法治與權治的悖論
——法蘭西第三共和國政體再探

黃開軍(貴州省習水縣 第一中學， 貴州 習水 564600)

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●歷史研究

法治與權治的悖論
——法蘭西第三共和國政體再探

黃開軍
(貴州省習水縣 第一中學， 貴州 習水 564600)

1875年憲法通過以后，在法蘭西第三共和國國家權力的運作模式中，存在著三對法治與權治的矛盾：法律上總統是國家權力中心，但在實際的政治操作中，總統的權力日益縮小，最終變成了一個禮儀性的角色；法律上內閣只是總統的附屬機構，沒有獨立性，但在議會的支持下內閣成為實際的政府；法律上對議會的倒閣權規定很苛刻，但實際上議會倒閣卻極為頻繁。認識以上矛盾，對于理解法治文明在各國成長的艱難，會有更深的體會。

法蘭西第三共和國； 法治； 權治； 政體； 悖論

高中歷史課程改革之后，原本逐漸歸于沉寂的概念教學重新回歸歷史教學的中心位置。這主要是由于在新歷史教材“模塊”加“專題”式的課程編排模式下，歷史知識的抽象性和分散性大為增強的緣故。歷史概念是歷史史實最基本的抽象概括和邏輯總結，因此掌握和運用歷史概念被歷史教學者當作培養學生抽象思維能力的起點和基礎。近代西方國家政治體制及其運作問題，由于所涉及的歷史概念紛繁而又復雜，就成為高中歷史教學第一頭攔路虎。尤其是法蘭西第三共和國(1870-1940)的政體的概念表述，在廣大師生中所引起的分歧和困惑更為突出。總的印象是，新課程改革推進到哪里，關于第三共和國政體的疑問與爭議就興起于哪里。我不知這是否是編寫教材的專家們所希望看到的現象，原本應該生動具體的歷史學習，卻陷入到所謂是總統制還是內閣制抑或是半總統半議會制等概念化、程式化的文字爭執中。有學者已經意識到鉆牛角尖式的咬文嚼字于事無補，指出第三共和國的政體是一個逐漸演變的過程。筆者對后一種觀點大體贊成，但同時也認為，將第三共和國政治演變劃分為若干階段，對每個階段的政體冠以某個名稱，這種政體演繹法只是將概念問題復雜化擴大化而已，并沒有從根本上解決問題。破解第三共和國政體迷霧的關鍵，在于跳出名實之爭的窠臼，理清歷史演變中的基本事實，抓住第三共和國政體紛爭的本質矛盾所在。而這個本質矛盾，筆者愚以為是——法治文明與權治傳統之間的沖突。

一、1875年憲法與總統的法定權力

何謂法治？古希臘著名哲學家亞里士多德認為，“法治”至少應當包括兩重含義：“已成立的法律獲得替遍的服從，而大家所服從的法律又應該是制訂得良好的法律。”[1](P.199)近代以來的法治文化興起于西方，顧名思義，法治就是“法律的統治”，而“憲法至上”是法律統治最為重要的追求和根本體現。在西方國家的法治文化中，憲法是一個國家的根本大法，它不僅是一種治國的工具，更是決定社會政治生活的最高的價值準則。正是出于對西方法治文明的高度信任，中國學者在判斷近代西方某國政體類型和特點時，往往都是依據當時該國制定的憲法或憲法性質的文獻。具體就法蘭西第三共和國的政體來說，這部有決定意義的憲法只能是我們耳熟能詳的“1875年憲法”。

