當前國地稅合作中存在的問題及政策建議

◆倫玉君　◆鄧巍巍　◆李　珺

當前國地稅合作中存在的問題及政策建議

◆倫玉君◆鄧巍巍◆李珺

稅收征管；國地稅合作； 體制改革

《國家稅務局 地方稅務局合作工作規范（1.0版）》（以下簡稱《合作規范》）自2015年7月1日開始試行，至今已近半年。在國家稅務總局統一部署和指導下，各地國稅局、地稅局迅速行動，共同建立制度機制，整合資源，促進服務一體化，積極推動征管互助和信息共享，國地稅合作規范落實取得了初步成效，得到各方肯定與好評。中央通過的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》明確提出，要充分發揮國稅、地稅各自優勢，推動服務深度融合、執法適度整合、信息高度聚合。可見，推進國地稅合作既是稅務部門轉變職能、創新管理、優化服務、依法治稅的現實需要，也是深化國稅、地稅征管體制改革，解決現行征管體制問題的重要抓手和主要內容。深入總結分析當前國地稅合作中存在的問題，對于推進《合作規范》落實，打造合作規范升級版，破解發展難題，厚植發展優勢，深化國地稅征管體制改革，建立規范公平、征管高效的稅收制度具有重要意義。

一、當前國地稅合作中存在的主要問題

（一）真誠合作意識不強

目前，國地稅合作已作為一項常態性工作落實到各省、市、區（縣）國地稅局，但不同部門、不同層級以及稅務人員對推行國地稅合作的認識并不統一，表現為省級國地稅部門合作意識較強，區縣局合作氣氛不濃；牽頭部門合作意識較強，其他相關部門合作力度不大；地稅部門合作愿意較強，國稅部門缺乏積極性。究其原因：一是對國地稅合作的重要意義認識不到位，認為合作沒有必要。二是工作量不平衡，導致心態不一。在國地稅合作中，國稅部門承擔了更多的工作量（如受托代征地稅稅款等），壓力和風險加大，主觀上排斥；地稅部門則認為營改增后，地稅業務已經減少很多，再委托國稅部門代征稅款，地稅業務量將進一步減少，思想上有所顧慮。三是缺乏大局意識。國地稅合作涉及多個部門，絕不是某個牽頭部門（如征管與科技發展部門）能單獨做好的，而其他相關部門則認為此事與本部門關系不大，多一事不如少一事，不愿意主動作為。

（二）相關制度有待完善

國地稅合作的很多事項涉及兩部門征管流程和工作方式的優化與整合，不僅需要對《國地稅合作規范》進行升級和優化，還需要對相關的征管制度進行修改完善。如委托代征稅款涉及打印對方征收票據，假如僅是簡單地將兩家的管理流程相加，會無形中增加納稅人的等待時間，與我們為納稅人減負的初衷相悖，這就需要對現行規章制度進行修訂完善；再如，協同辦理注銷稅務登記中涉及清稅核查、資料傳遞、發票以及防偽稅控設備的繳銷等，實際操作過程比較復雜，需要注銷登記管理制度予以保障。

（三）合作重形式輕內容

對于糧食倉儲企業而言，存貨成本的有效管理能夠起到降低成本、提高盈利空間的作用。企業應主動發現存在于自身存貨成本管理方面的問題，借助現代化科學技術手段，對企業內外部資源進行整合利用，強化預算、倉儲、物流等方面的科學性、有效性、可控性和可靠性，提升企業的存貨成本管理水平。

一是內容虛化。有的單位為了合作而合作，對合作項目缺少可行性研究，盲目合作，合作內容虛化、弱化，沒有實招、硬招，合作流于形式。少數單位僅將國地稅合作定位于聯合稅法宣傳和聯合辦理稅務登記等，只在每年4月稅法宣傳月時，聯合組織上街進行稅法一日宣傳。二是重點不突出。一些單位合作思路沒理清，結合本地實際不夠，沒有重點選取具體合作事項，而是“眉毛胡子一把抓”，事事都在做，事事都做不到位。三是合作深度不夠。受技術手段、機構設置等因素影響，對《合作規范》中的一些合作項目，無法進行深度合作，只能停于表面，實現淺層次合作。如在國地稅聯合執法方面，由于國稅部門和地稅部門是兩個不同的獨立執法主體，執法的側重點不同，管轄的稅種不同，在文書和程序等方面，都存在一定的障礙和資源浪費，形式上的聯合難以實現實質意義上的便捷和高效。

