城鎮化背景下農業轉移人口市民化探析

.福建農林大學公共管理學院；.福建農林大學管理學院 曹瑞陽李中斌

城鎮化背景下農業轉移人口市民化探析

1.福建農林大學公共管理學院；2.福建農林大學管理學院 曹瑞陽1李中斌2

農業轉移人口是經濟發展到一定階段的必然產物，實現農業轉移人口市民化是創新社會管理的重要內容。農業轉移人口作為社會的弱勢群體，其市民化問題應當引起全社會的重視。該文首先梳理了農業轉移人口管理的政策演變過程，然后分析農業轉移人口市民化過程中面臨的農業轉移人員素質不高、社會排斥、政府乏力、農業轉移人員權益受損、制度缺失等問題，最后提出了教育培訓、轉變觀念、政府推動、放開戶籍、統一法規等政策建議。

城鎮化 農業轉移人口 市民化

1　概述

黨的十八大報告提出，要“促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題”。城鎮化問題，實質上就是農民發展轉變問題，城鎮化過程就是轉變城鄉二元結構，通過改變農業人口戶籍和生存狀態，不斷減少農民增加市民、把農村居民遷居到城鎮工作和生活，把農民轉變為城鎮居民，把農村變為城鎮的過程。報告還提出“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。中央經濟工作會議又提出“要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好”。在經濟社會發展和改革調研工作座談會上，李克強總理指出“推動城鎮化，把農民工逐步轉為城市市民，需要推進戶籍制度改革”［1］。城鎮化背景下，農業轉移人口市民化問題被多次提及，引起政府和民眾的廣泛關注。農業轉移人口是經濟社會發展到一定程度的必然產物，在市場經濟規律作用下，勞動力等生產要素必然要在產業和地區間進行流動，以實現資源的優化配置。農業轉移人口市民化，是指農業轉移人口在城市獲得工作崗位、實現職業轉變的基礎上，最終獲得城鎮永久居住身份，平等享受城鎮居民公共服務和社會福利，全面參與政治、經濟、社會和文化生活，實現經濟立足、社會接納、身份認同和文化交融的過程［2］。如何處理好農業轉移人口的市民化問題，是當前新一屆領導班子面臨的一大現實考驗。農業轉移人口能夠順利轉變為城鎮居民，將影響我國城鎮化發展進程，推進城鎮化發展，必須首先妥善解決農業轉移人口市民化問題。

2　我國農業轉移人口現狀

農業轉移人口是我國的一個獨特人口群體，伴隨我國經濟發展的不斷深入，人口流動的規模、頻率也增勢明顯。2013年底，我國已經有2.6億的農村勞動力從事非農就業，根據有關部門推測，到2020年，我國農村轉移到城市的人口規模將達到3.2億。2013年，我國城市人口7.3億，常住人口城鎮化率為53.7%，而按戶籍人口算只有36%左右，有超過17%的人因戶籍限制處于“半市民化”的尷尬境地，遠低于發達國家80%的平均水平。從2002年到2013年，我國城鎮化率以平均每年1.35%的速度發展著，城鎮人口平均每年增長2096萬人。從城鎮化發展階段來看，我國目前處于城鎮化發展中期，農業轉移人口增長對城鎮化率增長的貢獻率超過50%，成為拉動我國城鎮化水平的主要力量。我國目前人均 GDP已突破4000億美元大關，按照世界各國的發展規律，我國現階段正處于矛盾集中爆發期。我國經濟如果不能繼續保持快速增長，社會問題不能妥善解決，我國就可能陷入“中等收入陷阱”。城鎮化不僅可以促進區域協調發展，而且也將成為擴大消費、拉動投資、實現經濟發展方式轉變以及推動我國經濟持續增長的新動力。

3　我國農業轉移人口市民化面臨的問題

3.1農業轉移人口文化技能素質不高

農業轉移人口文化素質低和觀念陳舊是制約農業轉移人口市民化的內在因素。在農業轉移人口中，初中學歷占多數，且未受過正規技能培訓，同企業對勞動者的要求相比，還有較大差距，影響就業質量，在城市勞動力市場競爭中處于劣勢地位［3］。文化技能素質的限制使得農業轉移人口在資本積累、職業晉升、人際交往、心理抗壓和法律維權方面不能滿足城市社會要求，成為制約農業轉移人口市民化的一大障礙。

3.2社會排斥使農業轉移人口融入難

農業轉移人口進入城市后，無論是在公共資源還是就業機會方面都會對城市居民造成一定威脅。由于傳統觀念根深蒂固，城市居民在農民面前優越感十足，看不起農民群體，更不能客觀評價其對城市建設作出的貢獻。農業轉移人口在城市多從事一些工資收入低、福利待遇差的工作，沒有社會地位，沒有政治權利，混跡在城市的底層。這種“既沒錢又沒權、又沒背景”的尷尬出身使得他們很難在城市中拓展社交網絡，獲得社會支持。農業轉移人口難以融入城市主流社會更加大了農業轉移人口市民化的難度，阻礙市民化進程［4］。