法蘭西第三共和國憲法即“1875年憲法”確定共和國的權力機構由總統、內閣和議會三大部分組成，其中共和國總統這一職務在憲法中處于核心地位。總統這一職務本身不僅是憲法得以誕生的關鍵，也在事實上決定了共和國政治制度的本質精神，這是由制定憲法時法國所面臨的復雜局勢所決定的。誕生于1870年“九·四”革命之后的第三共和國，在最初幾年時間里，因其主要權力機關為正統派和奧爾良派等君主派所把持，共和制度并不穩固。為了便于進行復辟活動，君主派議員占多數的國民議會遲遲不制定憲法，使得第三共和國各項政治建構都處于臨時狀態，政治體制也模糊不清。隨著被恩格斯譽為“法蘭西最偉大的驢子”[2](P.264)的麥克馬洪元帥登上總統寶座，王政復辟似乎指日可待。只不過由于后來波拿巴分子復辟第二帝國的危脅日益緊迫，面對既得利益喪失的危險，君主派才極不情愿地與共和派(分為溫和和激進兩派)聯合起來，于1875年初正式開始了制憲日程。但君主派并沒有放棄復辟帝制的幻想，為此他們連共和派提出的在憲法條文中明確注明“共和國”字樣的提案也堅決否決。為了換取君主派對共和制度的承認，共和派同意了由奧爾良派提出的同時建立參議院和眾議院的要求，最終使得共和派瓦隆所提出憲法修正案以一票微弱多數通過。這條憲法修正案為：“共和國總統，由參議院與眾議院聯合而成的國民議會，以絕對多數票選出。總統任期7年，連選后連任。”[3](P.10)瓦隆修正案的通過，標志著制定憲法的最大障礙被移除了。1875年2月至7月，議會又先后通過了《關于參議院組織的法律》、《關于政權組織的法律》、《關于政權機關間組織的法律》三個憲法性法律，這三部法律和瓦隆修正案一起統稱為1875年憲法。

1875年憲法在《關于政權組織的法律》中詳細規定了總統的產生方式和權力。在行政事務方面，“總統任命全體文武官員”，擁有最高人事任免權；“總統統率武裝部隊”，擁有軍事權指揮權和宣戰權；總統“接受外國的公使和大使”，“締結并批準條約”，擁有外交權。 在立法事務方面，總統有“創制法律之權”，“兩院所通過之法律”，由總統公布并“監督并保證其施行”，總統有權“要求兩院重新審議法律”，“兩院不得拒絕這樣的要求”；總統“宣布(兩院)會議的閉會”，有權“召開兩院的特別會議”，有權“宣告兩院延會”，特別關鍵的一點是，總統有權在“征得參議院同意后，解散法定任期尚未屆滿的眾議院”。在司法事務方面，總統有特赦權，而且總統自身擁有司法豁免權，總統任職期間的言行不受追究，“只在叛國時承擔責任”，而且“只受參議院起訴、并只受參議院審判”。[3](P.10)

1875年憲法注定只能是一部妥協性的憲法，總統的職務和權力就是這種妥協性最生動體現，總統成為共和派和君主派雙方政治訴求的沖撞妥協的交匯中心。對于暫時處于弱勢的共和派來說，雖然憲法未對國家政治體制作出明確規定，但實際上共和國已經通過其總統的頭銜、任期及選舉方式得到法律上的確認，共和派可以利用憲法中“共和國總統”一詞來改造和完善共和制；君主派雖然強大，但卻無力單獨制憲，只能在默認共和體制前提下，在憲法中無限增大總統的權力，使其享有無限權力卻幾乎不負任何責任的類似于皇帝的至尊地位。一旦時機成熟，憲法稍加修改，總統即可黃袍加身，帝制即可復辟。

在1875年憲法中有一條極富爭議的條款，即《關于政權組織的法律》之第三條“共和國總統的每一命令須給部長副署方能有效”。[3](P.10)有相當多的學者據此認為，由于有部長副署權的存在，共和國總統的職權是徒有虛名的，這其實是對法律條文的重大誤解。因為根據1875年憲法，總統擁有最高人事任免權。假如某位部長拒不副署總統命令，總統完全可以依法召開部長會議，將那位不聽話的部長予以免職。類似的情況在中國皇朝史上也存在過，在朱元璋廢除宰相制度之前，中國宰相對皇帝的詔令也有副署權，沒有宰相副署，皇帝詔令便不能發布全國。但我們不能據此認為中國皇帝“統而不治”，因為對宰相的任免權掌握在皇帝手中。同樣道理，1875年憲法規定的部長副署權，與其說是一個制衡機制，不如說只是一個糾錯機制。部長副署權實際上不能阻止總統權力意志的執行，而總統最高人事權的威力將在以后的政治實踐中得到證明。