（四）技術支撐亟須跟進

國地稅合作中的大量事項需要借助信息技術手段的支撐，才能發揮出合作效能和優勢，而目前信息技術支撐不到位，客觀上制約了合作工作的推進。一是金稅三期中有關國地稅合作的功能尚需完善。經初步梳理，《合作規范》需要金稅三期信息支撐的事項有10余個，目前僅有共享涉稅信息、聯合稅務登記、聯合辦稅服務3項在金稅三期中能夠實現，其他很多合作事項還沒有得到金稅三期系統的有效支持。二是缺乏統一的辦稅服務平臺。由于之前國稅、地稅辦稅服務平臺都是單獨建設的，現在要整合成一個完整的、符合國地稅共同辦稅標準的平臺，實現統一入口、統一模塊和統一辦稅有難度。三是信息融合度不高。長期以來，由于國稅、地稅征管軟件的獨立性和管理體制的差異性，雙方征管數據（如發票信息、稅源監控數據、稽查查補信息等）無法有效互通互聯，納稅人信息不能及時共享，這不利于后續風險管理的數據分析和風險比對，難以較好地實現“以稅控稅”，削弱了征管合力，合作效能優勢得不到充分發揮。四是聯合共建12366有困難。部分省國、地稅局早已分別委托不同的開發公司建立了各自的12366咨詢熱線，如果現在要聯合共建、統一開發和維護，勢必造成資源浪費。

（五）長效合作保障不足

一是制度保障不足。雖然《合作規范》規定了具體的事項，但是具體落實部門和崗責不明確，加之，除了總局的《合作規范》以外，沒有其他操作性較強的相關制度文件來保障合作的有序開展，多數事項以臨時動議或者有限次數的聯席會議來解決。在現實中，合作事項是由不同內設部門來完成的，如征管具體事項在管理分局，稽查事項在稽查部門，納稅服務事項在納稅服務部門等，這些事項如果由任何一個現有的部門牽頭，而沒有固定的制度指導和規范的程序執行，只能導致執行方式松散化、執行內容碎片化，而得不到有效落實。二是機制保障不足。雖然多數單位制定了合作意見，明確了合作項目，進行了責任分工，但如果沒有建立有效的責任監督和績效考評機制，合作事項落實效果如何，難以衡量。兩部門均有各自的工作重點和任務，諸多實際業務要實現真正意義上的合作，仍需要做大量的協調推進工作。三是資源保障不足。國地稅機構分設已有20多年，兩部門業務既有相同處，更有差異性，精通國地稅業務的復合型人才極度缺乏。隨著營改增的大力推行，國稅部門工作量逐漸增加，基層工作人員數量本已捉襟見肘，再承擔國地稅合作所要求的具體任務更顯得力不從心。此外，在設備投入、軟件開發、經費撥付等方面也需要相應的保障。

（六）工作推進不平衡

總體而言，從目前實踐看，國地稅合作還較為粗放，合作領域和合作事項用力不均，省級部門可以牽頭解決的事項合作得較好，具體到與納稅人息息相關的日常征管事項合作不夠順暢。《合作規范》提出的5大類32個事項，得到普遍落實的主要是聯合納稅信用評價和聯合開展稅收分析兩項，聯合設立登記和變更登記事項也在絕大多數?。ㄊ校┑玫搅巳嫱七M。其他多數的合作事項在全國推行的進度不一，尤其是聯合開展滿意度調查、建立納稅人權益保護組織、協同制定稅收風險管理年度合作計劃等事項，在許多?。ㄊ校┻€沒有實質性進展。即使已經開展的項目，各省之間、省內各地區之間在落實范圍、進度、力度、深度和效果上，也存在較大差異。有的單位認識到“早合作，早受益”，行動較迅速，落實較有力。有的單位亦步亦趨，措施跟進不夠，主動創新意識不強、辦法不多；有的甚至流于形式，將合作停留在表面上。

二、推進國地稅深度合作的幾點政策建議

要破解國地稅合作難題，推進國地稅持久深入合作，必須提升站位，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，切實提高對國地稅合作工作重要性的認識，才能真誠合作，實現合作共贏。

（一）建立國地稅合作長效機制，將合作事項制度化

在《合作規范》的基礎上，對于國地稅征管過程中較為明確存在合作必要和合作條件的職能事項，在省以下以制度方式明確下來。一是明確省市兩級合作辦稅領導機制，省級領導機制除管理省級層面的合作事項外，統籌協調全省范圍內各層級合作事項；市級領導機制起著承上啟下的作用，并承擔市及以下基層局合作辦稅事項的管理和協調。二是梳理條件成熟的合作辦稅事項，特別是區（縣）直接面對納稅人的日常征管事項，從減輕納稅人辦稅負擔，降低征納成本角度出發，以制度的方式明確合作辦稅內容、合作方式、合作程序、合作負責部門以及問題解決機制，提高基層工作效率。三是建立崗責體系和績效考評機制。對各層級合作事項進行目標考核，促進和推動合作事項真正落地并規范運行。