3.3流入地政府推進農業轉移人口市民化的動力不足

農業轉移人口市民化是一項耗資巨大的工程，對于流入地政府來說，意味著大筆支出成本。農民工與其他移民相比，就業能力和收入水平較低，在城市競爭中極有可能成為潛在的失業者和低保人群?；谶@種判斷，流入地城市往往會認為吸納農業轉移人口會導致城市失業率上升，增加政府社?；鹭斦摀?。此外，吸納農業轉移人口還需要為農民工及其子女提供義務教育和職業技能培訓，教育費用支出必會大幅提高，這筆費用多會由地方政府負擔，流入地政府很難有足夠的動力推進農業轉移人口市民化［5］。假設流入地政府是一個理性經濟人，那么流入地政府推進農業轉移人口市民化過程也是基于對收益—成本分析進行考量的，農業轉移人口為經濟發展的助力作用是收益，吸納大量農業轉移人口，為其提供就業、教育、醫療、社保等公共服務就是成本。就當前來看，無論流入地政府是否推進農業轉移人口市民化，農業轉移人口為當地經濟發展提供助力的收益是既定的。作為理性的經濟人，若沒有額外利益的驅動，流入地政府對于推進農業轉移人口市民化自然不會竭盡全力。

3.4農業轉移人口較難享有同等福利，權益受損嚴重

農業轉移人口難以享受與城市居民平等的權利，在住房、醫療、社會保障、子女教育等方面的正當權益受損嚴重［6］。住房方面，老一輩農業轉移人口多從業于建筑行業，跟隨工地流轉，住房問題并不突出。新生代的農業轉移人口更多從業于制造業和服務業，相當一部分是夫妻兩人甚至是舉家外出流動，住房需求龐大。醫療方面，農業轉移人口游離于制度之外，很難享受醫療保障優惠。子女教育方面，大多數農業轉移人口子女只能在師資差、教育資源少的民工子弟學校接受教育，造成農業轉移人口子女受教育機會的不平等。即便有機會在城市公辦學校上學，由于不具備當地戶口，還要繳納昂貴的借讀費，加重其經濟負擔。

3.5農業轉移人口市民化法規制度不健全

法律是調整社會生活的基本準則，是市場經濟的最高權威，完善的法律體系是農業轉移人口市民化的制度保障。目前，我國各地關于農業轉移人口管理的法律法規多為地方性法規，缺乏全國范圍的統一規定，導致各地管理規定不一致，管理局面混亂。阻滯農業轉移人口市民化的另一原因是土地流轉制度不健全。城鎮化過程中要切實維護農民耕地、住房權益，關鍵就是土地制度的改革和調整。政府可以嘗試通過改造未利用土地以擴大土地供應，明確土地產權，允許土地的等價交易；允許土地合法流轉，開征土地流轉稅，把農民的權益轉化成實實在在的立足城鎮的資本［7］。

4　促進我國農業轉移人口市民化的政策建議

4.1增大農民教育投資，加強農民職業技能培訓

由財政安排專項資金進行農民職業技能培訓。中央政府和地方政府劃分責權，共同出資對農民進行職業技能培訓。通過減免學費、加大補貼的形式調動農民參與職業技能培訓的積極性。各級政府要因地制宜，探索有效的培訓方式，注重職業技能培訓的實用性和有效性，充分借助中職、高職、成人教育等既有平臺，擴大職業技能培訓的覆蓋群體，盡快將各年齡段的農民納入義務職業技能培訓范圍［8］。

4.2轉變傳統觀念，接納農業轉移人口

首先，城市居民要轉變傳統觀念，正確認識和評價農業轉移人口對城市產業經濟發展所做的貢獻，以平等開放的心態接納農業轉移人口。其次，政府部門要加強輿論宣傳引導，不斷增加城市居民對農業轉移人口的認識和理解，使市民在思想和行動上接納農業轉移人口盡快融入城市。在全社會形成一種互相尊重、互相信任的氛圍，促進社會主義和諧社會的順利構建。城鎮化是一個雙贏乃至多贏的舉措，城鎮化水平提高意味著需要更多的交通、電力、燃氣、自來水和污水處理等基礎設施，這將創造大量投資需求和就業機會，同時億萬農民通過轉移就業提高收入，在轉為市民過程中享受更好的公共服務，可以使城鎮消費群體不斷擴大、消費結構升級、消費潛力不斷釋放。以人為核心的新型城鎮化將成為我國經濟社會發展的強大動力。

