論“后改革時代”政府與市場關系建構

摘要：以黨的十八大和十八屆三中全會為標志，我國進入全面深化改革、完善社會主義市場經濟體制的“后改革時代”。在“后改革時代”，經濟體制改革仍處于中心位置，核心任務是處理好政府與市場的關系，構建和諧最優的政府與市場關系模式，使市場在資源配置中起決定性作用，并更好發揮政府的作用。基于對政府與市場關系的理論梳理，概括政府與市場關系的四種基本模式，并結合“后改革時代”我國經濟社會的背景和核心任務，提出應健全和完善“政府—社會組織—市場主體”的組織架構，促進政府與市場協同互動、合作互補，構建“強政府—強市場”的協同“雙強”模式。

文獻標識碼：A

文章編號：2095-7238（2015）03-0063-06

DOI：10.3969/J.ISSN?.2095-7238.2015.03.012

收稿日期：2012-11-26

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“全面深化改革，以經濟建設為中心，發揮經濟體制改革的牽引作用?！薄敖洕w制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府的作用?！边@要求我們準確透視現階段經濟體制改革背景，深刻認識理順政府與市場關系在經濟體制改革中的重要性。在新一輪全面深化改革中，政府需要做什么，如何從市場領域逐漸退出，如何進一步推動市場更加活躍，則成為備受關注的問題。

一、政府與市場關系的相關理論與實踐

在現代市場經濟中，政府與市場是兩種基本制度安排。隨著經濟和政治不斷發展，人們對政府與市場關系的認識也經歷了幾次大的歷史變革。從亞當·斯密的“守夜人”關系，到凱恩斯的國家對市場的干預關系，再到以布坎南為代表的公共選擇理論所追求的通過制度約束在政府與市場之間尋找一種新的平衡關系。 ［1］這些理論流派的發展演變，對近現代經濟社會產生了很大影響。

（一）政府與市場關系的理論進路

關于政府與市場關系，西方經濟學主要有三大理論流派：放任自由的政府與市場關系理論；保持政府干預的政府與市場關系理論；中庸主義的制度學派和公共選擇學派的政府與市場關系理論。

放任自由的理論觀點具有悠久歷史，它源于古典自由主義理論。其基本思想是：市場完美無缺，理性的“經濟人”追求自身利益最大化，可實現整個社會福利最大化；政府無需干預市場，充其量只充當一個“守夜人”角色。該理論的主要代表亞當·斯密認為，政府所要做的只是維護現存社會經濟秩序，不應干預經濟生活；否則不僅多余，而且非常危險。 ［2］以哈耶克為代表的奧地利學派等新古典自由主義者，極力推崇市場作用，主張回到亞當·斯密所提倡的自由放任模式，認為自由市場能夠對經濟進行自我調節，政府干預只會妨礙市場機制的有效發揮，不利于資源優化配置。

政府干預理論的主要代表是凱恩斯主義。凱恩斯在庇古的福利經濟學基礎之上指出，政府不應是市場秩序的“守夜人”，而應是社會秩序和經濟生活的積極干預者。 ［3］凱恩斯主義經濟學認為，“政府是必要的惡”，應當承認政府在經濟運行中的積極作用，在必要時，政府應介入和干預市場。該理論自20世紀30年代起受到重視，二戰后在全球資本主義國家得到廣泛運用。就連新自由主義者弗里德曼也認為，政府應在經濟蕭條時采取積極政策和適當干預，讓經濟走出低谷。

與上述兩種觀點相比，制度學派與公共選擇學派的理論具有折中傾向。他們既不贊成把政府僅看作“守夜人”的自由放任理論，也不贊成把政府看作經濟全面干預者的政府干預理論，他們主張政府對市場的干預應當有所為和有所不為。 ［4］制度學派創始人科斯認為，政府干預的適當范圍應該是政府干預活動的交易費用必須低于市場活動的交易費用，否則會導致經濟運行的低效率或無效率，政府不能過多干預經濟運行。 ［5］公共選擇學派的代表詹姆斯·布坎南則主張，政府應干預市場的“長久失敗”部分，即信息制約、搭便車、策略性欺詐行為等方面。他認為，暫時的市場失敗無需政府干預，因市場對其暫時失敗，可通過自身力量進行調整。 ［6］

