底特律破產對我國資源型城市的啟示

王慶立，馬 宇

(1.山東師范大學 人口資源與環境學院，濟南250014;2.山東工商學院經濟學院，山東煙臺264005)

一、引言

2013年7月18日，底特律這個曾經風光無限的城市在這一天申請破產保護。在申請書中，底特律負債金額已經高達180多億美元。漫長的談判之后，美國聯邦破產法官羅茲于北京時間12月4日凌晨(當地時間3日上午)宣布:底特律徹底喪失償債能力，符合聯邦破產法第9章的破產保護條件。這座曾經輝煌的“汽車之城”正式宣告破產重組，它也超越杰佛遜、斯托克頓成為美國歷史上規模最大的破產城市。本文由底特律破產這件事出發，分析了底特律的現狀及其破產的原因，然后從底特律破產的原因出發結合我國的資源型城市的現狀，為我國資源型城市的轉型出謀劃策。

二、底特律的現狀

作為美國汽車產業的搖籃，通用、克萊斯勒、福特三個全球排名靠前的汽車企業都選擇將總部設置在底特律。底特律在汽車產業的帶動下，經濟發展迅速，人口迅速增加。上個世紀五十年代，底特律的發展日趨鼎盛，人口規模越來越大，最多的時候為185萬，這也讓底特律一躍成為美國第四大城市。但是二十世紀六十年代，在種族矛盾加劇和汽車產業衰退等因素影響下，底特律的城市狀況變得慘不忍睹，主要表現為:

1.貧困程度日漸加劇

2008年的金融危機之后，底特律的人口日益減少、人民生活水平日趨貧窮。申請破產之時底特律的人口由鼎盛時期的185萬銳減到68.5萬，相比于高峰時期減少了近三分之二，在全美城市排名中也退居到第18位;失業率居高不下，在2012年已經達到驚人的17.8%，而現在平均每四個人中就有一人失業，全城失業率高達24.9%，是全美平均失業水平的兩倍還多;家庭平均年收入約2.6萬美元，為美國最貧困的郡縣之一，其中生活在貧困線之下的人占總人口的31%［1］。

2.惡行犯罪不斷延伸

特殊的人口構成加上貧困程度日益嚴重，導致底特律的犯罪率飆升。在全美25個大型城市中，底特律的犯罪率高居全美第五，是美國犯罪率最高的城市之一。根據FBI的報告，底特律的暴力犯罪率已經超過美國其他城市的2倍甚至更多;更嚴重的是一項民間機構的調查報告顯示，在平均1 000名居民中，就有62.18人涉及財產相關犯罪，16.73人與暴力相關犯罪有關，分別是其他地區的2倍和4倍。也正是如此，底特律被《福布斯》評為“2012年美國最悲慘的城市”［1］。

3.公共服務嚴重缺失

人口大量流失、政府舉債規模遠超償債能力等都讓底特律這個城市沒有足夠的能力提供公共服務。最為顯著的是底特律的警力由于財政赤字嚴重被大幅度削減，從2000年起，該城市的警力減少了三分之一。現在底特律大約有40%的路燈不能正常工作，約有15萬座建筑閑置或廢棄;除此之外，底特律政府在提供消防、警察、醫療等緊急服務方面也顯得無能為力，整個城市中只有三分之一的救護車可以提供服務，與其他城市相比，底特律警察的出警時間也讓人不敢恭維，別的城市的出警時間約為10分鐘而底特律警察的平均出警時間已經由2012年的30分鐘增加到現在的58分鐘。

4.城市資產價值下跌

從底特律政府宣布財政進入緊急狀態開始，該市的房市就一片火熱，一些房子的售價低的讓人不敢相信，甚至出現了一套房產賣1美元的情況。從2010年開始，底特律的房地產價格一路暴跌，跌幅達到驚人的35%。去年底特律的房地產中介來我國參加房地產展銷會向大家推出的最便宜的當地住房僅僅需要2 500美元。在底特律，一套花園洋房的價格甚至不到3萬美元。據中央電視臺報道，中國的一名投機商在底特律購買了360多處房產，其中最大的一筆開支花費是用1.2萬美元買下了曾經價值170多萬美元的高檔樓房，而最小的一套房子僅僅花費了500美元，這個價錢在底特律甚至都買不到一雙高檔皮鞋［1］。

