我國流動人口公租房準入機制研究

（中國海洋大學法政學院，山東 青島 266100）

當前，我國正處在城鎮化提速階段，流動人口顯著增加。《中國流動人口發展報告2013》公布的數據顯示，我國流動人口數量達2.36億人，相當于每6個人中就有一個是流動人口，且仍保持增長態勢，這勢必會增加城市住房需求。通過查閱分析流動人口住房保障問題相關文獻可知，目前對其居住現狀及成因的研究較多，而對其申請公共租賃住房情況的研究相對匱乏。對公共租賃住房的總體研究較多，且多集中在公共租賃住房租金定價、多元融資等問題上。對公共租賃住房的準入機制研究較少，專門針對流動人口的公共租賃住房準入機制研究則幾乎處于空白。低收入流動人口住房問題的解決，很大程度上依賴公共租賃住房。在現行住房保障體系下，讓更多符合條件的流動人口享受公共租賃住房是解決其住房問題的關鍵。為實現公共租賃住房資源的福利效用最大化，維護住房保障的公平正義價值取向，以流動人口為中心對公共租賃住房準入機制進行考察，并通過理論創新和頂層設計不斷完善針對流動人口的準入機制，將更多真正需要幫助的流動人口納入其中，逐步實現應保盡保，具有重要現實意義。

一、完善流動人口準入機制的重要性

（一）有利于穩步推進城鎮化進程，實現社會和諧穩定

當前，我國正處在城鎮化提速階段，越來越多的流動人口涌入城市。他們在城市生活和工作，成為推進城鎮化建設的重要力量。相對于具有城市戶籍的常駐人口而言，流動人口的住房可獲得性較弱，住房條件和居住環境等方面遠不及前者。在城市房價高企和經濟收入偏低的雙重壓力之下，他們大多數買不起或租不起商品房，與此同時又因為戶籍制度限制被排除在廉租房、經濟適用房、限價房體系之外。他們解決住房的渠道單一，在申請保障性住房方面只能寄希望于公共租賃住房。當前大多數流動人口的住房現狀不容樂觀。通過健全針對流動人口的準入機制，制定科學合理的資格審查衡量標準，將更多符合條件的城市流動人口納入住房保障體系，逐步實現應保盡保，是解決流動人口住房困難的有效途徑，有利于穩步推進城鎮化進程，實現社會和諧穩定。

（二）有利于實現住房公平正義

公共租賃房建設實施以來，始終以公平正義為其價值取向，旨在解決城市中無房或住房面積不足的中低收入家庭的住房問題，實現應保盡保。在解決具有戶籍的城市人口住房問題方面，公共租賃住房與廉租房、經濟適用房相結合發揮了重要作用。但作為流動人口唯一可以申請的保障性住房形式，公共租賃住房在解決流動人口住房困難問題上的作用有待于進一步增強。與流動人口為城市建設和城鎮化進程的穩步推進做出的巨大貢獻相比，“無房可居”或“居無定所”顯然有失公允，不符合公平正義的價值取向。因此，通過理論研究和頂層設計，建立健全公共租賃住房準入機制，將更多符合條件的流動人口納入保障范圍，逐步實現保障性住房建設“居者有其屋”的目標，進而推動其社會融合，實現改革開放成果的共享，有利于實現公平正義。

（三）有利于化解流動人口住房保障供需矛盾

隨著城鎮化快速推進，越來越多的流動人口涌入城市。對其中大部分人而言，住房問題是他們面臨的首要問題。由于他們工作不穩定，短時間內無力購買或租住商品房，對公共租賃住房的需求日益增加。然而，在公共租賃住房配租方面，城市居民在申請配租住房時仍具有絕對優勢，可供流動人口申請的公共租賃住房數量不多，這使流動人口在申請公共租賃房方面面臨巨大壓力，不利于其居住條件的改善。完善現行針對流動人口的公共租賃住房準入機制，將更多符合條件的流動人口納入其中，改善其住房條件和生活水平，讓他們同享城市經濟發展的成果，是化解流動人口住房保障供需矛盾的有效途徑。