（二）政府與市場關系導向下的政府與市場關系模式

西方經濟學界對政府與市場關系問題，進行了多層面和多角度深入研究，為我們研究政府與市場關系的同類問題提供了諸多有益參考?；谏鲜隼碚?，從近現代政府管理歷史來看，存在四種政府與市場關系模式：強政府—弱市場，強政府—強市場，弱政府—強市場，弱政府—弱市場。

強政府—弱市場模式表現為政府扮演全面管控者角色。改革開放前，很多人認為，指令性計劃經濟是社會主義制度的本質規定和基本要求，由此片面強調中央集權和政府管制的作用，排斥市場機制，否定市場的資源配置效用。這正是強政府—弱市場模式。該模式盡管能集中國家力量辦大事，但往往使經濟主體活力喪失，效率低下，還會導致政府失靈現象。

強政府—強市場模式是理想化的政府與市場結合模式。該模式試圖既保持和發展市場這只“看不見的手”的優勢，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，充分激發社會經濟主體的活力，實現效率最大化；又注重運用政府這只“看得見的手”來強有力地調控社會經濟活動，通過法規政策手段健全市場體系，強化市場監管，保證市場秩序，最終達到資源配置的均衡。這是我們力圖構建的理想模式。

弱政府—強市場模式以斯密的自由放任經濟理論為基礎，它是自由資本主義時期資產階級政府實現其職能的基本方式。政府對于社會經濟事務，基本上采取不干預政策。這種模式雖能夠調動經濟主體的生產積極性，可在一定程度上提高生產效率，卻無法從根本上克服市場機制的固有缺陷，因而會導致“市場失靈”。

最后一種模式，即弱政府—弱市場模式。該模式被認為是最失敗的政府與市場結合模式，所有國家都力圖避免該模式。其基本特征是，人為割裂本國市場與國際市場的聯系，“閉關自守搞建設”；力求促進本國工業化，但其政策措施既沒有建立在社會主義計劃經濟基礎之上，也沒有建立在資本主義性質的市場機制基礎之上，因而失敗是難免的。 ［4］

以上四種政府與市場關系模式對應著相應政府治理模式，其中在強政府—強市場的關系模式下，政府與市場是相互補充而不是相互對立的關系，政府與市場有明確邊界，二者相互協同而非相互掣肘。這是一種活躍的市場與有為的政府相結合的治理模式，有利于現代國家的經濟社會發展。

（三）新中國政府與市場關系演變

新中國政府與市場關系伴隨對現代化建設的探索歷程而不斷發展演變。建國初，全面學習蘇聯模式，實施高度集中的計劃經濟體制，計劃幾乎完全代替市場，政府與市場的關系屬于典型的強政府、弱市場甚至無市場狀態，全能性特征明顯。政府依靠強制和計劃管控手段直接管理經濟，企業不具有獨立性和自主性，由此造成國家經濟發展缺乏活力、效率低下。針對于此，1978年十一屆三中全會確立了改革開放的國策，開啟了市場取向的經濟體制改革。我國逐步確立了建立有計劃的商品經濟體制的改革目標，具體表現：對國有企業放權，擴大企業經營自主權，鼓勵非公有制經濟發展，精簡經濟行政機構等。1992年，黨的十四大明確了社會主義經濟是市場經濟，提出了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，確定了市場在資源配置中合法的基礎性地位。十四屆三中全會進一步規范了政府經濟職能，即主要限于間接手段為主的宏觀調控，以便干預市場失靈。1990年代中后期，我國相繼開展了財稅體制、金融體制等重點領域的現代化、市場化改革，切實增強市場在資源配置和價格機制中的重要作用。

新世紀以來，我國社會主義市場經濟體制逐步完善。2002年黨的十六大和2003年出臺的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，均指出要積極完善社會主義市場經濟體制，進一步轉變政府職能，即強化宏觀管理和公共服務職能，弱化微觀經濟職能。完善和協調政府與市場關系的指導思想，即科學發展觀，逐漸成熟。其強調統籌兼顧和“全面、協調、可持續”發展，政府主要負責宏觀經濟管理和統籌公共服務，解決市場失靈問題，不插手具體市場活動。2010年，我國成為世界第二大經濟體，這標志多年改革開放和調整政府與市場關系所取得的顯著成效。