綜上所述，1875年憲法確立了一個強勢總統弱勢議會的權力格局。總統不僅擁有全部行政權，而且擁有部分立法權和司法權。議會不能因政策分歧罷免總統，總統卻可以政策問題解散議會。正是基于對1875年憲法的充分理解，岳麓2004年版高一歷史教材才會認為1875憲法通過之后，“確立法國為總統制共和國。”[4](P.63)無論這個論斷是否符合第三共和國的政治實際，需要明確的第一個事實是，在1875年憲法中，總統是共和國的權力中心，這一點是毫無疑義的。

二、總統和議會對內閣的爭奪

第三共和國憲法通過之后，國民議會自行解散，法國進行了參議院和眾議院選舉，結果選出了君主派占微弱多數的參議院和共和派占壓倒多數的眾議院，而君主派總統麥克馬洪要到1880年才任期屆滿。就這樣，在這個“從窗縫潛放的共和國”[5](P.237)的政治舞臺上，呈現出以代表保守勢力的總統與參議院為一方，以及以共和派占壓倒多數的眾議院為另一方的互相對峙局面，而雙方對峙爭奪的焦點則是對內閣的控制權。

1875年憲法關于內閣會議的地位和權限的條文極為簡略，只是在《行政機關組織法》第三條對其職權有斬釘截鐵的規定，“共和國總統如因死亡或其他原因出缺”，在新總統誕生之前，“內閣將被授予行政權”。[3](P.11)這就明確無誤地告訴我們，1875年憲法將行政權賦予了總統，在正常情況下，內閣沒有行政權。結合憲法中關于總統任命全體文武官員的規定，我們完全可以相信，按照憲法本來的精神，內閣只不過是附屬于總統的行政班子，是總統行使權力的媒介。而總統是否使用或如何使用這個媒介，則完全由總統個人意志來決定。

但對于急于掌握政權的共和派來說，共和國建立的新內閣應該是英國式的責任內閣。而依據英國議會制慣例，眾議院多數派首領甘必大理應有權組閣領導政府。麥克馬洪沒有理會這種無法律支持的要求，他挑選奧爾良派左翼杜爾福作為組閣人選。統治眾議院的共和派雖心有不甘，卻也無可奈何，因為根據憲法，任命閣員的權力為總統獨自享有。但在共和派眾議院的消極抵制下，杜爾福內閣最終還是在1875年12月交權。出于讓步，麥克馬洪又責成溫和共和派西蒙組閣，西蒙也成為第三共和國以共和派身份執掌內閣的第一人。1877年5月16日，眾議院通過了旨在限制復辟言論的新聞出版法令，而西蒙內閣對此并未反對。麥克馬洪遂以西蒙未能制止眾議院通過上述法令為由，勒令西蒙辭職，并責成君主派布羅伊重新組閣。共和派內閣被麥克馬洪輕易推翻，為了對付君主派的反撲，眾議院議員以驚人的一致通過了對布羅伊內閣的不信任案。麥克馬洪見眾議院不肯就范，就在征得君主派控制的參議院的同意后于6月22日解散了眾議院。這便是法國歷史上具有轉折意義的“5·16危機”，君主派和共和派的內閣爭奪戰進入高潮。盡管在共和派眼中，麥克馬洪的作為無異于政變，但共和派內心也不得不承認，麥克馬洪的作法確實是在法律許可范圍之內，共和派翻牌的唯一機會便是三個月后舉行的眾議院選舉。對于這次選舉，君主派也使出渾身解數，麥克馬洪總統更是利用其總統享有的人事權，免去法國多名共和派省長的職務。但在新眾議院的選舉中，共和派仍然取得了巨大勝利。布羅伊內閣應聲倒臺，共和派迪福爾受命組閣，行政權回到了共和派手中。麥克馬洪并不甘心失敗，他企圖策動軍隊舉行政變，逮捕共和派議員。在大部分官兵拒絕政變情況下，麥克馬洪只能取消政變計劃，但卻把涉嫌叛國的把柄留在了共和派手里。到了1879年1月5日，共和派又贏得了參議院多數席位，這樣共和派不僅在法理上也在實力上擁有了罷免、審判總統的權力。麥克馬洪見大勢已去，被迫辭職。為了尋求共和派對他叛國行為的寬恕，麥克馬洪以近乎諂媚的口吻作了如下聲明：“1875年憲法建立了一個議會共和國。”“部長們的獨立性以他們的負責任為條件，這是憲法的原則。” “解散眾議院的權力”不能變成為“政府體制”的內容。[3](P.18)共和派格列維繼任總統。至此，共和派不僅取得內閣爭奪戰的勝利，而且將總統、參議院、眾議院等權力機構都收入囊中， “共和派的共和國”[2](P.270)得到確立。

