主體·方式·源泉:論中國公共行政精神的社會建構

摘要：中國公共行政學在解釋和推動中國公共實踐的同時，存在其他學科未能較好解決的通病：理論與實踐的脫節，公共行政精神在某種程度上的喪失直接或間接導致中國公共行政的合法性危機。基于社會建構的視角來分析公共行政的精神是一次嘗試，從治理維度審視，中國公共行政精神的社會建構體現在建構主體、建構方式、建構源泉上，建構主體要多元與協同，建構方式應互動與漸進，建構源泉是傳統文化與本土資源。

文獻標識碼：A

文章編號：2095-7238（2015）03-0017-05

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.03.004

收稿日期：2015-01-06

基金項目：重慶市研究生科研創新項目（CYS14205）。

自20世紀80年代，中國重新恢復公共行政學以來，作為一門比較年輕的學科，公共行政學在近幾十年中迅猛發展，已經在實踐層面上影響著中國公共行政實踐，但事實上公共行政依然沒能較好地解決其他學科也會遇到的通病：理論與實踐的脫節。當然，并沒有人會就此懷疑公共行政學存在的合法性和有效性，從公共行政學的歷史來看，近一個多世紀的公共行政實踐表明，公共行政理論在實踐中具有強大的解釋力與推動力，它為人類社會探討著可能存在的更好的治理模式，同時在推動人類共同體公平合理發展的事業中發揮著極大的作用，誠如學者赫伯特·西蒙所言：公共行政是我們人類已經發現的實現人類需要的最有效的工具 ［1］1。

從20世紀90年代我國加快改革步伐以來，商品化和市場化的浪潮席卷中國，隨之增加的一系列公共行政問題給政府帶來了巨大的挑戰。特別是在中國加入WTO逐漸融入全球化以后，巨大的社會變革與相對陳舊的公共行政實踐方式存在很大的矛盾，致使在公共行政的過程中，不僅官僚獨斷風氣盛行，還存在著忽視公共利益、背離社會公平等問題。著名學者張成福在分析這個問題時將其總結為中國公共行政的合法性危機，并指出“合法性危機的根源在于公共行政公共性的喪失”。這必然導致公共行政中功利主義的傾向，張成福認為現實社會中的許多不良行政（bad administration），如對經濟效率的崇拜，對個人、部門、地方以及短期利益的追逐，甚至貪污、腐化以及對公共資源的公開掠奪等等，皆與此有著十分密切的關系。 ［1］2而他提出的解決之道是公共性的重構，其立論的基礎奠定在弗雷德里克森教授在《公共行政的精神》一書中所提出的公共性所應滿足的四個基本構成要素上：一是它必須建立在憲法之上；二是建立在得到強化了的公民精神的基礎上；三是建立在對集體的和非集體的公眾的回應上；四是建立在樂善好施與愛心的基礎上 ［2］39-43。

本文即著眼于公共行政精神的建構方面，力圖以社會建構的角度來闡明公共行政精神的建構并非只是簡單地單純依靠制度設定便能大功告成，我們必須轉變視角，必須將公民及非營利組織共同納入進公共行政精神建構的主體中來；通過社會建構的方式即強調民主、參與和相互溝通的方式，進行漸進式的塑造。同時，在涉及到公共性建設的文化倫理資源時，我們主張公共行政精神的資源并非一定要采自西方，本文力圖從深厚的中國傳統文化中攝取資源，從本土實踐中汲取養分，以達到古為今用，西為中用的目的。

一、中國公共行政精神建構的主體：多元主體與協同建構

以公共行政歷史發展的軌跡來看，歷次重大思想理論的提出多源自于對傳統理論的批判與反思，特別是官僚制體系，由于其在公共行政實踐中的某些失敗表現，幾乎成為新近思想理論共同聲討的標靶，其中尤以20世紀60年代末期產生的新公共行政理論影響最大。這一學派的主要觀點是反對傳統公共行政所極力維護的工具—技術理性，反對單純地強調效率至上和經濟績效的理論主張，強調價值理性的復歸，把推動社會公平及實現人類幸福作為公共行政的核心價值，倡導公共行政的變革式路徑，新公共行政理論更為關注公民和社會組織對公共事務的參與性和回應性。由此而言，在公共行政中一味強調經濟績效至上，搞突擊變革的傾向需要得到足夠的反思。

