檢務保障體制的困境及對策

吳雪華

(天津市南開區人民檢察院，天津300100)

2014年1月1日，財政部、最高人民檢察院制定的《人民檢察院財務管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)施行，成為各級檢察機關爭取財政部門支持的法律依據。依《辦法》的規定，人民檢察院的收入是指人民檢察院在預算年度內依法取得的非償還性資金，包括財政撥款收入和其他收入。財政撥款收入，是指人民檢察院從同級政府財政部門取得的財政預算資金，這使得檢察機關的經費供給回歸分級供給負擔的本質。

一、檢務保障體制的現狀

當前我國的檢務保障體制與行政體制仍相對應，省級以下檢察機關作為同級政府的一個行政部門進行經費供給，人民檢察院從同級政府財政部門取得財政預算資金，這種經費供給沒有法律約束力，隨意性大，缺乏強制力。檢察機關的經費仍靠爭取同級黨委、政府和有關部門的支持提供保障。經費保障是檢務保障的基礎，受經費供給隨意性大的影響，目前檢務保障仍不穩定。

(一)省級檢察機關經費保障現狀

2013年，中央政法轉移支付資金額度14200萬元，該省地方各級政府配套4394萬元，共計18594萬元(包括鐵檢院200萬元)。從分配情況看，貧困地區在職干警人均分配額度較高，主城區最低。市級預算管理院中只針對各分院和鐵檢院分配，省級檢察院不參與分配。省級檢察院和財政部門通過中央專項資金分配，調控貧困地區和經濟發達地區的經費投入差距。在資金分配過程中，各分院得到的中央政法轉移支付資金人均比例較高，主要原因是分院均處于特殊區域，承擔的工作任務重，經費困難，也有分院是剛剛成立，辦案任務和“兩房”建設任務很重，而且各分院均承擔了轄區內“辦案中心”和“技術鑒定中心”的部分建設任務。

比較該省級行政區的經濟發展情況，2013年A區的人均 GDP為12.4萬元，最貧困的 B縣人均GDP 僅為1.5 萬元，人均 GDP 比值 8.26∶1，可見該省級行政區域內的經濟發展極不平衡。但是2013年，該省級行政區內的基層檢察機關經濟最發達地區的在職干警“基本支出、項目支出”經費人年均投入額21.76萬元，貧困地區在職干警“基本支出、項目支出”經費人年均投入額19.16萬元，僅相差2.6萬元。這說明發揮省級檢察機關調控作用，加大業務經費和裝備建設資金協調是很必要的。

(二)省級檢察機關與全國檢察機關經費保障的差異性

1.省級財政投入的差異性。從全國檢察機關財政撥款及中央、省級財政轉移支付情況來看，中央和省級財政大額增加基層檢察機關經費供給的時期已經過去，特別是近兩年，省級財政對基層檢察機關的經費供給已基本穩定。從某省級檢察機關經費供給情況來看，最近兩年，區縣和省級財政投入力度很大，該省財政對檢察機關的經費投入仍呈現出大額增加的態勢。

2.人年均經費的差異性。某省檢察機關人年均經費在2008年是低于全國檢察機關平均水平的，2010年與全國平均水平持平，近兩年已經超過了全國平均水平，說明該省檢察機關經費保障水平的增長要快于全國檢察機關平均水平。

二、檢務保障面臨的難題

檢務保障是指黨委、政府和相關部門為人民檢察院履行職能所發生的各項支出提供保障。根據《辦法》的規定，人民檢察院的支出經費包括人員經費、日常運行公用經費、辦案(業務)經費、業務裝備經費和基礎設施建設經費。對于經費的支出標準，財政部門沒有制定通用標準的，需要人民檢察院根據檢察業務工作實際制定內部管理標準，報同級財政部門執行。當前經濟下行壓力較大，爭取檢察經費持續增長和各項投入不斷增加的難度也在加大，檢察機關實現檢務保障計劃和工作預期也存在不確定性。

1.公用經費正常增長機制尚未全面建立。原有的公用經費支出標準已執行多年，不能滿足檢察機關日益增長的實際需求。目前，從全國統計數據來看，中央和省級財政對基層的支持力度已經趨于緩和，大額供給的時代已經過去，今后基層檢察機關仍要把區縣級財政作為經費保障的主渠道爭取支持，爭取有利于檢察機關履行職能的公用經費支出標準，但是受經濟形勢影響，基層檢察機關獨立完成這一任務很難。多數地方檢察機關的經費很大程度仍然依賴于各級檢察長的社會關系，造成不確定的因素過多，經費保障的不穩定性仍然明顯，也使檢察長在爭取地方政府經費支持方面牽扯了大量精力，形成不必要的人力浪費。

2.轉移支付資金分配方式和落實力度尚待改進。一方面，檢察機關資金總量偏少，比例較低，分配上也沒有結合業務工作和業績考核安排使用。另一方面，資金到位不足額、不及時，一些基層院并未獲得足額的轉移支付資金。有些地方的資金要到當年年底甚至下一年度才能全額到位，導致市縣兩級檢察院無法合理統籌安排經費支出，檢察機關正常履行檢察職能的能力大打折扣，人民群眾對檢察機關的信任度不高，出事愛找上級檢察院解決問題，造成簡單事情多級處理，平白浪費司法資源。