麥克馬洪本是普法戰爭的敗軍之將和俘虜，本來是沒有多少政治能量的。而他之所以能在法國政壇掀起這么大的風浪，除了擁有君主派的大力支持外，他最大的優勢是站在憲法賦權的有利立場上。正如他在給參、眾兩院咨文中講明的：“只要我還是政權受托人，我就要在法定范圍內行使權力。”[3](P.17)可以說，麥克馬洪對自己所擁有的憲法權力是有著相當自信的。從迫使西蒙內閣辭職再到在眾議院選舉期間免去所有共和派省長的職務，麥克馬洪行使了充分的獨斷的人事任免權。使用這種權力無需部長副署，是總統擁有最高行政權權的根本體現。征得參議院同意后解散眾議院，也是符合法律程序的行為。1875年憲法規定由總統任命內閣，但憲法不曾講明總統任命的新政府是否需要議會批準。既然沒有相關規定，完全可以理解為一旦總統任命政府，這項任命就是合法。因此眾議院的對布羅伊內閣的不信任案沒有法律效力。可見如果說內閣有什么獨立性，那也是獨立于議會而不是獨立于總統。麥克馬洪在辭職咨文中稱“1875年憲法建立了一個議會共和國”，明顯是言不由衷的。

三、“非法”運轉的共和國

美國著名政治評論家博登海默認為：“權力意志根植于統治他人并使他人受其影響和控制的欲望之中，而法律意志則源于人類反對權力沖動的傾向之中。”[6](P.348)可以說，“權力統治”與“限制權力”之間的對立，是權治與法治的根本性分歧。在1879年掌握了國家大權以后，共和派議會一再突破由自己所參與制定的憲法的限制，按照自己的權力意志來改造法國，將憲法規定的總統與議會的權力平衡破壞無余。共和國不是圍繞憲法而是圍繞共和派內部各政治勢力的權力博弈來運轉。

共和派實行權力統治的表現之一就是實現議會對內閣的完全控制，而控制內閣的關鍵在于獲得解散內閣的權力。關于內閣與議會的關系，在1875年憲中有如下規定：“各部部長，關于政府的一般政策對兩院負連帶責任，關于他們的個人行為則負個別責任。”[3](P.10)依照憲法，兩院對內閣成員有問責權，而共和派認為問責權即是倒閣權。即使共和派的認識是正確的，從憲法層面講，解散內閣的程序也是極為嚴格的。只有兩院聯席會議和總統權力結合起來才可以罷免內閣，參議院或眾議院無單獨倒閣的法律權限，這顯然不能滿足議會的權力需求。眾議院在“5·16”危機中迫使布羅伊內閣倒臺，從此獲得了習慣倒閣權力，這種單獨倒閣權力其實是“法外特權”。1875年憲法所確定的“兩院制”設計中，參議院的權力和組成具有憲法效力，其地位高于眾議院，但在內閣控制權的爭奪中參議院卻落后于眾議院。參議院不甘心將倒閣權由眾議院獨享。機會終于來了，1896年參議院利用遠征馬達加斯加的軍費問題向當時的萊昂·布爾熱瓦內閣攤牌：“參議院已經以相當的多數拒絕對內閣表示信任……我們不是拒絕貸款，而是不愿貸款給予現內閣。”[7](P.51)布爾熱瓦被迫辭職。通過這種專斷蠻橫的方式，參議院也獲得了單獨倒閣的權利。另外1875憲法實際上承認內閣閣員有兩種責任，一是集體責任，另一種是個人責任，這顯然也是為了保障內閣穩定而制定的條款。但獲得倒閣特權的議會從來就不依照憲法精神去區分閣員是個人責任還是集體責任，他們將倒閣本身看作議會的天然職責和價值體現。在參議院和眾議院發動的倒閣競賽下，第三共和國的內閣更迭極為頻繁。

