社區矯正檢察監督窘境與突破

楊天健，張光利

(重慶市人民檢察院第一分院，重慶400015)

一、社區矯正制度之概況

(一)社區矯正制度的濫觴

社區矯正(Community correction)是對符合一定條件的罪犯在社區中執行刑罰的非監禁制裁措施。它是建立在“復歸理論”基礎上的“舶來品”。［1］我國的“社區矯正”是與“監禁矯正”相對的概念，是指將符合一定條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。［2］社區矯正作為一種新型的刑罰執行模式，可以擺脫監禁刑無法緩解的兩個困境:罪犯監獄化與罪犯再社會化的矛盾;監獄的封閉性與社會的開放性的矛盾，具有監禁矯正所無法比擬的優越性。［3］一方面，對于維護社會秩序的穩定、促進對罪犯的改造、增強社會的穩定性、大量節省行刑成本，具有十分重要的作用。［4］另一方面，把罪犯放在社區中進行矯正，有利于防止罪犯在監獄中的“交叉感染”，克服罪犯在監獄服刑所產生的孤獨感，增強社會責任感，同時能夠改善罪犯與被害人的關系，體現人道主義精神，激勵罪犯守法改造，使其盡快回歸社會。［5］正是由于社區矯正所具有的這些積極價值，在西方發達國家已經形成了以社會服刑為塔基、監獄服刑為頂端的金字塔形的服刑結構。［6］可以預見，社區矯正將取代監獄矯正而成為刑罰措施的主導。

(二)我國社區矯正制度的發展歷程

我國的社區矯正制度起步較晚，2002年8月，北京、上海兩地司法部門率先以轄區內的若干地區作為試點，開始嘗試社區矯正工作。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯合發布了《關于開展社區矯正試點工作的通知》，確定北京、天津、上海、江蘇、浙江和山東等省(市)為社區矯正工作的試點省(市)，社區矯正試點工作正式啟動。2005年及2009年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部又相繼出臺了《關于擴大社區矯正試點范圍的通知》和《關于全國試行社區矯正工作的意見》，至此，社區矯正工作在全國試行。隨著社區矯正在全國試行并取得的良好法律效果和社會效益，2011年的刑法修正案(八)將社區矯正寫入刑法，至此，社區矯正制度在中國才具有基本法上的地位。2012年3月1日施行的《社區矯正實施辦法》規定了社區矯正的基本規范。2013年1月1日生效的《中華人民共和國刑事訴訟法》第二百五十八條明確規定:“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯，依法實行社區矯正，由社區矯正機構負責執行。”至此，我國初步形成了社區矯正制度的基本法律體系。

二、社區矯正檢察監督之窘境

(一)社區矯正檢察監督的必要性

社區矯正檢察監督是指人民檢察院依據法律賦予的職權，按照法律規定的程序，對司法行政機關、法院、公安，在對被管制、緩刑、假釋和暫予監外執行的四類罪犯實行社區矯正過程中(包括適用矯正、交付矯正、監督管理、教育矯正、幫困扶助、變更與終止矯正等環節)的執法、司法活動是否合法進行監督，以保證社區矯正依法公正實施的活動。［7］檢察機關通過社區矯正的法律監督，其作用在于糾正社區矯正中的違法監管行為，查辦在社區矯正過程中的職務犯罪案件，促進監管機關依法文明管理，保護被監管人的合法權益，防止和糾正侵犯人權的行為。同時，也有利于感化罪犯，教育罪犯，使其感受政府和社會的關心愛護和溫暖，提高罪犯自我矯正的自覺性。［8］