而從中國的實際狀況來看，無論是在理論探索還是在實踐層面上都有著相當的局限。從理論探索方面來講，學界多醉心于西方前沿理論的翻譯與引進上，當碰上中國公共行政的難題便多希望于政府自身的變革，即官方主導的行政體制改革。這種一談問題便是體制問題的流行傾向不僅彌漫在學術領域，更彌漫在大學的課堂中，在公共行政案例分析這樣的發散型課堂中，面對著不一樣的公共問題，學生的答案幾乎相當的一致，不外乎政府應該加強監管機制的完善，政府應進行職能界定，亦或政府應該積極探索民營化，應該探索服務外包等等，我們的視域中心死死地局限在政府這一點上，錯誤地將公共行政等同于政府行政。這也是新公共行政極力反對的地方。其代表人物弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中不止一處地表達著這樣的論點：公共行政的主體不僅僅是政府，公共行政將更多地表現在非政府組織、志愿者組織及作為公共服務參與者的公民個人身上。他認為：“現代公共行政是一個由各種類型的公共組織縱橫聯結所構成的網絡，包括政府組織、非政府組織、營利組織、非營利組織、志愿者組織、公民從各個方面以各種形式參與公共事務的管理。” ［2］5

當然，我們并不刻意地反對公共行政體制改革，相反還認為要突破當前的行政困局，明智的行政領導者應當進行徹底的變革。我們只是反對將一切問題都歸結于某一唯一的話語體系的做法，這既是因為當前中國公共行政實踐的乏力又同時昭示著該理論領域內的話語貧乏。并且我們認為將希望過多地寄托于政府的主動改革或制度建設上是不徹底的，且常常流于權宜之計，缺乏長期的穩定性和有效性，難免流于治標不治本的困境。相比較而言，對民主政治制度建構的社會基礎研究給予了我們較多的啟示，正如托克維爾在《論美國的民主》中所揭示的那樣，美國民主社會的確立得益于它的社會文化基礎與宗教精神。公共行政在面對紛亂復雜的困難之時，對公共行政精神價值的回歸未嘗不是一條有益的道路。

由于近十多年來中國經濟及社會的巨大變革對政府行政提出巨大挑戰，若單純以效率的觀點而言，我國各級政府的表現無疑是合格的甚至還會受到世界其他國家“同行”的贊嘆，但相關的問題恰恰也展露無遺，以政府行政為絕對主體的公共行政不僅會給自身造成傷害，也常常給社會帶來損害。具體分析而言，高效率并不意味著好效果，并且長期的專注于工具—技術理性的運用將造成政府自身價值的迷失，致使在公共行政實踐中常出現目光短淺的政策行為，甚至某些直接違背公平、犧牲公眾利益的行為。強勢的政府主導著公共行政領域的各個方面，它直接將公民與社會組織排除在公共行政領域之外，政府的這種一意孤行盡管打著“民生”、“為人民服務”的價值取向，但公民似乎并不領情，民眾一怒之下常常會給政府貼上“無能”的標簽，整個公共行政的結果往往是兩敗俱傷。曾于2011年轟動全國并于2014年又引起社會強烈討論的“郭美美事件”使得中國紅十字會遭到公民的強烈質疑，引發社會對紅十字會的信任危機，反思整個事件，問題的原因不僅在于紅十字會不公開、不透明的做法，更深層次的原因在于不光在慈善領域而在整個公共領域常常由政府來主導，紅十字會同全國其他重要的社會組織一樣有其強烈的官方色彩，他們在諸如慈善等公共事務中強烈排斥民間組織的參與，在遇到質疑時常常采取不回應或者答非所問的態度來面對公眾。這便激化了雙方的矛盾。

對當前理論與實踐的反思提醒著我們要擴大公共行政主體的視野，將公民與社會組織共同納入到公共行政的理論研究中，而且必須在實踐層面肯定及發揚公民與社會組織在解決公共事務中的重要作用。我們必須認識到公民并不是“嗷嗷待哺”的被動接受群體，傳統的以政府為核心，以行政命令強制性的行政行為不僅缺乏必要的合理性，且極易導致政府的短視行為，導致對公共性的忽略，而這往往造成難以挽回的損失。以工具理性為主導的治理模式極易對社會造成傷害，從而引起公民對公共行政組織者的不滿與抗議情緒。它還啟示著我們要革新當前的公共行政，將全部希望寄托于政府自身的路徑是有風險的，隨著我們對公共行政的視域的擴展，公民及社會組織將在公共行政中擔負起更為重要的職責，在面對傳統公共行政的弊端時，我們需要開辟新的路徑，以免重復那些顯而易見的過錯。

