行政訴訟中檢察監督權的強化

周樹元，徐 龍

(天津市寶坻區人民檢察院，天津301800)

我國《行政訴訟法》自1990年施行以來，未曾進行過修改，隨著《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的修改與完善，《行政訴訟法》的修改被提上議程。2013年12月23日召開的第十二屆全國人大常委會第六次會議審議了《行政訴訟法》修正案草案(以下簡稱《草案》)，《草案》明確了公正司法、監督行政的原則和宗旨，細化和加強了檢察機關對行政訴訟的監督。如果《草案》審議通過，強化檢察機關對行政訴訟的檢察監督將成為本次修法的一大亮點，本文將以當前司法實踐中檢察機關對行政訴訟活動檢察監督的現狀為切入點，并結合《行政訴訟法》修改，為完善檢察機關對行政訴訟的法律監督提出若干建議。

一、行政訴訟中檢察監督權確立的法律依據

檢察機關享有法律監督權是我國憲法賦予檢察機關的基本職權，《憲法》第一百二十九條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，《行政訴訟法》第十條明確規定:“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”;第六十四條更進一步明確了行政訴訟中檢察機關行使法律監督權的范圍與方式，其中規定:“人民檢察院對人民法院發生法律效力的判決裁定，發現違反法律法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”立法規定檢察機關對行政訴訟擁有法律監督權，對于保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行政，推進依法治國具有重要意義。

二、檢察機關對行政訴訟法律監督的現狀

(一)全程監督與事后監督相互矛盾

檢察機關對行政訴訟活動的法律監督是全面、全程、全方位的監督，貫穿于行政訴訟的整個過程。但《行政訴訟法》第六十四條卻將檢察機關的法律監督限定于對法院違反法律法規的生效裁判有權按照審判監督程序提起抗訴，檢察機關的檢察監督屬于事后監督，明顯存在同法不同規的立法矛盾，無疑使檢察機關無法有效的行使檢察監督權。實踐中，檢察機關對行政訴訟的立案、審理及執行缺乏必要的檢察監督，也是造成了當前行政訴訟“立案難、審理難、執行難”局面的原因之一。最高人民法院的司法統計顯示，近年來，全國法院年均受理行政案件僅有十幾萬件，占全部受案總量的比例不到2%，相反涉及行政訴訟案件的信訪卻逐年劇增。

(二)檢察機關行使行政監督權缺乏具體的程序規則

《行政訴訟法》共七十五條，而有關檢察機關法律監督的條款只有第十條和第六十四條，雖然第六十四條規定了檢察機關通過行使抗訴權方式對法院生效的判決實施法律監督，但該條規定的過于原則和抽象，缺乏具體的程序規則。對實踐中哪一級檢察機關享有抗訴權、以何種途徑向哪一級法院提起抗訴、法院受理檢察機關的抗訴案件后是否應指派公訴人員出庭等均未作明確具體的規定。相比新修改的《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》有關檢察機關的法律監督條款，《行政訴訟法》的規定只是一個束之高閣的框架。雖然最高人民檢察院曾先后出臺過《關于執行行政訴訟法第六十四條的暫行規定》和《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》等法律文件，但這些法律文件的出臺并未有效的解決這個問題。司法實踐中，檢察機關在發揮法律監督時如何準確、全面的適用有關法律法規，亟待法律的明確規定。

(三)立法未賦予檢察機關提起行政公訴的權力

行政公訴是指特定的國家機關(在我國應為人民檢察院)代表國家，以國家名義對侵犯國家利益、社會公共利益、不特定他人利益的行政行為提起訴訟并由法院追究法律責任的活動。《行政訴訟法》第二條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第二十四條第一款規定:“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。”依第二條、第二十四條之規定，行政訴訟的原告被限定于與案件有法律利害關系的公民、法人或者其他組織，但實踐中經常發生行政機關及其工作人員行使行政權時不作為、濫用職權，甚至與行政相對人惡意串通損害國家、社會公共利益的行為，而這些行為在許多情況下沒有直接的利害關系人，加之法院奉行“不告不理”的原則，無權主動啟動訴訟程序，致使行政公訴沒有適格原告。作為憲法授權的法律監督機關，檢察機關的首要職責就是代表國家對違反法律嚴重損害公共利益的行為進行追究，并通過訴訟手段的強制性實現懲治、補償和教育等法律功能。在公訴案件中，檢察機關是代表國家行使公訴權，國家應被視為公訴案件的原告，那么公訴人則應是國家的“專職律師”。但《行政訴訟法》并未賦予檢察機關提起行政公訴的主體資格。中國公益訴訟網公布了“2013年十大公益訴訟案件”，引人關注的是，在入選的十起案件中，超過一半的案件被告為行政機關。這些案件有的因為訴訟主體資格問題未被立案(北京市豐臺區源頭愛好者環境研究所訴福建省林業廳向“歸真堂活熊取膽”違法頒發許可證案);有的以原告敗訴告終(宋新元訴安徽省環保廳環境違法行政許可案)。