在過去幾十年間，種族矛盾和暴力事件迫使白人和中產階級不斷遷走，加劇了稅賦萎縮甚至產生漏洞，城市財政虧空進一步導致公共服務不到位，促使更多人離開，就這樣底特律陷入“人口流失—城市更加貧困—惡行犯罪加劇—城市負債攀升—公共服務更加匱乏—人口進一步流失”的惡性循環之中，最終引發城市申請破產保護。

三、底特律破產的緣由分析

底特律，昔日繁華的“汽車城”一步一步走向衰落，最終走到沒落的地步，資產大幅度貶值，人口大量流失并最終走向破產［2］。底特律的破產并不是美國城市破產的首案，在此之前，阿拉巴馬州的杰佛遜縣、加利福尼亞州的斯托克頓市先后向當地地方法院申請了破產保護。然而，和這些沒有產業支撐的中小城市相比，有著深厚汽車產業背景的底特律走到傾家蕩產的地步卻不得不引人深思［3］。

1.三次城市人口流失加劇城市破產

底特律作為當時一個新興的工業城市，其人口構成為黑人占82.7%，白人占10.6%(其中7.8%為非西班牙裔白人)，亞裔占1.1%，印第安人占0.4%，太平洋島國裔占0.02%，剩下的3%為其他種族，且白人與亞裔大多數生活在郊區，市區的絕大多數居民是黑人［4］。1960年爆發的種族矛盾引起底特律人口的第一次流失;在美國的產業轉型階段，底特律的人口在短短的十年時間銳減25%，這是底特律歷史上的第二次人口流失;次貸危機和金融危機的沖擊、通用和克萊斯勒兩大公司的破產、公共服務的減少、犯罪率的飆升等導致第三次人口流失。三次人口流失使底特律失去了大量的勞動力和稅收來源，導致財政進一步枯竭，加劇了城市的破產。

2.石油危機和國外汽車產業的沖擊

1970年的“石油危機”對于底特律而言，帶來的后果除生產成本的放大之痛外，還有市場的無情流失與萎縮［1］。歷史資料顯示，在石油危機爆發之前，底特律的汽車銷售的年均增長速度為23%，但危機之后這樣的盛況就一去不復返。更出乎底特律想象的是，“石油危機”之后，日本、德國、韓國等新興汽車大國迅速崛起，汽車產業的國際化競爭日益加劇，面對著敵人的正面出擊，競爭優勢本不強大的底特律毫無招架之力。石油危機以及國外汽車產業的沖擊，讓底特律的汽車產業失去活力，汽車業對政府財政收入的貢獻出現拐點，更加重了政府的債務。

3.底特律政府特殊的償債模式加速城市的破產

底特律政府在城市出現巨額債務的情況下，不能正確評估自己的償債能力，沒有及時采取一定措施控制債務規模，而是采取借新債還舊債的償債模式，這樣就形成了新的不良債務。另外，該市政府還將大量的資金投入到大量基建工程之中，希望通過大興基建重新激發城市活力，但是事與愿違，這一舉措不但沒有讓底特律走上復興的道路，而且更加重了其地方債務問題。據統計，在底特律申請城市破產之時其債務規模已達到180多億美元，大大超過了政府的償債能力，加速了城市的破產速度。

4.底特律的產業結構單一是導致底特律破產的最主要原因

底特律作為著名的“汽車之城”，其生產的汽車暢銷全球，市場份額巨大，政府每年財政收入的80%來自于汽車產業，底特律總人口的90%從事與汽車產業有關的工作。外國汽車產業的興起，對美國得汽車產業造成了巨大的沖擊，讓這個既缺乏勞動力優勢又沒有低端市場優勢的超級大國的汽車產業沒有足夠的發展空間，加上當時的政府只注重汽車產業對經濟和城市的發展沒有及時拓展第三產業，這就導致底特律的產業結構單一。金融危機的爆發，讓很多買家失去了購買能力，進一步導致汽車巨頭的銷量在2009年一年內急劇減少，減少份額達到33% ～45%，由此引致三大汽車公司大量裁員［5］。再加上克萊斯勒和通用兩大汽車公司2009年相繼宣布破產，許多公司和民眾選擇撤離底特律，政府稅收減少、財政枯竭、債務加重，最終導致城市破產。