3.檢察經費保障不均衡依然存在。不同地區檢察機關的經費保障水平參差不齊，一些縣級院公用經費總額相差2倍以上。鐵路、林區等專門檢察院既不享受政法轉移支付資金，又沒有制定公用經費保障標準，實際保障狀況令人堪憂。某省檢察機關在爭取政法轉移支付資金時特別為鐵檢爭取了200萬元，但是沒有制度支持這種特別照顧的情況，也難以保障專門檢察院的檢務需求。

4.檢察工作的新要求加重檢務保障任務。檢察工作的發展對檢務保障工作提出新的要求，特別是修改后刑事訴訟法的實施，使檢察機關的工作量、辦案成本增加，檢務保障任務加重。在履行原有職能支出難以保障的情況下，修訂后的刑事訴訟法大大增加了檢察機關的辦案成本，檢察機關正常履行職能造成了人民群眾的不理解，影響了司法公信力。

三、檢務保障體制改革的對策

1.加快推進公用經費保障標準制定。最高人民檢察院經過調研發現，目前各地執行的縣級檢察院公用經費保障標準大多還是五、六年前制定的，已明顯不能適應當前檢察工作和新體制的要求。大多地方未制定市級院公用經費保障標準，目前首要任務是按照分項目、分區域的保障新機制及時作出調整。一是實現公用經費保障標準的全覆蓋。當前，分州市院、派出機構沒有明確公用經費保障標準，形成了新的保障“洼地”。因此，新修訂調整的公用經費保障標準要實現全覆蓋，消除公用經費保障標準的盲區。二是完善現有保障標準基數。省級檢察院應承擔起協調主導作用，會同省級財政部門，確定縣級院日常運行公用經費和業務經費的保障標準。三是建立公用經費增長機制。建立與本地經濟發展水平、財力增長狀況、業務工作量和辦案成本等因素相適應的公用經費正常增長機制，明確合理的增長比例，保證檢務保障的合理增長。

2.提高財政轉移支付資金，建立經費保障監督考評機制。財政轉移支付是指財政資金在各級政府之間的一種再分配形式，是財政體制中一個重要的組成部分。實行財政轉移支付可以實現各地公共服務水平的均化，近兩年，中央轉移支付資金支持基層的力度在減小，而檢察機關仍面對著檢察經費保障嚴重不足的問題，中央應加大中央轉移支付資金向基層的支持力度，擴大中央轉移支付資金的覆蓋面，把鐵路、林區等專門檢察院納入覆蓋范圍，保證其經費支出。各地檢察機關則應會同督促各級財政部門做好轉移支付資金落實。建立經費保障監督考評機制，對轉移支付資金加強管理，改變經費不能及時足額到位的現狀。河南聯合財政部門制定政法經費保障績效考核辦法，保證同級財政部門經費投入，取得了良好效果，這種做法可以借鑒推廣。在保證檢察經費穩步增長的同時，加強對經費使用的監管，充分發揮資金使用效益，全面提升檢務保障水平。

3.提高辦案(業務)經費標準，保證檢察機關行使職能。兩法修改后關于監視居住、證人作證和保護、適用簡易程序案件出庭、未成年人案件辦理特別程序、二審案件開庭審理、檢察環節息訴罷訪、維護穩定的保障壓力驟然加大。解決這些問題，必須提高辦案(業務)經費標準，加大辦案業務經費投入，協調做好政法轉移資金分配，確保經費、裝備等保障滿足執法辦案需要，必要時可能設立財政專項資金，緩解辦案一線的保障壓力。但是，并不意味著為了業務需要可以無休止的投入，從法律經濟學的角度分析，檢察機關只是根據自己掌握的法律資源向社會提供司法正義產品的社會機構，為社會提供更多的司法公正是其活動的目的。檢察機關應當使社會上更多的人能夠尋求法律救濟，故降低個案處理成本，通過平攤的方式降低司法成本，利用現有資源處理更多的案件，才能達到合理配置司法資源的效果，社會對司法公正的認同度才會提升。

4.發揮高檢院和省級院協調主導作用，保證經費落實。基層檢察院是檢務保障的難點，目前，還有不少檢察院仍然存在經費不足、裝備落后的問題，嚴重制約了檢察職能的發揮。高檢院和省級院因為地位作用的關系，更易在中央和省級財政取得支持，應利用自身的地位優勢與財政部門進一步完善落實各項公用經費、業務裝備配備、基礎設施建設標準，爭取中央和省級財政增加轉移支付資金，加大對基層檢察院辦公辦案、科技裝備建設、教育培訓的支持力度。建立了相應的經費標準，市縣級檢察院就容易爭取到本級財政部門的支持，確保經費保障足額到位。高檢院和省級院以發揮協調主導作用為宜，不少學者一直在倡導建立省級統籌保障體制，提出在經費承擔上，由中央和省級財政共同承擔，業務經費由中央財政承擔，人員經費、行政經費、基礎設施建設經費等由省級財政承擔。這樣的管理看似統一均衡，實則小覷了地區經濟發展差異對檢察業務發展的影響，辦案(業務)經費的支出，與當地的經濟發展關系甚大，只有地方財政更能貼合實際提供支持，遠不是全國一盤棋就可以解決檢務保障問題。雖然國外有些國家為保障檢察工作獨立，其經費來源都由國家國庫統一開支，以避免因對地方依賴引發地方對司法獨立的干預，但在我國目前的財稅體制下難以實現。而且，影響檢察權獨立行使的阻力亦不是來自于經費的同級政府保障，而是檢察干部的同級政府管理。