造成法國內閣脆弱的另一個原因是內閣總理的權力地位長期沒有得到法律確認。首先是1875年憲法中沒有關于內閣總理的規定(其實也沒有必要規定，因為總統才是政府首腦)，當時把“主持內閣會議”的部長看作是政府的實際的負責人。麥克馬洪執政初期，授命外交部長布羅伊組閣，并授予布羅伊“主持部長會議的副總統”[8](P.423)這個非法定職位，布羅伊便以這個名義主持內閣會議。1875年3月以后，政府由比費領導，比費的職務仍為“主持部長會議的副總統”。1876年3月9日，迪弗爾組建中左翼傾向的政府，他從總統那是得到的頭銜是“政府總理”，這同樣是一個沒有法定地位的職務。一直到1934年在議會通過的關于財政的法律中，才正式出現了“政府總理”的職務，總理從此可以不再兼任部長。但一直到第三共和國滅亡，總理的法律地位與其他部長仍然是平級的。共和派所掌握的議會長期不解決總理的法律地位問題，顯然也是為更好控制內閣來考慮。因為名不正則言不順，沒有法定身份的總理既難以采取嚴厲措施協調內閣一致，在面臨執政危機時，又不敢要求總統下令解散議會。這樣就形成了一個奇特的現象，在第三共和國存在的七十年中，先后更換過一百零四屆內閣，接近每年兩個，法國內閣號稱“半年內閣”或“短命內閣”。[8](P.461)與此相對照，除了在共和國初期被麥克馬洪解散過一次外，法國的眾議院永遠是任期屆滿才自動解散。“短命內閣”和“長壽議會”的鮮明對比，恰恰是憲法的立國精神被漠視的證明。

共和派蔑視憲法的另一個表現就是削弱總統的實際權力，總統權力削弱的過程極為順利，但卻不是通過法治的方式實現的。共和派首任總統格列維本人就反對強有力的總統制，他在對議會的總統就職咨文中莊嚴宣布:“我真誠地服從議會制度的大法，永遠不與憲法機構所代表的國民意志作對。”[9](P.112)這就是所謂的“格列維憲法”。依照格列維憲法，總統自動放棄了解散議會的權力，其權限僅僅在于依照議會意愿任命總理并向內閣提出“建議”。在議會支持下，內閣真正獲得了行政權，而總統似乎淪為了議會和內閣的“橡皮圖章”。地位和權限沒有憲法支持的內閣也頗為知趣，一方面歷屆內閣都是為議會馬首是瞻，自覺充當議會的順手工具，但在總統面前，內閣卻是一副頤指氣使的姿態。曾經號稱“老虎”總理的克雷夢梭毫不掩飾他對總統的輕蔑：“世上只有兩樣東西沒有用，一個是前列腺，另一個就是法國總統。”[8](P.446)但其實誰都明白，格列維憲法只不過是共和派私自達成的權力默契，沒有法律效力，總統才是名正言順的法定的行政權力所有者。這種政治實際與憲法精神嚴重背離的情況，為以后總統與議會的權力紛爭埋下了嚴重的隱患。共和派對此不是一無所知，但他們不是采取立法而是采用權謀的方式來消弭紛爭。自麥克馬洪總統辭職以后，共和派往往故意選擇那些政界二、三流的易于控制的政治家擔任總統。典型的例子是1920年總統選舉中，在“一戰”中為法國立下汗馬功勞的“勝利之父”克雷夢梭竟慘敗在平庸無奇的德夏內爾手下，而且后者居然還是一個精神病患。雖然克雷夢梭是這種總統選舉“潛規則”的堅決擁護者，就是他曾經對議會中的同道建議：“讓我們選個最拙笨的人出來(當總統)！”[5](P.296)克雷夢梭也許對自己的機智洋洋自得，但當失敗的恥辱降臨到自己頭上時，他仍然痛苦不堪，以致憤然退出政界。在總統選舉中違背“精英政治”原則，搞“劣勝優汰”，共和派并不是在搞惡作劇。那些一無才能二無威望三無野心的平庸者擔任總統后，即使擁有憲法賦予的巨大權力，但在強勢蠻橫的共和派議會面前，也是無濟于事的，“裝勝的共和派使得總統的職權徒有虛名。”[10](P.62)共和派維護政局穩定的權宜之計似乎取得了成功，但這不是法治，而是赤裸裸的權治。