其實，對社區矯正的檢察監督不僅具有價值上的訴求，同時具有憲法和法理上的理論必要。我國憲法規定，人民檢察院是專門的法律監督機關，對刑罰執行監督是人民檢察院法律監督的重要組成部分。刑罰是一種最嚴厲的懲罰，無論是監禁刑執行權的行使，還是非監禁刑執行權的行使，都應該受到有效的監督制約。［9］由于社區矯正與刑罰執行具有不可分割的淵源關系，使我們在思考社區矯正問題時總會把它與刑罰的執行聯系起來。事實上，社區矯正的對象也主要來源于刑事領域中受到刑罰處罰的犯罪行為人群體，所以，把社區矯正視為刑罰執行的一部分或者說是刑罰執行的替代措施，在理論上和實踐中都是可以接受的。［10］因此，社區矯正作為非監禁刑的主要執行方式，理應受到檢察機關的監督。另外，“只要是權力，就有擴張的傾向，有濫用的可能，因此，權力擴張到哪里，法律控制就應該跟到哪里”。［11］司法實踐中，如果缺乏監督，非監禁刑行刑方式的社區矯正制度同樣會被異化為罪犯“合法”逃避法律制裁的途徑。［12］于是，基于價值和理論上的雙重取向，社區矯正檢察監督的法律地位不可撼動。

(二)司法實踐中，社區矯正檢察監督的尷尬境地

長期以來，刑事訴訟理論與司法實務部門往往只關注或研究一般自由刑的法律監督狀況，而忽視了同樣大量發生的社區矯正等監外刑罰執行情況的法律監督，使得這些執法情況一直游走在法律監督的邊緣，甚至在很多地方成為法律監督的盲區。隨著非監禁刑成為主流刑罰執行方式的國際化熱潮，同時，新刑事訴訟法中賦予監所監外檢察的新職能，我們可以預判:監所檢察監督工作的重點正由監內轉向監外。監外檢察可能占據監所檢察的“半壁江山”，甚至更多。正如有學者的預判:“社區矯正制度同刑事一體化思想具有諸多內在關聯，社區矯正是刑事一體化思想的實體展開;而社區矯正的發展，絕不僅僅意味著一種刑罰執行方式的改進，而涉及到深層次的刑法觀念的變化、刑事政策的調整、刑事立法的完善乃至刑事司法權力的重構等。”［13］在這種全新的司法體制重構的形勢下，要轉變固有的工作思路和工作模式，加大對監外檢察的工作力度。作為監外檢察主要內容的社區矯正檢察監督，必將成為監所檢察的重點，甚至成為整個監所檢察的主要內容。在這種科學的前瞻性的考量下，加強社區矯正檢察監督任重道遠。

然而，司法實踐中，社區矯正檢察監督無論在硬件方面，還是軟件方面，都存在一定問題。比如，社區矯正檢察監督人員配備嚴重匱乏，通過筆者調研，每個區縣開展社區矯正檢察監督的檢察人員平均不足兩名，而每個區縣的社區矯正罪犯都在幾百，甚至幾千人以上，檢察監督人員配備不足，無法正常開展社區矯正檢察監督工作。又如，絕大多數區縣的檢察機關沒有實現與社區矯正主管的司法局的信息聯網，從而喪失獲取社區矯正一手信息的主要渠道。在現實司法窘境下，社區矯正檢察監督工作能夠做到“情況清、底子明”的檢察機關已經算是此項工作開展的先進單位。近年來，在理論界，越來越重視社區矯正檢察監督的研究和探索。有學者提出:“檢察機關的監督職能不能僅僅局限于事后監督，而應當變被動為主動，跳出事后監督的局限，既要強調事后監督，也要強調事中監督和事前監督，要全面參與社區矯正的工作。”［14］因而，無論是事前、事中監督，還是事后監督，社區矯正檢察監督必須突破現實窘境，真正完成制度上的創新與超越。

三、社區矯正檢察監督之突破

(一)突破人員局限，主抓重點監督事項

由于從事社區矯正檢察監督的檢察人員十分有限，而正在接受社區矯正的罪犯數量與日俱增，社區矯正工作中的司法行政人員也嚴重緊缺。要突破人員局限，社區矯正檢察監督必須要分清主次。社區矯正檢察監督不是社區矯正管理。“情況清、底子明”不是社區矯正檢察監督工作的重點，而是社區矯正管理工作的重點。不少開展社區矯正檢察監督的檢察院，沒有明確監督與管理的關系，將有限的人力資源消耗在了社區矯正管理工作上。