（四）有利于實現住房福利效用最大化

為應對日益增長的保障性住房需求，“十二五”期間，中央將新建的3600萬套保障性住房的主體部分明確為公共租賃住房。（1）截至2013年，保障房建設和棚戶區改造已開工2500萬套，基本建成1500萬套，其中以公共租賃房為主體部分。（2）隨著公共租賃住房大規模建成，如何公平、合理地分配住房資源，將成為持續推進我國住房保障事業發展的重要課題，它不僅制約著保障性住房資源的利用效率，而且影響著住房保障政策公平正義目標的實現，具有不可替代的社會福利效用。因此，兼顧所有保障對象的住房需求，尤其是當前保障力度相對不足的城市流動人口的住房需求，不斷建立健全針對流動人口的公共租賃住房準入機制，將存量有限的住房資源分配給最需要的申請人，是實現公共租賃住房福利效用最大化的重要保障。

二、現行流動人口公共租賃住房準入機制存在的問題

當前流動人口的住房問題日益突出，成為社會熱點和難點問題。為解決低收入流動人口的住房困難，各地政府在中央的號召下紛紛出臺了針對流動人口的公共租賃住房準入規定，從申請條件、審核程序、輪候制度、法律責任等方面做了詳細規定。雖然各地的具體規定有差異，但綜合來講，都表現為以下幾方面：一是都對收入水平作了一定限制，都要求具有穩定的收入，且符合城市低收入申請者的收入標準；二是都要求有一定的工作年限，且持有居住證或暫住證等有效證件；三是都要求流動人口與用人單位簽訂勞動合同，且繳納一定年限社會保險金等；四是在審核程序上大都實行“三級審核、兩次公示”制度；五是對騙租行為的懲罰力度偏弱，一般沿用國家的規定，對騙租者處以1000元以下罰款并取消其獲租資格。當前針對流動人口的公共租賃住房準入機制在對流動人口審核中發揮了一定作用，但也存在著諸多問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）針對流動人口的配租數額不足

一方面，政府在確定流動人口的配租數額方面困難重重。我國正處于城鎮化提速階段，越來越多的流動人口涌入城市，而且將持續增加。在此過程中，必然會增加流動人口流入城市的住房保障需求。由于流動人口流動性較大，其住房需求難以準確把握。因此，政府難以確定相應配租數額。另一方面，在公共租賃住房配租方面，城市居民在申請配租住房時仍具有絕對性優勢，可供流動人口申請的公共租賃住房數量不足，其住房保障需求難以得到滿足。以公共租賃住房發展較其他城市更為成熟的北京為例，自2011年就開始允許流動人口申請公共租賃房，但向流動人口提供的比例較低。2013年1月25日，北京開啟最大規模的一次公共租賃住房配租，并首次向流動人口公開配租。此次配租共提供公共租賃住房3336套，其中僅118套專門面向流動人口，（3）僅占總數3.53%，遠遠滿足不了流動人口住房需求。低收入流動人口要想通過公共租賃住房解決住房問題仍困難重重。

（二）申請門檻過高，保障范圍狹小

通過對各城市設置的申請公共租賃住房準入門檻的考察可知，流動人口準入門檻比擁有本市戶籍的城市人口要高得多。不僅要滿足適用于城市居民的收入標準和住房面積條件，而且還要有穩定收入、一定工作年限、能提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或參加社會保險證明等多重條件限制。這就把可申請公共租賃住房的流動人口限制在一個很小范圍，覆蓋面狹窄，保障水平低。很多低收入流動人口因進城時間較短，尚未獲得穩定收入，因不符合“有一定的工作年限、能夠提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或參加社會保險證明”等相關規定，不具有申請公共租賃住房的資格而被排除在外，他們的住房問題難以得到解決，背離了公共租賃住房制度設計的初衷，未能實現應保盡保。

（三）信息不對稱，審核結果準確性低

在針對流動人口的公共租賃準入審核過程中，各地政府的初衷是確保審核結果的準確性，將數量有限的公共租賃住房配給最需要保障的申請人。但由于流動人口具有流動性強、就業形式靈活、隱形收入來源多、個人及其家庭收入的透明度較小等特點，政府在對其進行資格審核時存在嚴重的信息不對稱，審核結果的準確性難以保證，難以預防騙租行為。從現有情況看，各地公租房審核規章、辦法已初步成形，但在執行過程中普遍存在執行不力的問題。多數城市通過基層工作人員走訪、抽查等傳統的家計調查審核申請人真實情況，區、市級住房保障部門根據他們的審核材料再進行審核。由于缺乏強有力實施機制，一部分行政人員在執行制度時選擇性地、程度或輕或重地執行，削弱了審核機制實施的效力，容易產生尋租及搭便車問題，導致審核結果的準確性難以保證，公共租賃住房難以真正配租給最需要保障的申請者。