四、底特律破產對我國資源型城市轉型的啟示

人口流失、石油危機、汽車產業沖擊、特殊的償債模式以及單一的產業結構，這些讓底特律從輝煌的“汽車之都”演變為一個破敗不堪的“鬼城”。底特律的危機，是一堂生動的公開課，給我們敲響了警鐘，也對我國資源型城市的發展起著非常現實的警示作用。從底特律破產的原因出發，分析我國資源型城市轉型的現狀以及面臨的問題，得到對我國資源城城市轉型的啟示。

1.以多元化產業為支撐，為城市發展提供持續動力

底特律破產的最主要原因就是產業結構過于單一，而我國的資源型城市也面臨著同樣的問題，可以說我國資源型城市和底特律有著如出一轍的發展模式。在經濟發展初期，這一模式有顯著地促進作用，但是隨著經濟的發展越發成熟，這一模式就會成為經濟發展的枷鎖，束縛城市的發展。

資源型城市的經濟發展是以對其所擁有的豐富資源的開采為主導產業而發展起來的，城市發展過程中只依賴這單一產業，沒有及時在主導產業的基礎上發展與其相關的制造業和第三產業，造成產業結構過于單一。這些城市的產業結構不僅單一而且產業鏈條短，不能為城市的發展提供持續地動力，導致城市在后續的發展中停滯不前甚至陷入后退的困境。

神木因其地下蘊藏的大量的煤炭資源而發展起來，其在全國率先實行“十五年免費義務教育”和“全民免費醫療”［6］，讓很多人對神木羨慕不已，可以說煤炭資源成了神木的代言。但是一個資源型城市，能堅持多久呢?2012年下半年開始，中國的經濟開始下滑，煤價下跌，神木的支撐產業受到強烈沖擊，導致民間借貸資金鏈出現裂。此時的神木，討債、躲債現象隨處可見，暴力討債的現象屢見不鮮。這些又進一步影響到許多民營企業的投資，導致許多在建的項目停滯不前。

神木之所以出現這種狀況，主要還是其依賴單一的煤炭資源，當煤炭資源枯竭，煤炭產業出現衰退，神木必然會出現經濟下滑、失業嚴重、城市沒落等現象。上海交通大學城市科學研究院院長劉士林說:“產業都有興衰，過于依賴單一產業，城市必然會跟隨產業景氣周期變化而或榮或損”［2］。城市想要持續發展，必須依靠產業的支撐，產業是城市發展的基礎，是城市招攬人才的旗幟。但是僅僅依靠單一產業的支撐是不夠的，為了城市的持續穩定的發展，必須努力構建多元化產業的支撐格局。

要形成多元化的產業支撐，就要做到:第一，結合資源型企業和非資源型企業的經濟結構來調整產業結構，發揮資源型企業的基礎性作用;第二，調整城市的需求，發揮城市政策的引導作用，結合現有資源以及產銷市場，進一步考慮經濟效益，有重點有主次的發展新興產業，提高經濟的綜合競爭力;第三，在原來第一產業的其基礎上，加大科技投入，加大扶持力度，推進農業技術改革，力爭形成科技興農的新興模式;第四，依靠科技，在原來第二產業的基礎上發展新興第三產業，對原來的第三產業進行改造，構造適合城市可持續發展的第三產業結構;第五，加大對民營企業和個體經濟的投入力度，構建多元化的經濟結構，為城市發展提供持續的動力。

2.堅持和諧共生理念，創造城市和諧發展新局面

我國的資源型城市和底特律在很多方面有相似之處，最根本的就是在城市的發展過程中沒有考慮到可持續發展，沒有堅持和諧共生的理念，整個城市出現了不和諧的局面。為了扭轉不和諧的場面，構建和諧發展新局面，我們要做到以下幾點:

一是考慮市場供需，合理投資。底特律衰敗之后，失業人口越來越多，人民生活水平愈發貧困，人口大量遷徙，底特律人口日益減少，到處都是閑置或者廢棄的建筑，這讓底特律從昔日的繁華都市變為一個破敗不堪的“鬼城”。我國的資源型城市鄂爾多斯市一直都在人民的關注之中，這座依靠煤炭資源的城市，在2000年，該市的GDP僅為150億元，然而到2010年該市 GDP達到2643.2億元，人均GDP已超過北京、上海，可以和香港媲美，10年時間GDP增長了16倍。與此同時，鄂爾多斯的房價飆升，在2005到2011短短的六年之間房價上漲了六倍。房價上漲催生了大量房地產商的投機，大規模的投資房地產。然而從2012年下半年開始，由于國際美元回流和國內政策調整等因素［7］，房價由漲轉為持續下跌，在建工程紛紛停工，到處是鋼筋水泥爛尾樓，康巴什新區的新房大量閑置，成為一個名符其實的“中國鬼城”［8］。供求關系是調節市場的“穩定劑”，只有正確的考慮供求關系的市場才能持續穩定的存在，尤其是在資源型城市，經濟發展不穩定，更要結合市場的供求合理理財。