然而，市場領域的某些深層次體制性問題一直沒有得到徹底解決，政府與市場關系仍未完全理順，政企不分、政府不當干預市場微觀經濟活動的現象仍時有發生，這阻礙市場活力進一步提升，抑制了經濟轉型升級。進一步理順政府與市場關系，打造在資源配置中起決定作用的“強市場”成為重大現實任務。在此背景下，2012年黨的十八大和2013年黨的十八屆三中全會明確指出，“經濟體制改革核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。”此后，政府通過決策大幅度下放和減少行政審批權，設立自由貿易區等，進一步激發市場活力，壯大市場主體，減少對微觀經濟活動的行政干預。尤其是十八屆三中全會的《決定》，清晰定位了政府與市場關系，對深化改革作了戰略性部署，標志著我國進入全面深化改革的“后改革時代”。

二、“后改革時代”及其核心任務

“后改革時代”是近年來一些媒體和學者對我國經濟社會發展狀況作出的新判斷，是關于我國經濟體制改革階段劃分的新觀點。而關于“后改革時代”的界定，仍存爭議。

（一）何為“后改革時代”

“后改革時代”是相對于“前改革時代”而言，是改革的延續，意味著改革進入到另一個階段。白永秀認為：未來40年，若要保持中國經濟高速發展，還要進行改革，不過改革的主題、性質、任務與途徑不同了，應稱之為“后改革時代”。 ［7］持相似觀點的學者還有賈保華、鄭功成、任保平、郭俊華、竹立家等。

賈保華以改革開放20周年作為起點，認為中國此后進入了“后改革開放”時期。他認為，始于1978年的改革開放的主要目標已基本實現，大規模、急風暴雨式、自上而下的第一階段改革開放已基本結束，而一個新的發展階段——即“后改革開放”時期正在到來。 ［8］任保平認為：2009年的中國經濟困境和科學發展觀的提出，意味著“前改革時代”的終結和“后改革時代”的到來；“后改革時代”來臨的標志是，市場經濟體制基本取代了計劃經濟體制，經濟發展進入新階段，科學發展觀取代了傳統發展觀，改革所要解決的矛盾發生了變化，改革重點發生了轉移，改革領域進一步擴大。 ［9］

白永秀是近年來關于“后改革時代”研究成果比較豐富的學者。 （1）以2003年科學發展觀的提出和黨的十六屆三中全會通過《完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》為標志，他把2003年之前建立社會主義市場經濟體制的改革時期稱為“前改革時代”，把2003年開始的完善社會主義市場經濟體制的改革時期稱為“后改革時代”。 ［10］他預計后改革時代將持續40-50年。 ［11］

本文認為，2012年黨的十八大以來正在進行的全面深化改革部署，以及十八屆三中全會通過的關于全面深化改革的《決定》，才標志著“后改革時代”真正到來。十八大報告中提出“加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式”，“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用?！薄巴苿映青l發展一體化、全面提高開放型經濟水平?！?［12］十八屆三中全會《決定》指出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化?！辈娬{“經濟體制改革是全面深化改革的重點，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，……推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展?！?［13］這都表明，在新一輪全面深化改革中，將真正實現由外圍漸進式改革向內部攻關式改革突破，真正從淺水區改革向深水區改革邁進，真正從基礎性改革向攻堅性改革轉型。

因此，最好把2012年十八大以前的改革時期稱為“前改革時代”，其基本任務是建立比較完善的社會主義市場經濟體制，實現市場在政府宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。而十八大后開啟的新一輪全面深化改革時期，則最好稱之為“后改革時代”。其基本任務是全方位健全和完善社會主義市場經濟體制，使市場在資源配置中起決定性作用，構建和完善更具活力的市場主體和市場體系。

（二）“后改革時代”核心任務

與建立社會主義市場經濟體制的“前改革時代”相比，在全面深化改革和完善社會主義市場經濟體制的“后改革時代”，經濟發展速度相對放緩，進入注重質量、成效和社會穩定與和諧的時代。后改革時代面臨著前改革時代積累的深層次矛盾，主要表現：經濟發展的數量與質量相對失衡，城鄉區域發展失衡，城鎮化建設不合理，經濟結構失衡，亟待轉型升級等。因此，后改革時代絕不是改革結束后的時代、不需要改革的時代，而是意味著進入改革的新時期，即全面深化改革時期。

經濟體制改革在全面深化改革中具有牽引作用，所以在“后改革時代”，重點改革領域仍是經濟體制改革。深化經濟體制改革的核心仍是理順政府與市場的關系，這既是市場經濟理論發展的邏輯要求，也是我國改革開放以來實踐經驗的總結，又是未來全面解決我國經濟社會發展深層次矛盾的必然選擇。