社區矯正檢察監督的工作重點十分明確:一是交付執行的監督，防止社區矯正罪犯脫管漏管。主要包括法律文書的交付和罪犯的交付。重點監督是否所有適用緩刑、管制、暫予監外執行及假釋的罪犯均交付執行，有無拒收社區矯正人員。二是管理教育活動監督。重點監督司法行政人員有無違規批準社區矯正人員離開居住地、進入禁入特定區;有無怠于履行管理教育職責;有無社區矯正罪犯脫管漏管;有無對社區矯正人員體罰虐待、吃拿卡要等情形。三是對刑罰變更執行、解除矯正和終止執行環節的監督。四是受理社區矯正人員的控告和申訴，維護社區矯正人員的合法權益。五是對社區矯正活動中發生的職務犯罪案件進行偵查等。要將有限的人力資源用在上述監督重點這個“刀刃”上。明確了上述監督重點，才能有的放矢。在聯系機制的建立上、監督模式的選擇上，要針對上述五項監督重點，制定可行且效率高、效果好的體制機制，突破現有社區矯正檢察人員嚴重缺失的掣肘因素限制，減少次要監督工作的人力耗費，提高監督效率，強化監督效果。

(二)建立聯系機制，確立檢察監督模式

檢察機關應與對口監督的司法行政部門建立起自上而下的工作聯系機制。通過工作聯系機制明確各自的工作職責及相互配合的工作機制。如重慶市就形成了全市性的會簽文件:由重慶市高級人民法院、重慶市人民檢察院、重慶市公安局、重慶市司法局會簽形成了《重慶市社區矯正實施細則》(渝司發［2014］1號)，對社區矯正中的具體操作予以明確和分工。另外，特別是區縣一級的檢察機關應與對口的司法局建立聯系工作機制，確定本轄區內各司法所集中教育改造學習的時間，檢察機關可以根據司法部門確立的各司法所開展工作的內容和時間，隨機有重點或有選擇地開展突擊檢察工作，這不僅提高了效率，還增強了檢察監督的效果;建立起檢察機關與司法部門信息交換平臺，實現動態數據共享，這樣，司法行政機關水到渠成地做到了“情況清、底子明”。工作聯系機制的建立不僅有利于檢察機關開展檢察，掌握各司法所的動態數據信息，還有利于交付執行、變更執行、調查評估、解除矯正、終止矯正等日常檢察工作的開展及相關文書的移送，達到事半功倍之功效。

(三)嚴查職務犯罪，強化硬性監督手段

一方面，針對社區矯正中容易發生職務犯罪的環節，加強查處力度，強化硬性監督手段。在社區矯正中容易出現脫管、漏管等失職、瀆職行為，也容易出現索賄受賄等犯罪行為，檢察機關作為社區矯正監督機關，應嚴查社區矯正中交付執行、罪犯管理教育及社區調查評估等環節的職務犯罪;擴大檢務公開、檢務宣傳，設立舉報信箱、舉報電話、舉報網址，拓寬職務犯罪線索獲取渠道，增強檢察監督在社區矯正工作中的威懾力。另一方面，檢察機關要加強與司法局、政法委的聯系。針對社區矯正中存在的苗頭性、傾向性問題及時發出檢察建議;針對社區矯正中發現的違法問題及時發出糾正違法通知書，并嚴格督促落實檢察建議的采納情況及違法行為的糾正情況。對無故不采納檢察建議、不糾正違法行為的，及時上報上級檢察院并通報其上級司法部門及當地政法委，提高檢察建議及糾正違法的威懾效果。另外，重點審查暫予監外執行罪犯、假釋罪犯，發現應當收監執行的情況，及時發出收監執行的檢察建議。

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