（四）針對流動人口的準入審核成本高

一方面，流入地政府在審核過程中要負擔高額審核行政成本。目前，針對流動人口的審核程序較為繁雜，且存在信息不對稱，為保障審核結果的準確性，必然要耗費巨大的人力、物力和財力。在現行體制下，審核所需的成本籌集渠道較為單一，這部分費用一般由當地政府承擔，供款壓力大。各地政府均面臨著審核成本資金籌集問題，面臨著如何以充足的人力、物力及財力來消除信息不對稱，減少審核時間，提高審核的效率，從而保障審核結果的準確性和公平性的困境。另一方面，流動人口的申請成本高、壓力大。目前，我國各城市大都要求申請公共租賃住房的城市流動人口提供同期暫住證明、繳納住房公積金證明或參加社會保險證明以及家庭收入證明等各項材料，其中某些材料的收集耗時較長，有的甚至需要往返于戶籍所在地和流入地城市之間。這會給遷移路程較遠的流動人口造成較高交通成本，增加低收入流動人口的負擔。此外，審核過程的高門檻、低效率等，導致從申請到成功入住需要漫長等待時間。在這段等待時間里，難以依靠住房保障的力量，其住房問題仍需靠自身力量去解決。在這種情況下，一部分符合條件的流動人口因負擔不起申請過程中高額的時間和金錢成本而自動放棄機會，轉而選擇租住在棚戶區或低租金的危房中，住房面積狹小、環境惡劣、缺乏必要的基礎生活設施。

（五）流動人口戶籍所在地和流入地政府工作銜接問題突出

在針對流動人口的公共租賃住房準入審核過程中，流入地政府還面臨著如何實現與其戶籍所在地政府有效銜接的問題。當前情況下，各地政府尚未建立與流動人口戶籍所在地的良性互動銜接機制。在流動人口住房保障上，兩地政府的責任劃分不夠明確。在針對流動人口的公共租賃住房的準入審核上，難以實現兩地政府的信息共享。流入地政府需要獲知的流動人口家庭資產情況、戶籍所在地現有住房情況等重要信息只能以流動人口個人提交的材料為參考，其準確性難以保證。此外，針對流動人口的審核往往需要往返于兩地之間，這就使審核過程耗時長，造成不必要行政成本和浪費。

三、流動人口公共租賃住房準入機制問題成因分析

（一）流動人口的收入和資產監控難實施

目前，對流動人口收入和資產監控難度大，是造成審核過程中信息不對稱的主要原因。首先，我國公共租賃住房準入機制尚不健全，缺少一套科學可行的標準來準確衡量流動人口的準入資格。一般情況下，大多數地區以家庭工資收入狀況作為衡量標準。但流動人口具有流動性強、就業形式靈活、隱形收入來源多、個人及其家庭收入的透明度較小等特點。在審核過程中，如果只通過簡單的調查以及居民個人的工資收入記錄對申請家庭的經濟收入進行核定，就難以保證審核結果的真實性；其次，我國尚未建立個人收入申報制度和健全的社會誠信系統，各地政府合作力度不足，勞動保障、民政、房屋管理、銀行、公安等各部門之間尚未建立信息共享平臺。由于信息不對稱，管理部門難以準確掌握申請家庭成員的就業、經濟收入、銀行存款、工商注冊、完稅登記、房產及車輛登記等情況，對申請家庭的經濟收入、資產、財產和住房狀況等情況的審查和監控缺乏科學性和完整性。此外，我國尚未建立針對流動人口的收入資產動態監控機制。隨著我國經濟的快速發展和就業形式的日益多樣化，流動人口的收入也相應增加，有的已經超過申請公租房的收入標準卻仍然享受著價格低廉的公租房，而部分真正符合條件的流動人口的申請時間被延長或申請機會被擠占。