4.3進一步增強流入地政府推進農業轉移人口市民化的意愿和能力

推進改革不僅是“一紙之變”，更需要真金白銀的投入。城鎮每落戶一個人，政府需要投入10萬元左右。這對于我國中央政府財力無疑是一個巨大考驗。農業轉移人口市民化成本要由個人、企業和政府共同分擔。首先，增加中央財政負擔農業轉移人口市民化的公共成本比例，釋放地方財政壓力。通過中央財政的轉移支付，形成地方政府對吸納農業轉移人口的物質激勵。每年由中央財政劃撥一定資金用于農業轉移人口主要流入地的公共服務支出補貼，以此增加流入地政府推進農業轉移人口市民化的意愿和能力。其次，嘗試由用工企業共同分擔農業轉移人口市民化的公共成本。農業轉移人口進城為企業運轉輸送大量勞動力，創造企業利潤。農業轉移人口市民化能夠增強企業用工穩定性，減少因員工流動而產生的員工技能培訓費用，企業成為農業轉移人口市民化的最大受益者。根據“誰受益，誰負擔”的原則，企業理應分擔農業轉移人口市民化成本［9］。

4.4放開戶籍制度限制，保障社會福利均等化

雖然我國已經放開農村人口流動限制，但長期的城鄉二元結構體制影響并未消除，戶籍限制仍是農業轉移人口市民化的最大障礙。我國以戶籍為基礎的社會服務和社會福利分配機制，形成城市農村戶口背后的利益差別，是我國城鄉戶籍的根本問題所在。農業轉移人口市民化首先要改革的就是戶籍制度，要還原戶籍的人口登記功能，取消依托戶籍的各項社會福利。2014年7月底，國務院印發了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（簡稱“《意見》”），部署深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議關于進一步推進戶籍制度改革的要求，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，這標志著進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段?！兑庖姟分赋觯母镆獔猿址e極穩妥、規范有序，堅持以人為本、尊重群眾意愿，堅持因地制宜、區別對待，堅持統籌配套、提供基本保障。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。 《意見》就進一步推進戶籍制度改革提出3方面11條具體政策措施。一是進一步調整戶口遷移政策。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，有效解決戶口遷移中的重點問題。二是創新人口管理。建立城鄉統一的戶口登記制度，建立居住證制度，健全人口信息管理制度。三是切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益。完善農村產權制度，擴大義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面，加強基本公共服務財力保障。

此外，2014年3月16日，我國正式公布《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》，規劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業創業服務體系等一系列舉措，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，并要求創新體制機制，建立健全農業轉移人口市民化推進機制。逐步放開城市基本公共服務限制，將覆蓋范圍擴大到農業轉移人口。保障其合法權益，使其逐步擺脫政治經濟弱勢化、邊緣化命運，為農業轉移人口市民化保駕護航［10］。

4.5建立全國統一的農業轉移人口法規

孔子說過，“國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安，蓋均無貧，和無寡，安無傾”，農業轉移人口在流入地受到的不公正待遇會導致他們對流入地感情淡漠，難以融入當地社會，不利于當地社會的穩定和諧。所以，我們迫切呼喚國家高層盡快制定出全國統一的農業轉移人口管理法規，對農業轉移管理機構、職責、經費、人員等作出明確規定，為農業轉移人口的依法管理提供法律依據。法律面前人人平等，用法律的權威來維護社會公平正義，保障農業轉移人口的正當權益，為農業轉移人口市民化提供法律保障［11］。

5　結語

城鎮化是客觀經濟規律作用的必然結果，將成為我國未來經濟發展的重要推力。我國的新型城鎮化是以人為本、以人為核心的城鎮化，是提高城市人口素質和生活質量、有歷史、有人文、有傳承、有記憶的城鎮化。農業轉移人口市民化是我國城鎮化進程無法回避的課題，也是提升城鎮化發展水平的必然途徑。農業轉移人口市民化過程固然漫長且艱辛，但我們堅信，只要全社會凝心聚力、共同努力，在不久的將來，農業轉移人口市民化問題必當得到妥善解決，我國的城鎮化事業也必將取得顯著性進展。

［1］ 年似水.好一個“農業轉移人口市民化”［J］.浙江經濟， 2013（1）∶38.

［2］ 黎智洪.農業轉移人口市民化∶制度困局與策略選擇［J］.人民論壇， 2013 （20）∶49-51.

［3劉海軍，飛燕推進我國農業轉移人口市民化對策探析［J］.農業經濟， 2013（6）∶58-60.

［4］ 張紅宇.城鎮化進程中農村勞動力轉移∶戰略抉擇和政策思路［J］.中國農村經濟， 2011（6）∶4-14.

［5］ 蒲文彬.城鎮化過程中的農民轉移就業與市民化問題研究［J］.農業考古，2011（6 ）：81-85.

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［7］ 唐景明.建立農民自愿退出農村機制 推進農業轉移人口市民化［J］. 農村工作通訊，2013（11）∶39-41.

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