（二）加快聚合國地稅征管信息系統，關注面向納稅人的基層改革創新

國地稅部門間信息溝通不暢是影響兩部門合作效果的重要原因，特別是市以下的基層局之間，大量的具體征管業務集中在基層局，而恰恰是基層局之間的信息溝通和數據交換沒有規范和暢通的渠道。因為征管信息系統不一樣，數據不同步，很多基層局之間的合作靠手工數據傳遞或者非正式渠道傳遞，聯合辦稅事項開展不順利。為此，一是加快金稅三期國地稅統一上線運行工作，為國地稅兩個系統數據之間的互聯互通提供技術支持，實現納稅人戶籍資料、財務報表、行政處罰，外部收集信息等資料的完全共享。二是完善金稅三期中有關國地稅合作的模塊與功能，搭建統一的網上辦稅服務平臺，探索建立國地稅共連共用的電子稅務局，實現納稅人在同一網絡平臺、同一入口辦理國地稅業務；規范國地稅數據采集方式、口徑和標準，逐步建立總局、省局的兩級征管數據應用大集中模式，解決國地稅信息系統獨立，征管數據互不關聯，數據分離等問題，為后期風險管理的有效實施提供數據支持。三是在征管數據互聯互通的基礎上，建立聯合數據分析處理機制。在市及縣區級建立通暢、固定、規范的信息交換渠道，提高國地稅合作的有效性，降低基層執法風險，發揮征管合力。四是從省級層面共建“12366”服務熱線。國地稅共同培訓12366服務人員，共建納稅服務網站和相關平臺，統一服務標準和宣傳口徑，共建網上納稅人學校，打造統一標識的納稅服務品牌。

（三）結合征管體制改革，規范國地稅征管職責和機構設置

國地稅基層合作不順暢的一個重要原因就是部門壁壘，而部門壁壘產生的主要原因在于部門利益?，F行征管體制下，國地稅職能界定重疊，職責分工交叉，比如企業所得稅，兩部門都有征管職責，在收入任務的壓力下，爭搶稅源的情況時有發生；再如，“營改增”后，納稅人增值稅在國稅局繳納，城建稅和教育費附加征管權限則在地稅部門，雖部分地區由國稅部門代征，但正如前述分析的那樣，由于認識和技術等原因，還是會產生管理真空；此外，稽查局受所屬省市局領導，如果所在省市局合作意愿不強，則稽查業務合作也會受到很大影響。因此，一是加快理順中央和地方財政分配關系，厘清國地稅征管職能，逐步改變一個稅種兩家都管的現象，避免因爭搶稅源造成的資源浪費，堵塞征管漏洞；二是與厘清征管職能配套，充分考慮國地稅資源配置，保證業務增減和機構設置、人力資源配備相適應，以增加兩個部門征管互助的動力；三是加強省局稽查局的職能，給予稽查部門一定的獨立性，從省級層面建立全面稽查合作機制，加強稅務稽查合作工作的統一領導，便于統籌安排和聯合辦案管理，統一執法口徑，提高“最后一道防線”的檢查效率和質量。

（四）切實強化合作保障，通過頂層設計為合作共建提供人財物支持

國地稅分為兩個獨立的行政執法主體，有著各自不同的人財物的管理。特別是地稅部門的人財物管理接受地方政府的領導。隨著國地稅合作的廣度和深度的不斷延展，有些合作項目涉及同時調用兩個部門的資源。比如共建辦稅服務廳，共建“12366”納稅服務熱線，聯合稅收宣傳和培訓、聯合執法，以及委托代征事項等，靠基層之力是無法得到很好解決的。為此，一是通過頂層設計規范合作事項設備投入、軟件開發、經費撥付程序；二是加強人力資源管理和儲備，在編制和職數上向合作項目傾斜，培訓和培養精通國地稅業務的復合型人才。

（責任編輯：東方源）

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倫玉君，女，第三批全國稅務領軍人才培養研修班學員，國家稅務總局科研所科研組織處副處長；鄧巍巍，女，第三批全國稅務領軍人才培養研修班學員，安徽省國家稅務局征管科技處副處長；李珺，女，第三批全國稅務領軍人才培養研修班學員，安徽省地方稅務局直屬局副局長。