二、中國公共行政精神建構的方式：民主互動與漸進建構

傳統觀點認為公共行政就是政府行政的看法是極其片面并且容易產生損害的，隨著公民個體與越來越多的公共組織參與到公共事物的實踐中來，公民和社會組織作為與政府平等的主體地位將越來越突出，那么公共性的建構必定不是某一方以命令或者強制手段能完成的，那種認為只要靠制度化的人為設定，政府自身便會朝著某些預設的價值目標前進，然后整個公共行政將呈現良好的運轉氛圍的觀點將得到批判。這必將是一條漸近建構式的路徑，它與我們公民社會的成長息息相關，誠如弗雷德里克森所宣揚的那樣：“公共行政的精神是建立在對所有公民的樂善好施的道德基礎之上的。” ［2］7公共行政精神的塑造本身即同公民精神的塑造不可強行分割，只有采取漸進式的社會建構的方式才能更為全面地照顧到文化精神建設的社會根基。著名學者張康之教授基于這一理論思路提出了德治建設的主張，認為對公共行政道德化的回歸將是突破傳統局限的唯一出路，并呼吁加強對公共行政倫理道德的研究與實踐。在論及當前政府治理方式的困境及公共行政的出路時，他認為：“這條道路由于回避公共行政的價值考量而變得工具化和實用化，但這種工具化和實用化卻走向了末路，暴露出了無數的弊端，所以它唯一的出路就是引入道德價值的因素。” ［3］23關于德治的強調張康之教授并不是一味地老調重彈，而是基于人類社會治理模式三階段分法的考察提出來的，這三階段分法即是權治、法治和德治。他認為農業文明的治理模式是權治式的，工業社會的治理模式是法治式的，而后工業時代將是德治的治理模式，并認為中國的社會主義社會的治理不僅應當吸收資本主義的先進治理模式即健全的法制與法治的思想，還應當積極推進德治的實踐，以期法治與德治的統一。 ［4］在論及德治的資源時，盡管張康之教授認為中國古代傳統的道德倫理資源十分豐富，但他認為新時代德治的實現方式絕不是單純的道德教化，而是依靠一種道德化的制度。他論述說：“在這里，制度即師，由于有了道德化的制度，人的行為都會自然而然地具有道德特征，人們處理一起事務都會有著道德判斷和評價。” ［5］盡管我們贊同張康之教授將道德作為一種信念注入公共行政的觀點，但是如同前文早已述及的那樣，我們并不認為單純的制度建構便能達到徹底改造公共行政精神的社會目標。因為凡文化精神的建設并非一朝一夕能突然建設出來的，古語所謂“十年樹木，百年樹人”即是談文化思想的確立是十分艱難的。倘若以嚴格的制度化建設來強制公共行政人員，不僅達不到實際效果，反倒極易產生一大批“偽善者”、“假君子”出來。況且將行政管理的重要性置于公共行政的公共性之上本身值得商榷，這恰是著名學者全鐘燮竭力反對的，因為這種管理主義的傾向極力排斥公民參與，排斥社會性的建構，忽略公民及社會組織對公共行政的重要作用。因此，我認為在公共行政精神領域用制度化的建設方式只能用來保障我們確立、遵守的精神價值，而公共行政精神的確立應當更多依賴于公民社會本身的交流、互動。

社會建構主義研究是基于傳統公共行政注重管理行政而輕視諸如民主參與、社會互動之弊端的批判而興起的，也是對傳統公共行政中彌漫著的實證主義與功能主義的有力回應。社會建構主義者十分看重公民與社會組織的平等參與，認為“公共行政是通過互動、對話和話語而社會性地建構和重新建構的。” ［6］因此在公共行政的文化精神建設方面，社會建設主義者的觀點主張：所有的行政（社會）文化的建構都是源自于不同個體和組織背景的多樣化現實中的不同方面。它積極地回應著當前文化多樣化的現實，強調不同價值主體之間的交流與感知，這種交流甚至可以是批評式的、反思的。“社會建構的理念之一就是，人們通過分享他們的價值和體驗，將人們多樣化的社會知識轉化為行動。” ［7］61-62通過此種平等的分享、交流與行動，不僅在實際層面推動著公共事物的進展，重要的是在精神價值上踐行著我們日益喪失的公共性這一重大價值，并且當這一模式真正確立起來的時候，作為公共服務平等主體的公民、社會組織及政府所從事的公共行政將是更為公平合理和有效的。