政府與市場關系是市場經濟的根本問題。市場經濟是市場機制在資源配置中發揮基礎乃至決定性作用的經濟形式，但它自身很難解決市場壟斷、公共產品供給欠缺、宏觀經濟失衡、經濟危機等問題，這需要政府介入，加以調控和干預。作為市場經濟運行中資源配置的兩種基本制度安排，政府和市場各自發揮不同作用，兩者既有對立的一面，也有同一性、協同的一面，二者可共生和相互補益。要維持市場經濟良性運行，必須理順政府與市場關系。

政府與市場關系的協調性直接關系到經濟的穩定性和發展。改革開放以來，為建立和完善市場經濟體制，我國先后進行多次政府機構改革，轉變政府職能并強化服務型政府建設，釋放市場活力，促進了經濟快速增長。但另一方面，由于地方政府競爭性趕超戰略，不斷利用行政手段干預地方經濟發展，大量負債和大幅度增加投資，把投資作為拉動經濟增長的主要手段，造成地方經濟“泡沫式”增長，居民生活水平并沒有相應增長，直接結果就是消費需求不足，經濟發展后勁欠缺，不利于社會穩定與和諧。因此，在后改革時代，要全面化解經濟社會的深層次矛盾問題，保持經濟可持續發展，理順和重構政府與市場關系是核心。

三、政府與市場協同“雙強”模式的嘗試性探討

作為“后改革時代”深化經濟體制改革的核心和內在要求，理順政府與市場關系并構建其最優模式，對于完善我國社會主義市場經濟體制具有重要意義。對于正在進行現代化建設的后發趕超型發展中國家，“強政府—強市場”的協同“雙強”組合模式，合乎當前發展實際需要。因此，應著力構建“強政府—強市場”的協同模式，總體思路是健全和完善“政府—社會組織—市場主體”的組織架構。 （2）依托社會組織搭建政府與市場主體之間的橋梁。通過政府創新、轉變職能，鼓勵社會組織成長發育，營造市場環境，促進市場主體健康發展等，提升政府與市場的二元協同互動，實現互補，達到“雙強”效果。

在“政府—社會組織—市場主體”組織架構下，政府部門從微觀經濟活動領域退出，主要進行宏觀政策調控，提供優質公共產品和服務，并通過規范和監督社會組織來調節、引導微觀市場主體的經濟行為。社會組織是政府與市場主體的中間力量，應使其在政府指導和監督下，對微觀市場主體進行規范和監督，并為促進企業等市場主體的健康發展服務。而對于微觀市場主體，則需要創造良好市場環境，使各類市場主體公平有序競爭，共同發展，全面提升市場活躍度。

（一）轉變政府職能，建設服務型有為政府

政府與市場是一對矛盾，在不少地方，市場的活躍往往伴隨著政府作用的弱化，而政府作用的發揮往往又以市場功能的萎縮為代價，非此即彼。 ［14］在后改革時代，要理順政府與市場關系，構建政府與市場“雙強”模式，使政府與市場協同互補，主要的不是讓市場來適應政府，而是讓政府來適應市場。其關鍵是通過及時有效的政府行政管理方式和行政體制改革，轉變政府職能，建設服務型有為政府，使政府能夠在適應市場規律的基礎上發揮作用。

服務型有為政府的行為以市場為基礎，在尊重市場規律的基礎上發揮政府的引導作用；以規劃為主要的引導手段，不直接干預微觀經濟活動；以服務為管理的基本方式，不是通過居高臨下的管制和行政力量來體現政府的作為。轉變政府職能，建設服務型有為政府，應從以下三點著手：

1.健全宏觀調控體系。社會主義市場經濟是政府宏觀調控下的市場經濟，科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。在后改革時代，宏觀調控的主要任務是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協調和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，健全以國家發展戰略和規劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性，防范區域性、系統性風險，實現經濟持續健康發展。

2.維護市場良好秩序。市場的不定期失靈要求政府采取相應措施加以規制。對于微觀市場主體的經濟行為，政府可通過社會組織的監督規范間接調控。政府的主要任務是采取經濟、法律和必要的行政手段規范市場秩序，統一市場規則，加強市場體系建設，維護市場正常運轉。