二是堅持人人平等，保障人權。一個城市如果不能保障每個市民平等發展的權利，就會被市民所拋棄［9］。底特律長期存在的種族歧視導致了嚴重的種族沖突，使這個城市喪失了超過半數的居民，是導致城市破產的重要原因。底特律的遭遇讓我們明白要想實現城市的和諧發展必須保障人權，無論是城市原有居民還是進城務工人員，必須公平對待，做到人人平等。如今我國每年有兩億多農民進城務工，雖然他們的衣食住行都在城市中，但是他們卻不能享有和城市市民平等的就業、就醫，上學等基本待遇，這違背了我國以人為本的科學發展觀。所以我們在城市的發展過程中要積極貫徹以人為本的方針，更加注重人的權利維護，讓每個人在同一個城市中和諧生存。

三是堅持可持續發展道路，保護環境。資源型城市在在資源的開采中，受過去政策的影響，只顧經濟的發展完全忽略對環境的保護，造成了嚴重的后果。擁有豐富資源的人們往往不懂得節約，造成大量資源被浪費，另外人們只知道用經濟的發展來衡量社會的進步，造成了環境污染和生態破壞。露天開采往往導致地表植被破壞、水土流失、土地荒漠化，山西省露天煤礦較多，導致黃河上游水土流失嚴重，黃河地上河的稱號進一步得到加強;地下挖掘資源，不注意巷道的回填，久而久之就會土地沉陷，僅資源型城市阜新就有超過100多公里的采煤沉陷。另外，煤礦開采也會破壞地下水資源，造成地下水水位下降，進一步破壞了地下水循環系統［10］。山西省的環境嚴重污染和阜新的采煤沉陷區都是在開采資源的過程中沒有注意保護環境而導致的后果，影響了居民的正常生活，進而影響了經濟的發展。所以我們在開發資源、大力發展經濟的同時必須注意保護環境，要做到邊開發邊治理，一手發展經濟一手保護環境，力爭經濟和環境齊頭并進，營造良好的生活環境。

3.合理控制債務規模，使政府財政收支趨于平衡

絕大多數城市在建設過程中都會出現財政赤字，此時政府就會用借債的形式來支撐城市的發展，但是借債要合理要適度，一旦超過政府的資產，就會導致地方政府無力償還甚至進入以新債還舊債的惡性循環。底特律破產的直接原因就是政府的債務居高不下。底特律政府在擁有巨額債務的情況下，沒有想辦法控制債務，而是寄希望于通過城市改造讓城市走上復興之路。在此過程中，底特律斥巨資修建了包括50萬平方米建筑群的文藝復興中心、商務中心、大型公寓等在內的一大批城市更新項目，這讓本來就有大規模債務的底特律政府更加入不敷出。在我國有些地方政府同樣背負著比較高的債務負擔。2013年6月，審計署公布了對36個地方政府本級政府性債務的審計結果:截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額為38 475.81億元，相比2010年增加12.94%［2］。地方政府巨大的債務規模必須引起我們的重視，尤其是在資源型城市轉型的過程中，我們更要合理控制債務規模，盡快實現資源型城市的轉型。

在資源型城市轉型的過程中，我們要做到以下兩點:

第一，要善于經營，用別人的錢建設自己的城市。在城市的建設過程中，僅僅靠自己政府的財政收入是不夠支撐城市的花費的，尤其是在城市轉型的特殊階段，肯定是入不敷出的。為了維持城市的正常運行，保證城市日常機構的順利進行，就必須要舉借外債，其中有中央政府的轉移支付，還有政府的貸款或者借款，這就是用別人的錢建設自己的城市。

第二，要適度借債，合理控制債務規模。在每個城市的建設過程中，總會出現借外債的情況，借債不是壞事，但是如果過度借債就會產生對城市發展不利的影響。如果借債規模超過政府的償債能力，政府就會出現借新債還舊債的循環償債模式，這大大增加了政府的財政風險，所以資源型城市在轉型過程中，必須要合理的控制債務規模，不能超過政府的償債能力，降低政府的財政風險，使政府財政收支趨于平衡。

