村民自治基本問題研究綜述

宋小波，張金鳳

（浙江農林大學 馬克思主義學院，浙江 臨安 311300）

一、村民自治的內涵

我們國家對村民自治的實現目的和主要內容的界定是十分清晰的。村民自治的實現目的是實現村民的三個自我。即自我管理、自我服務、自我教育。村民自治的主要內容集中在四個方面。即民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理。國內對于此概念基本認同，只是在表述上有所側重而已。

一種是從制度和村民自主的角度考慮的。以王仲田、詹成付為代表的學者認為，“村民自治即緊緊依靠農民群眾，在實現自我管理、自我教育、自我服務的過程中所實施的新型的社會組織管理制度”［1］3。除了這一代表性觀點外，其他一些學者也表達了類似的觀點：徐增陽、楊翠萍認為，村民自治就是農民在自己的村莊范圍內，實現三個自我，即對社會的公共性事務實現自我管理、自我教育和自我服務［2］54。徐勇認為，中國的農村村民自治指的是鄉村基層的農民群眾的自治，即通過“四個民主”的方式來有效實現“三個自我”的一種有著中國自身特色的基層民主形式，這種民主形式在中國特色社會主義民主建設和我們國家治理鄉村的格局中居于十分重要的地位［3］5。何澤中強調，村民自治是一個有著多種層次和多種維度的綜合性概念［4］74。

另一種是從民主法治和村民民主方面考慮的。在這一方面，許安標的觀點具有代表性。他認為，村民自治就是指農民群眾依照法律法規管理社會基層生活方面的事務［5］2。除此以外，還有一些其他的類似觀點：民政部基層政權建設司強調，我國的村民自治，就是一種基層社會的群眾性的自治制度［6］7。2007年，黨的十七大報告中強調，人民依法行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行四個自我，對干部進行民主監督，是人民群眾實現當家做主的最有效、最廣泛的途徑［7］21。丁德昌認為，村民自治就是指鄉村社會的生活實現法治化的民主方式，民主就是村民自治的根本屬性［8］87。李小紅認為，村民自治的主要內涵包括了自主決策、自主管理和自我服務這三個方面，村民自治的主要方式又包括直接表達、直接監督、直接參與和直接決定這四個方面，村民自治的主要組織形式是通過民主選舉的方式產生的村民委員會［9］54。張政認為，村民自治是一種基層社會性自治，它區別于主權自治和地方自治，它是一種自治的權利而非自治的權力［10］。馬草源認為，村民自治是我們國家在農村地區推行的一種基本的村級治理制度，村民通過四個民主來實現三個自我，自主地處理本村范圍內的公共性事務，促進農村地區社會生活的全面發展［11］。王振耀、白益華認為，村民自治是指一個或多個自然村的農民群眾，由基層性的人民政府進行指導，自主依法進行自我管理、自我教育和自我服務。也即村民群眾依法處理自己的事務［12］174－175。劉友田認為，村民自治是我們國家在現階段條件下在農村地區推行的一項基本的村級社區性的政治制度，由村民自己做主，來決定屬于本村范圍內的公共性事務，即村民通過依法民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理，實現三個自我，自主處理本村范圍的公共性事務和公益性事業［13］4。

二、鄉鎮政府與村委會的關系

在現實中，鄉鎮政府與村委會之間存在著復雜的關系。鄉鎮政府為了貫徹上級政府的行政命令，必定會加強對村委會的控制，絕不愿意僅僅停留在簡單的指導上?？梢哉f，鄉鎮政府與村委會之間既有一致的一面，也有沖突矛盾的一面。許多學者就鄉鎮政府與村委會的關系提出了自己的看法：