（二）流動人口戶籍所在地和流入地政府及相關部門間合作力度不足

與具有本市戶籍的申請者相比，流動人口具有流動性強、就業形式靈活、隱形收入來源多、個人及其家庭收入的透明度較小等特點。要增強審核結果的準確性和真實性，必然會涉及更多信息且審核程序更復雜。當前，我國尚未建立各地區政府間、各部門間的信息共享機制，流動人口戶籍所在地和流入地政府及相關部門間合作力度不足，難以實現信息的跨區域、跨部門共享。這增加了審核難度，降低了審核效率，延長了審核時間，一定程度上造成了行政資本浪費，導致審核執行成本高，增加了當地政府和流動人口的負擔。一方面，政府要花費更多人力、物力和財力來組織和開展審核程序，以確保審核的順利推進；另一方面，申請公共租賃住房的流動人口要提供相關材料，必須往返于其戶籍所在地和現工作所在城市，這將會產生大量交通和時間成本。

（三）審核公示的監督作用發揮受限

目前，我國各地方政府大都采用“兩級公示”制度。以北京為例，其具體規定為：初次公示初審在街道辦事處或鄉鎮政府進行，人戶分離家庭在戶口所在地和實際居住地同時進行公示，并將符合條件的申請家庭報區縣住房保障管理部門；二級公示在區縣住房保障管理部門進行，將申請家庭的情況進行公示，無異議的，報市建委備案。表面看來，“兩級公示”制度可行性較高。但在實際操作過程中，由于針對流動人口申請公共租賃房的監督機制尚未建立，宣傳力度較小，其他社會成員對公示結果的關注度不高，難以充分實現社會組織、流動人口流出地基層組織以及鄰里等社會力量在公示過程中對流動人口的監督，導致公示制度未能發揮其應有的監督作用，難以及時發現和制止騙租行為。

（四）流入地政府在制度執行理念上存在偏差

流動人口流動性大的特點，使得他們可能輾轉于全國各個城市之間，其工作的穩定性較低，對當前工作城市的歸屬感難以預測。基于這種認知，流入地城市的常住居民和政府可能在公共租賃住房執行理念上產生一定程度的偏差而對流動人口區別對待。這就會導致在公共租賃住房資源的分配上過多向擁有本市戶籍的中低收入群體傾斜，而可供分配給流動人口的房源極為有限。一部分無住房或住房條件惡劣亟需獲得住房保障且符合相關申請條件的流動人口，因可供申請的房源數量過少而遲遲無法獲租，難以實現應保盡保，故而產生上述問題。

四、完善流動人口公共租賃住房準入機制的對策

要做好流動人口公共租賃住房準入審核工作，不僅要完善資格審查制度，而且要建立健全相關配套機制，從而全方位完善準入機制，確保流動人口準入工作的準確性和高效性。

（一）制定科學可行的資格審核標準

在我國城鎮化加速推進、流動人口大量涌入城市的背景下，確定科學合理的保障水平是至關重要的。只有劃定合理的保障水平，才能保障城市化進程穩步推進。因此，應在深入考查本地區經濟發展水平和城鎮化發展進程的基礎上，明確流動人口的真實住房需求，合理劃定保障范圍，建立科學可行的申請資格審核機制。首先，要改變原有準入衡量標準單一的狀況，對流動人口申請進入公共租賃住房的審核應包括家庭的收入狀況、社會保險交費情況、現有住房條件、工作狀況及家庭狀況等項目，增加審核結果的科學性和準確性。其次，在準入條件設計中，應結合本地經濟發展狀況，適當放寬準入條件。對于公租房的租金，應考慮到不同承租群體家庭收入水平的差異性。結合準許指標，增加分級保障層次，將最低月收入分設為幾個檔次，實行租金分級定價，保證公租房資源的有效配置。此外，要建立租金動態調整機制，定期對租金標準進行研究和調整；建立租金價格聽證制度，廣泛聽取各方面的意見和建議，確保定價合理、過程公開透明，從而動態調整租金水平，確定新一輪的配租。

（二）創建專門面向流動人口的動態配租機制

為解決公共租賃住房準入機制中存在的流動人口住房保障需求和供給矛盾突出、保障水平偏低等問題，應在進行系統全面的實地調研，并明確申請公共租賃住房的流動人口的真實住房保障需求的基礎上，創建一套專門面向流動人口的動態配租機制。在每次公共租賃住房的配租中，留出專供流動人口的申請名額，并根據流動人口數量和住房需求的變化而進行動態調整。此外，對符合條件的流動人口進行對比，對收入過低、沒有購買或租賃能力的流動人口，應設立重點保障對象數據庫并將他們納入其中，優先給予保障。鑒于公租房房源存量有限的實際情況，對通過適當住房現金補貼可自行解決住房問題的住房困難流動人口，可按月向其發放相應補貼并對其收入狀況進行動態監控。一旦其有能力自行解決住房問題，則立即停止補貼。在公共租賃住房供應過程中，要始終按照住房保障需求的迫切程度向流動人口配租，從而確保每一個名額最終落到最迫切需要保障的申請者手中。