4.加強宏觀調控力度，正確發揮政府作用

底特律的破產離不開產業萎縮這一客觀原因，但更重要原因是政府官員缺乏長遠眼光，不懂得城市的發展要走可持續發展道路。他們沒有在城市經濟發展的巔峰，利用優勢產業輔助制造業、服務業等第二、三產業迅速發展，實現城市的轉型。底特律政府在城市轉型的過程中走了彎路，在城市出現巨額債務的情況下，不能正確評估自己的償債能力，沒有及時采取一定措施控制債務規模，而是嘗試對城市進行改造，建設大量的基礎設施希望城市可以走上復興的道路。這不僅沒有讓城市復興，借新債還舊債的模式更是加重了政府的財務負擔，加快了底特律的破產速度。我國的重要資源型城市鄂爾多斯，靠煤炭發展起來之后，政府缺乏對市場的管治，大批投機者將資金投入到房地產行業，然而好景不長，當煤炭行業走下坡路時，2 225.3萬平米建設項目，大部分被迫停工，到處都是破敗不堪的爛尾樓，鄂爾多斯耗資50多億打造的新城成了一座無人居住的“空城”。鄂爾多斯從樓市變債市反映的是政府缺乏宏觀調控，沒有發揮政府應發揮的作用。應從以下方面正確發揮政府的作用:

首先，堅持市場為導向。所謂資源型城市轉型就是由原來的依賴單一資源發展經濟升級為依賴多元化產業發展，改變其產業結構單一、城市發展缺乏持續性的局面，轉型的根本途徑是實現由“資源—生產—市場”向“市場—生產—資源”的轉換［11］。我國的資源型城市都擁有獨特的相對豐富的資源，在轉型的過程中要結合市場，結合資源狀況，確定發展次序和發展的重點。

其次，加強政府的引導。一個城市的發展如果僅僅以市場為導向而離開政府的引導，這將會使城市在發展的過程中走向彎路，甚至引起想象不到的后果。所以在堅持市場為導向的基礎上，必須依靠政府的強制力，讓經濟在市場的邊界內合理發展，不要逾越市場的界限，這樣經濟才能為城市的發展服務，市場和政府的引領相結合，經濟才能更加持續的發展。

最后，制定好相應的法規。資源型城市的轉型要在市場為導向的基礎上加強政府的引導，但是緊靠這些還是不夠的。無論是在城市發展的起步階段還是成熟階段或者是轉型階段，政府的引導必須要在法律的束縛范圍內發揮作用，如果脫離法律，違背法律，會使城市的發展面臨非常大的問題甚至阻礙城市的發展。所以政府進行宏觀調控必須依據相應的法律法規，做到有法可依，才能保證經濟健康持續的發展，才能正確發揮政府的作用。

［1］畢夫.底特律破產的追蹤與反思［J］.對外經貿實務，2013，25，(9):93 －94.

［2］佚名.底特律破產為中國城鎮化之路敲警鐘［N］.東南快報，2013－12－06(4).

［3］張銳.底特律破產這面鏡子［N］.上海證劵報，2013，12－06(5).

［4］梅新育.底特律破產誰之過［J］.國際，2013，(5):65.

［5］劉先雨.底特律破產對中國城市經濟發展的啟示［J］.對外經貿，2013，231:10－11.

［6］雷和平.煤炭重挫神木縣跌下神壇經濟結構單一是病因［N］.金融時報，2013－08－19(11).

［7］馬宇，杜萌.新興市場國家資本流動影響因素:基于美元因素和GMM方法的實證分析［J］.財貿經濟，2013，(1):46－55.

［8］李鳳桃，朱日嶺.鄂爾多斯:樓市變債市［J］.中國經濟周刊，2012，(8):46 －48.

［9］趙航宇.資源枯竭地區礦產資源整合風險及法律對策:以阜新市為例［J］.遼寧工程技術大學學報，2013，(9):499.

［10］趙亞博.資源型城市的轉型問題探討:以河南省焦作市為例［J］.首都師范大學學報，2013，(12):62.

［11］甘志敏.解讀底特律破產:警示鄂爾多斯等產業結構單一城市［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com，2013 －07 －25.