(四)檢察權不獨立，制約了檢察機關的法律監督職能

我國憲法及《人民檢察院組織法》有關規定:“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。各級檢察機關對產生它的國家權力機關負責。”依法理解現行檢察機關的領導體制實行“垂直領導，橫向監督”，但在實踐中各級檢察機關的人事、財力和物力管理權卻掌控在地方黨政機關手中，造成檢察機關的人事、財力和物力的不獨立，檢察機關地位“附屬化”和檢察權地方化。行政訴訟中地方的黨政機關為維護地方利益，直接或間接向檢察機關施加壓力，迫使檢察機關不敢堅持原則，在行使法律監督職能時，被動地、甚至無奈地違背法律，檢察機關享有的獨立法律監督權名不副實。

三、完善行政訴訟檢察監督的建議

(一)修正立法上相互矛盾的規定，為檢察機關全面、全程監督行政訴訟原則增設具體條款

1.針對“立案難”。《草案》第五十二條、第五十四條增設了“起訴狀現場登記并出具書面憑證”、“起訴符合條件的七日立案”等，強化了對法院受理程序的約束，同時明確了法院的相應責任:“不接收起訴狀的，當事人可向上級法院投訴，上級法院應責令改正，并對責任人員依法給予處分。”除此之外，為切實保護行政訴訟中弱勢的行政相對人一方，充分發揮檢察機關對立案程序的法律監督職能，有必要參照《刑事訴訟法》第一百一十一條之規定，增設“人民檢察院認為法院對應當立案的案件而不立案的，或者行政相對人認為法院對應當立案的案件而不立案的，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求法院說明不立案的理由。人民檢察院認為法院不立案理由不能成立的，應當通知法院立案，法院接到通知后應當立案。”通過強化法院受理程序、明確法院責任，加強檢察機關對立案程序的法律監督，保障行政相對人的起訴權，解決行政訴訟的立案難。

2.針對“審理難”。《草案》第八十九條第三款規定:“地方各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”檢察機關通過提出檢察建議加強了對審理程序的法律監督。此外，應增設“對于疑難、有重大社會影響力的案件必要時檢察機關應派員列席審判委員會會議。”同時，對行政訴訟審判過程中存在的枉法裁判行為，檢察機關應嚴格依照《刑法》第三百九十九條有關規定追究有關人員的刑事責任。

3.具體細化檢察機關行使抗訴權的相關規定。《草案》第八十九條將現行《行政訴訟法》的第六十四條修改為:“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第八十七條規定情形之一的，應當提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第八十七條規定情形之一的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”該規定細化了檢察機關抗訴權，并賦予了地方各級檢察機關以提出檢察建議行使法律監督權。同時，草案還應增設檢察機關在抗訴案件中享有調查取證權和派員支持抗訴的條款，賦予檢察機關一個完整的抗訴權體系。

4.針對“執行難”。必須進一步明確行政機關拒不執行法院判決的責任，在現行法律條文的基礎上，《草案》增設了“將行政機關拒絕履行的情況予以公告和拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留”兩項措施。還應明確執行機構法院的責任，原告申請判決法院強制執行而法院怠于采取強制執行措施的，上級法院和檢察機關有權監督其履行職責，仍拒不履行的，上級法院有權給予有關人員處分，構成職務犯罪的，檢察機關應嚴格依照《刑法》第三百九十九條第三款規定追究有關人員的刑事責任。

(二)增設檢察機關行政公訴條款，加強對行政公權力的約束

構建行政公訴制度，立法時應明確行政公訴的主體資格、受案范圍、訴訟程序。新修改的《民事訴訟法》創設了公益訴訟制度，《民事訴訟法》第五十五條規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。行政公訴可以參考民事公益訴訟制度，將訴訟主體規定為“法律規定的機關和有關組織”，避免主體資格過寬，導致濫訴;將受案范圍規定為對社會公共利益危害大、影響廣泛、容易導致群體性事件的案件，比如環境污染、食品安全、不正當競爭等，但受案范圍必須與行政相對人自訴案件區分開來，避免監督越權和浪費司法資源;對于訴訟程序，當前理論界多主張設置檢察建議前置程序，即檢察機關認為行政機關的行為不合法，先向行政機關發出檢察建議，以便于行政機關能夠及時發現并及早糾正;不予糾正的，再提起訴訟。筆者贊同設置檢察建議前置程序，但應規定以檢察建議前置程序為原則，以特殊情況為例外，如行政機關的有些行為不及時制止，將給社會公共利益造成無法彌補的損失時，就不應適用該程序。此外，立法還應明確行政公益訴訟案件檢察機關必須派員參加訴訟，從主體資格、受案范圍、訴訟程序以及檢察人員出庭建立檢察機關行政公訴制度。

(三)以當前司法改革為契機，掃清檢察機關獨立行使行政訴訟檢察監督權的障礙

檢察機關與地方行政機關脫離人事、財力和物力牽制之日，方是檢察機關能夠真正獨立行使檢察權之時。中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“確保依法獨立公正行使審判權、檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”推進地方檢察系統省級統管體制，為檢察機關獨立行使檢察權提供了制度上的保障。當前司法改革工作已在北京、上海等地檢察系統試點。此外，為確實保障檢察權的獨立，檢察機關在堅持“依法獨立辦案”的原則下，還需改善黨對檢察機關的領導方式，理順權力機關與司法機關、檢察機關與紀檢監察機關的關系。

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