（三）探索政府、部門間信息共享的良性互動銜接機制

以整體性治理理論為指導，加強流動人口流出地和流入地各政府和各部門的合作力度，探索出一套良性互動的協同銜接機制，實現兩地政府間的資源共享。同時，可參照上海市成功經驗，建立一個基于住房、社保、銀行、房產、工商、稅務等各部門信息共享、職責明確的信息共享聯動機制，搜集居民房產登記、現金存款、社保繳納記錄、金融賬戶等信息，以這些信息數據為基礎建立起個人信息賬戶，并實時更新，以此來改善審核過程中住房保障部門的信息不對稱問題。此外，要明確劃分各部門的職責范圍，做到權責明確，各部門各司其職且行動一致、相互配合，準確把握流動人口的經濟收入、住房等各方面基本情況，實現信息資源共享，克服當前普遍存在的信息不對稱難題，確保審核工作的準確性和高效性。

（四）完善并創新監督問責機制

為準確把握和監控流動人口申請者的個人收入狀況，防止不符合條件的申請人占有有限的公共租賃住房資源，節約審核過程的行政成本，應完善并創新監督和問責機制。首先，應盡快建立健全個人財產申報和金融誠信監督機制，鼓勵流動人口由被動監測轉變為主動誠信申報個人財產和房屋狀況。應設立個人誠信檔案，承租者在申請公共租賃住房時應簽訂個人誠信責任書和個人資產調查授權書，為所提交材料的真實性負責并承擔相應違法責任。其次，應依據即將出臺的《城鎮住房保障條例》，嚴格規定保障對象、保障標準和保障水平，并對騙租者、徇私舞弊者處以重罰。此外，還應該加強對公共租賃住房的內外部監督聯動機制。在內部監督方面，上級部門要嚴格按程序進行全程動態監控。發現違規行為、違規現象要及時制止、糾正；并貫徹好問責制，針對行政人員的違規行為，應依法進行行政處罰。各部門在分析、核實申請人信息時，應加強各獨立部門間的監督，并將審核結果公布于部門信息網站，便于其他部門監督。［1］在外部監督方面，要將公共租賃房的審核過程、結果等信息及時全程公布于眾。同時，也應通過網站、媒體等媒介宣傳政策，讓民眾參與、熟知公租房申請、審核與公示的合法程序和標準，并能以此為依據做出是否違規的有效判斷，提高民眾的監督意識。此外，應充分發揮流動人口流出地基層組織、鄰里以及其他社會組織的監督作用，設立舉報電話，加強對流動人口的監督。對于違規現象、違規行為一經核實，要依照相關法律和規定做出相應處罰。

（五）建立行之有效的激勵機制

上文已提及在針對流動人口進入公共租賃住房的準入審核方面，有的地方政府在執行理念上存在偏差，因此導致針對流動人口的公共租賃住房配額嚴重不足，且存在申請門檻高等問題。這與流動人口對城市所做的貢獻相比顯然有失公允。因此，應建立行之有效的激勵機制，鼓勵各地政府增加對流動人口的保障力度，根據流動人口的真實住房需求確定公共租賃住房配額，并進行動態調整，逐步實現應保盡保。可以把流動人口住房保障作為衡量當地政府績效的一項指標，激勵其切實解決流動人口的住房難題。此外，可對全國范圍內對流動人口住房保障解決較好的地區進行補貼或相應稅收減免，激勵各地政府努力做好流動人口的住房保障工作。

注釋：

（1）根據我國住房保障的相關規定，目前只有公共租賃住房將城市流動人口納入到住房保障體系之中。

（2）引自2014年3月19日，住房和城鄉建設部總經濟師馮俊在國新辦發布會上公布的數據。遺憾地是筆者無法查到全國公共租賃住房的竣工數，但按照“十二五”的相關計劃，公租房應是完工的主體部分，因而公租房的供給將呈現“井噴”狀態是無疑的。

（3）數據來源于北京市建設投資中心網站上的信息公示數據。

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