在職能和制度建設方面，房正宏的觀點具有一定的代表性，他強調，由于鄉村存在著邊界不清晰、職責不明確的問題，在基層政府管理和村民自治之間存在著必要的銜接和互動機制缺乏的問題，從而導致了行政權和自治權錯位與越權的現象在鄉村關系中普遍出現［14］29。與此類似的觀點還有：楊林認為，必須要通過轉變政府的職能，努力構建服務型鄉鎮政府；必須要改革傳統的壓力型行政體制，保證鄉鎮政府具有必要的相對獨立性；必須要加強鄉村干部隊伍建設，提升他們的民主素養，努力找出解決鄉村關系問題的具體的切合實際的措施［15］。我國當前的制度設計很難實現鄉鎮政府與村委會之間的較好銜接，吳玉英提出要努力改進鄉鎮政府的具體工作方法，建立服務型的基層人民政府，并逐步通過放權、指導、引導等管理手段和方式來解決目前的一系列問題［16］174。

在行政管理和權力運行方面，張正釗的觀點較有代表性?；鶎尤嗣裾畬Υ迕裎瘑T會的指導，實際上屬于具體的行政行為，說得更加準確一點，即這是一種助成性的行政指導［17］17。與此類似的觀點有：張會永認為，鄉鎮政府應該堅持有所為、有所不為的方針。有所為應體現在政府的政務處理中。有所不為則應體現在基層村民自治范圍內的事務中［18］34。村委會已經在很大程度上變為了基層鄉鎮政府的一個執行性的部門，它的主要職責已經變成了應付大量的政府部門分配的任務，而在一些鄉村內部范圍的公共性事務上，村委會則并沒有體現出它所應該具有的那些功能［19］2。村委會與鄉鎮政府的關系一直以來就是影響著村民自治發展的巨大難題。村委會與基層人民政府的關系，從實質上來說，就是國家的行政權和基層民眾的自治權之間的關系［20］27。

三、村黨支部與村委會的關系

村黨支部和村委會兩者之間的矛盾沖突，已經逐漸變為基層村民自治制度背景下鄉村治理的巨大難題［21］63。村黨支部與村委會關系的矛盾源于兩者之間的權力博弈，而這種權力又是多方面力量追逐自身利益而互相之間博弈的結果［15］。努力提高村黨支部成員產生方式的合法性，使得他們更具有民主性和代表性，是解決村黨支部和村委會矛盾關系的重要突破口［22］74。當前，村委會與村黨支部的關系還不協調，村黨支部實際上包辦了村委會的許多工作，使得村委會自身不能很好地發揮其應有的作用［23］41。目前可以用“拉鋸狀態”來表現村委會和村黨支部在現實工作中的矛盾關系，由于兩者之間的復雜關系，農村地區在某種程度上有出現“權威真空”的可能性，從而危及農村的社會主義現代化建設的進程［24］?！耙渣h代政”在我國具有普遍性，需要不斷地深化政治體制改革才能徹底解決。

四、村委會與村民的關系

我國的村委會組織設置已經基本完成，基層村民自治制度體系也已經基本形成，這些有利條件為廣大農民群眾積極開展自我管理、自我教育和自我服務提供了組織方面和制度方面的廣闊平臺［2］54。

黃明英認為，一些農村干部的政治素養普遍不高。有些農村干部對農民群眾存有較大偏見，他們認為，廣大農民群眾的素質就當前來看，還是普遍較低，請農民群眾參與本村范圍內公共事務的管理，實質是在搞形式主義。他們認為，在農村地區推進政治民主化建設的時機還不夠成熟，而且也沒有推進的必要。還有一部分農村干部擔心擴大民主以后會讓自己在許多事務中失去主動權，做不了主，在群眾中失去威信［25］77。

在強調村委會的重要性方面，村委會作為群眾性自治組織，盡管并非國家的行政機關，但卻是全體村民通過民主選舉的方式產生的領導機構，在農村生活中發揮著核心團隊的作用，在農村范圍內的各項事務處理中，村委會比基層政府擁有更多的發言權［26］。

五、完善村民自治的研究

在法制建設方面，基層村民自治的立法工作應該引起中央、地方、村莊各級建制主體的高度重視，地方和村莊應當根據實際情況，制定出一系列切合實際、有著較強可操作性的基層村民自治規章制度，要努力做到有法可依、有制可依，以制度化的方式方法，逐步將鄉村治理導入到制度化的軌道上［21］63。