三、中國公共行政精神建構的源泉：傳統文化與本土資源

公共行政精神的社會建構路徑鼓勵著公民社會的崛起，而其中處于中堅力量的無疑是非政府組織，公民作為個體更多地是依托于形形色色的社會組織參與到社會公共事務中來。就我國的現實情況而言，在我們國家境內開展各種社會活動的民間組織（注冊的及未注冊的）總體規模大約在三百多萬個。這些組織無疑是潛在的社會建構的重要主體。馬慶鈺教授在論及非政府組織巨大的社會作用時認為：非政府組織是社會多元治理結構中的重要一元，是吸引和整合各種資源的重要途徑，是化解社會矛盾的重要機制，是增加社會凝聚力的粘結劑，更是培育公民精神和自治能力的重要場所。 ［8］30-36全鐘燮教授在論及非政府組織的巨大作用時強調：“許多非政府組織的工作重點集中在推動政府按照他們所認為的合乎倫理的方式實施行政管理，或者對那些被他們視為政府非法的行政行為提出異議。” ［7］112不僅如此，據李茂平博士的研究，民間組織具有極大的道德整合功能，它會向社會傳達一種慈善和關愛的道德價值觀念，形成一種輸送和傳播的道德“鏈條”。 ［9］但是，從當前的公共行政實踐來看，我國非政府組織的發展還困難重重，相當多的社會組織只能在一個小領域內發揮出相當有限的作用，這既是強政府，弱社會的典型表現，也從另外一方面留給我們改進的路徑，我們應加強社會組織及公民自身的塑造，發揮社會組織的道德整合功能。

當然，社會組織與公民的培育并非一蹴而就，它需要牢牢地與當時當地的文化資源相結合。盡管如此，我們在探討公共組織公共性建設的時候卻往難以找到恰當的倫理資源，張康之教授盡管承認中國傳統文化豐富的倫理道德資源，但也舍棄不用，而是將視角轉向西方古典，從柏拉圖的經典論述中去找理論資源。恰如當前十分熱鬧的“公民啟蒙”及“國民性批判”等思潮紛紛將視角放在基于西方的視角以圖重構公民社會的公共價值，我們并不認為這是唯一可行的道路，除此之外，中國五千年的傳統文化的確可以給予我們諸多啟示。學者大多囿于五四以來的反傳統思潮而不能正確認識到傳統文化對當前精神塑造的巨大力量。

而在全球范圍而言，我國臺灣地區在傳統文化的傳揚上依賴其在教育領域和自主的社會機制取得了很好的效果，相較于其他地區無疑具有更大的代表意義，特別是其慈善領域的實踐。承續著“人間佛教”的流風余韻，臺灣慈濟功德會在四十多年的時間里成長為該地區最大的民間慈善組織，其創辦人證嚴法師正是本著佛家慈悲喜舍的四無量心，在教育、醫療、慈善及人文等領域號召著廣大的社會人員積極從事社會公益事業。慈濟功德會的會員主要包括大企業負責人、公司老板、公務員、教師、小商販、計程車司機等各行各業各階層的有心之士，他們全部義務無酬工作。這種自覺承擔起公共事務主體責任的行動無疑對擴展公共性的理念，推動人類社會更好的治理起到了很好的效果。正如弗雷德里克森在論述樂善好施與愛國主義的倫理價值時宣稱：“沒有這種高尚的倫理，公共行政的精神就會消失。” ［2］178-181

除此以外，中華文化傳統中極力強調的“民胞物與”思想未嘗不是我們破除人類中心論，與大自然和其他物種和諧共存的有益資源，畢竟我們需要認識到，公共性并不僅僅只是我們人類的公共而已，無論是在政府主導的各項政策還是社會全體或單個公民所做的行動，普遍存在著罔顧其他物種的生存狀態，無視生態平衡的愚蠢行為。因而大公共性的提倡可以在我們的公共行政行為之前加一道價值評判標準。

公共行政的精神核心是公共性，圍繞著公共性，它強調著公共服務的提供者和參與者以服務、奉獻的態度來進行活動，它宣示著作為一個社會共同體，生活于其中的每個公民都有權利得到公平的對待，無論是政府行政還是社會組織，皆應時刻關注著公共性的價值回歸。本文圍繞公共精神的建構這一主題，闡明了公共性建構的主體要更加注重公民和社會團體的參與性、建構性，這也是社會建構方式的基礎，并指出了這一模式可以借鑒的若干倫理資源，盡管理論同現實自有其差距，但是這對于中國社會公共行政建構的方向未嘗不是一種值得深思的探討。