由此可見，人教版高中歷史選修教材中宣稱：“(1875年)憲法規定法國為議會制共和國”[11](P.71)，這種表述犯了原則性錯誤。1875年憲法并沒有明確第三共和國是何種政體，也沒有在國家權力上確定議會至上原則，議會的權力是共和派通過巧取豪奪的方式逐步增強的，而在這個過程中以總統為權力核心的1875年憲法卻大體得到保留。因此無論對法蘭西第三共和國的政治體制作出何種解釋，總統制也好，議會制也罷，不可否認的事實是，在第三共和國的政治運作中，存在著三對法治與權治的尖銳矛盾：法律上總統是國家權力中心，但在實際的政治操作操作中，總統的權力日益縮小，最終變成了一個禮儀性的角色；法律上內閣只是總統的附屬機構，沒有獨立性，但在議會的支持下成為實際的政府；法律上對議會的倒閣權規定很苛刻，但在實際中議會倒閣卻是家常便飯。法蘭西第三共和國儼然成了一個“非法”運轉的共和國。

筆者認為，這種奇異的狀況與法國人固有的思想觀念、行為方式是息息相關的。作為一個擁有一千多年專制統治傳統的封建大國，和中國人一樣，法國人具有濃厚的“重權輕法”的思想思想。法國著名作家尚福爾在自殺之前就說:“英國人重法而輕權，法國人則重權而輕法。”[12](P.53)長久以來，法蘭西民族的民族心態充滿了矛盾性，一方面存在著對專制王權根深蒂固的服膺和崇拜，另一方面為了對抗專制獨裁所形成的暴政，民眾中又蘊藏著民主平等議決公事的傳統。隨著數十年的大革命將專制王權的神秘和威嚴掃蕩殆盡，法國人又開始將這種公眾議決要事的傳統賦予凌駕于法律之上的權威。正如盧梭在《社會契約論》中所說：“如果全體公民集合起來一致同意破壞這個公約的話，那么我們就不能懷疑公約之破壞乃是非常合法的。”[13](P.125)正是在這種“公意決定論”的影響下，以國民意志代表自居的共和派才無所顧忌地將共和國憲法視為無物，甚至對權力斗爭的勝利成果也不屑于用法律形式確認一下。在法蘭西第三共和國，法國人仍然沒有改變權力統治的傳統，只不過這種傳統是以“民主”的形式表現出來而已。總而言之1875年憲法只是初步完成第三共和國民主體制的建構，但就其政治體制的運行來看，還不能說這是一個基于憲法根基的依憲治國的正常國家。

[1]亞里士多德. 政治學[M]. 吳壽彭， 譯. 北京：中國商務出版社，1965.

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The paradox between the rule of law and the rule of power——Revisiting the regime of The Third Repulic of France

HUANG Kai-jun

(Xishui County first middle school， Xishui 564600, China)

After the constitution of 1875 adopted，there are three paradoxs between the rule of law and the rule of power in operational procedures of state power of the Third Republic of France. By the law the president is the center of state power，but in the actual political operations，the President’s power is gradually shrinking ,eventually becomes a ceremonial role; On law the cabinet is only the President’s auxiliary without independence, but with the support of parliament the cabinet becomes the actual government;The law strictly limits the power of parliament to bring down a cabinet,but in practice the resignation of cabinet is extremely frequent. Understanding the above contradiction，it will have a deeper experience to understand the difficulty during the development of the civilization of rule of law in countries.

The Third Republic of France； the rule of law； the rule of power； regime； paradox

2014-10-09

黃開軍(1986— )，男，湖北鄂州人，碩士，主要從事中學歷史教育教學及中國古代史研究。

K565.4

A

2095-7408(2015)01-0035-06