在宣傳教育方面，要大力加強宣傳，著力提高廣大村民的民主意識和政治參與意識?；鶎哟迕褡灾谓^不僅僅只是鄉鎮和農村干部的事，需要群眾的積極參與。只有努力調動廣大人民群眾參與民主治村的積極性，村民自治才能沿著良好健康的軌道向前發展。要努力加大宣傳和教育群眾的力度，塑造群眾的現代民主政治的人格［25］77。要大力提高村兩委組成人員的整體素質，還要不斷整合優化村干部的文化結構和年齡結構。目前有部分農村地區中出現了嚴重的干部老化問題，對此，地方政府可以針對農村地區換屆選舉中候選人的年齡和文化程度出臺一些硬性的規定，如候選人的年齡可以限制在45周歲以下，候選人的文化程度可以限制在高中或中專以上等等［25］78。

村務公開程序是村民自治程序的關鍵。只有堅持公開，才能達到公平；只有堅持公開，才能實現公正。村務公開不應僅僅是結果的公開，村務處理的過程也要做到公開，不僅要努力完善村務公開的實在內容，還要努力規范村務公開的外在形式。民主理財、民主議事、民主評議、民主考核等程序在村民自治過程中要得到充分地堅持和完善［8］87。

程序是公正之母，應該努力規范村民自治的程序。公正的程序能更好地達成實體的目標［27］141。首先，農村地區要先打開“村門”，充分加強同外界的合作交流；其次，要努力建設服務型的政府，公開公平地引導群眾參與，依法依規處理好與鄉村的關系；再次，要公平合理地劃分兩委的權責，徹底理順兩委之間的關系；最后是努力完善相關的法律法規，做好完善村民自治制度的立法工作，大力加強監督和貫徹執行的力度［28］。

積極發展和大力推行農村的基礎教育，端正農民群眾的參與態度是十分關鍵的。一些發達國家，如果要想成為一個合格的農民，必須經過三年的課程學習并且取得一些專業機構如農學院的畢業文憑，方可成為一個合格的農民，如法國和加拿大等。瑞士、丹麥、荷蘭等國家也都要求農民必須取得相關的專業資格證書，才有可能獲得經營農場的機會和權力。

村民自治的權力機構不是村委會，村民代表會議和村民會議才是真正的村民自治的權力機構，民主決策的主體也并不僅僅只是村委會［29］15。現實中，村委會的權力過分集中，村民大會和村民代表會議對村委會的制約和監督作用不能得到充分發揮。立法者在制定《村民委員會組織法》時把村民自治制度的主客體顛倒了，給這一制度的運行造成了現實的困境，除了以規范村委會權力為核心的立法工作偏離了村民自治制度本身所具有的價值定位之外，也與現實生活中村民大會不能切實有效地運轉有著密切關系［30］214?？梢越梃b人民代表大會制度的經驗來改革當前的村民自治制度。全體村民可以通過定期召開村民會議來決定本村范圍內村民自治方面的重大事務。同時，村民會議依法選舉產生村委會。在村民會議閉會期間，由村委會主持日常工作，行使村民會議的部分權力，處理村里的一些公共事務。村委會行使權力時，代表的是全體村民而非某個特定的個體［31］。

六、結語

通過上文的分析，我們可以清楚地看到學者們對于村民自治的研究廣闊深遠、成果豐碩。但其研究也存在一些不足之處。其一，對村委會與村民的關系研究總體偏少，研究領域也不夠深入，可以說是淺嘗輒止，好的研究不多，好的建議也不多。其二，實地調查的少，理論研究的多。這一點在村民自治制度完善的研究方面表現得較為突出。學者們經常從制度和法制建設方面來思考，創新力度不夠，具體的措施也不夠多。村民自治這種研究，要有大量的第一手資料，直接建立在實踐的基礎上。農村問題是復雜多變、層出不窮的，必須要深入到實踐中去，否則，不足以解決復雜的問題。其三，宏觀方面多，具體方面少。在分析村民自治的內涵方面，多是偏重從理論方面思考，很少從實踐的角度加以分析。我們希望將來的研究可以更多地立足于實踐分析，少一些空話多一些實際，少一些空想，多一些實干。

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