3.提供公共產品和服務。由于公共產品和公共服務在市場經濟體制下有非競爭性和非排他性，單個的市場主體不可能也不愿完成其中多數任務，因此需要政府承擔主要職責，這也是建設服務型有為政府的最基本要求。但在某些公共物品和服務的供應領域，如公用事業建設、公共文化產品、環境保護等，也可適時引入市場機制，以提高效率。

（二）鼓勵社會組織發育，促進政府與市場主體溝通互動

十六屆六中全會《決定》提出要“健全社會組織，增強服務社會功能”。“社會組織”被用于統一稱呼政府和作為市場主體的企業以外的組織。 ［15］根據職能差異，可將社會組織劃分為經濟組織、政治組織、文化教育科研類組織、群眾性組織和宗教組織等類型。據統計，2011年，我國正式登記的社會組織有45萬個，實際存在的社會組織則達300萬之多。其中，6萬多個行業協會聯系企業會員達2000多萬，并以每年8-10%的速度增長。由此可見，社會組織的作用越來越明顯。本文的社會組織主指行業經濟組織。

在“政府—社會組織—市場主體”的組織架構下，社會組織作為溝通政府與市場主體的橋梁和紐帶，在政府制定的宏觀政策制度框架下對市場主體進行規范、引導和監督，規制微觀市場主體的經濟行為。主要是加強行業內部約束，管理市場和服務市場主體等。在加強行業內部約束方面，社會組織能通過特定規則和規章制度對其成員進行約束，可制定行業內部規章，規范和監督市場主體認真遵守國家法律法規，履行行業義務與社會責任，開展合法經營，減少市場不正當競爭，提高市場效率。在管理市場方面，社會組織承擔起政府下放的監管職能，加強對生產、加工、流通、銷售各個環節的監管，維護市場公平競爭和交易環境。在服務市場主體方面，各類社會組織尤其是行業經濟組織可為市場主體提供及時可靠的市場發展狀況、國家政策走向等重要信息，減少市場交易成本，促進市場合理有效地配置資源。

（三）營造活躍的市場環境，促進市場主體健康發展

市場經濟的良性運行需要一批富有創造力、競爭力強的市場主體，主要是企業和企業集團。判斷政府與市場關系協調與否，關鍵是看市場中的企業是否具有活力、競爭力和創造力，關鍵是看各種所有制企業能否公平競爭。 ［10］在完善社會主義市場經濟體制的“后改革時代”，要理順政府與市場關系，就必須創造活躍的市場環境，促進市場主體健康發展。

1．完善統一開放、競爭有序的現代市場體系。統一開放、競爭有序的市場體系是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。通過建立公平、開放、透明的市場規則，統一市場準入制度，逐步營造公平的市場環境。改革市場監管體系，統一市場監管措施，逐步破除地方保護壁壘、壟斷和不正當競爭，健全優勝劣汰的市場化退出機制，保證市場活力。

2.促進各種所有制經濟共同發展。公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是社會主義市場經濟的根基。公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。對于公有制經濟，需要鞏固其主導地位，增強其經濟活力、控制力和影響力，推動國有企業完善現代企業制度，以適應市場化和國際化發展形勢，應以規范經營決策、資產保值增值、公平競爭、提高企業效率、增強活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革。 ［13］而對于非公有制經濟，需要激發其經濟活力和創造力。公有制經濟和非公有制經濟應依法平等使用生產要素，公開、公平、公正地參與市場競爭，并同等受法律保護和監管。應著力消除各種隱性壁壘，擴大優秀的非公有企業市場經營領域，拓寬其市場空間。政府和社會組織必須進一步加強對非公有制企業的鼓勵、支持和引導，規范非公有制企業的市場行為，使其在法律法規框架內充分發揮自身優勢，實現又好又快發展。

政府與市場關系的演變是一個連續、動態的過程。政府與市場不應是相互對立、此消彼長，而是可實現協同互補，形成“強政府—強市場”的“雙強”模式。構建政府與市場的“雙強”模式，通過社會組織的橋梁紐帶作用將政府與市場有效銜接，建立和完善“政府—社會組織—市場主體”的組織架構，經由社會組織的中介溝通，有助于政府和市場合作互動，真正實現政府與市場的協同互補。

注釋：

（1）關于“后改革時代”的論述，白永秀教授提出了一系列獨到的見解。其關于“后改革時代”的文章，參見：《由“前改革時代”到“后改革時代”》、《“后改革時代”的（下轉第76頁）