依憲治國、依憲執政：全面推進依法治國的基石

蔣傳光

(上海師范大學 法政學院，上海 200234)

黨的十八屆四中全會，是我們黨首次召開的以依法治國為主題的中央全會。全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，進一步突出和強調了憲法在全面推進依法治國中的地位，提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。①為此，《決定》對維護憲法權威，監督憲法實施，弘揚憲法精神等提出了一些舉措。憲法在整個法律體系中具有至上的權威性和最高的法律地位，是一國法律體系的核心和治國安邦的總章程。法治權威能否豎立起來，首先要看憲法有沒有權威。因而依憲治國、依憲執政可以說是全面推進依法治國的基石。之所以這樣說，除了基于憲法是國家的根本大法這一地位之外，②也是憲法本身所具有的屬性和全面推進依法治國的目標追求與路徑決定的。本文結合十八屆四中全會精神，對憲法基石地位的理論基礎做一闡釋。

一、憲法確立了全面推進依法治國的政治基礎和方向

—個社會中各種不同的政治經濟制度的變動和最終確立，都是由那個時代占主導地位的社會思想和意識形態引領下構建的。“我國憲法以國家基本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特社會主義制度的發展成果。”③

改革開放以來，我國在建設中國特色社會主義的過程中，“不斷探索和回答什么是社會主義、怎樣建設社會主義，建設什么樣的黨、怎樣建設黨，實現什么樣的發展、怎樣發展等重大理論和實際問題，不斷推進馬克思主義中國化，堅持并豐富黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗。”④對這一系列基本問題有了較為深刻和清醒的認識。與此相適應，黨和國家的指導思想也在實踐中不斷發展，形成了一脈相承、與時俱進的指導當代中國社會主義建設的共同思想基礎，即馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀。我國改革開放以來取得的一切成績和進步，當代經濟體制改革和政治體制改革所帶來的所有變革，都是在這些理論指導下進行的。同時，憲法作為我國的根本大法，它以法律形式確認了中國各族人民奮斗的成果。堅持黨的領導，堅持社會主義道路，是中國人民在長期斗爭中做出的歷史性選擇。“改革開放以來，我們黨團結帶領人民在發展社會主義民主政治方面取得了重大進展，成功開辟和堅持了中國特色社會主義政治發展道路，為實現最廣泛的人民民主確立了正確方向。這一政治發展道路的核心思想、主體內容、基本要求，都在憲法中得到了確認和體現。”⑤

據此，憲法序言采取了敘述性的語言對我國堅持的政治指導思想和社會發展道路進行了集中全面的闡述：“國家的根本任務是，沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設。中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路。”實踐證明，把我國堅持的政治指導思想和社會發展道路用憲法記載和確定下來，是完全必要的，這是全國各族人民團結前進的共同政治基礎，也為我們的政治文明建設和發展道路的選擇指明了方向，提供了憲法保障。

基于憲法的基本法地位，憲法確定的我國團結統一的政治基礎和國家指導思想，也必然是我國全面推進依法治國遵循的指導思想。這在中共十八屆四中全會通過的《決定》中得到了充分的體現。《決定》指出，全面推進依法治國，必須“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路”。⑥

中共十八大以來，我國的全面改革進入攻堅期和深水區，“面臨的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有”。⑦在當前社會正處于轉型變動的新的歷史發展時期，中國共產黨在領導全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的過程中，又有一些較為系統的創新理論。十八屆四中全會通過的《決定》，在指導思想上不僅全面體現和貫徹了憲法確立的指導思想，而且還根據改革開放進入新階段和新時期，我國經濟、政治、文化和社會發展的實踐和理論創新，對全面推進依法治國的指導思想給予了進一步的豐富和完善。

二、憲法凝聚了全社會的共識

憲法之所以是全面推進依法治國的基石，其中一個重要原因就在于憲法是凝聚了全社會共識的產物。“從發生學角度來看，憲法可以理解為各種政治力量在博弈與妥協中達成的共識，是最基本、最根本的國家共識。”⑧這種共識體現在如下三個方面：

1.憲法順應了民意，集中了全社會的智慧

首先，憲法在內容上順應了民意，反映了人民的愿望。“一個社會主義國家的建立，必須符合絕大多數工人、農民、知識分子的根本利益。這個國家的憲法也必須代表絕大多數人民的意見，把絕大多數人對國家的根本制度和基本原則的共同認識和共同意見，用根本大法的形式確定地記載下來，作為國家一切活動的根本準則，這是社會主義國家建國的基礎。有了這個基礎，社會主義制度、國家的統一和穩定、民族的團結才有合法基礎。”⑨

我國現行憲法以1954年憲法為基礎，總結了新中國成立以來憲法理論與實踐成功的經驗和反面的教訓，尤其是“文化大革命”的教訓，充分體現了中共十一屆三中全會以來制定的一系列方針和政策，反映了實行改革開放政策以后，我國政治生活、經濟生活、文化生活和社會發展發生的巨大變化。現行憲法確認了全國工作重心的轉移，體現了時代性和改革精神，而且內容更加全面、科學和完善，結構更加合理。與1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法相比，現行憲法既總結了歷史經驗，又考慮到了現實情況，還照顧到了將來的發展，從內容上看，順應了民意，充分反映了人民的愿望。

以堅持以經濟建設為中心為例，憲法序言明確規定：“今后國家的根本任務是集中力量進行社會主義現代化建設”，把集中力量進行社會主義現代化建設規定為國家的根本任務，就是以經濟建設為中心。鄧小平在論及社會主義的本質時曾指出：“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”⑩社會的發展，人民的富裕，直接關系人心的向背。進一步提高人民的物質文化生活水平，實現全面建設小康社會的宏偉目標，使人民群眾享受更多的改革成果和實際利益，使社會主義充分地顯示出自己的優越性，才能說服那些不相信和懷疑社會主義的人，堅定對社會主義未來前途的信念和信心。中共十一屆三中全會總結了建國以來正反兩方面的歷史經驗，確立了把國家的工作重點堅決轉移到社會主義現代化經濟建設上來的戰略方針。彭真在憲法修改草案的報告中明確指出：“國家的鞏固強盛，社會的安定繁榮，人民物質文化生活的改善提高，最終都取決于生產的發展，取決于現代化建設的成功。今后必須堅定不移地貫徹執行這個戰略方針……把這個方針記載在憲法中，是十分必要的。”這說明全黨全社會在中共十一屆三中全會后對堅持黨的基本路線不動搖，堅持以經濟建設為中心不動搖的認識是一貫的、堅定不移的。把以經濟建設為中心載入憲法，反映了全國人民的共同意愿。

憲法除了規定了我國的經濟制度和經濟體制改革方面的內容外，在政治制度建設方面，關于國家機構的設置，社會主義民主法制建設，社會主義精神文明建設，賦予公民廣泛而真實的權利自由等方面，也反映了適應改革開放的需要和時代的要求。

現行憲法實施以來，根據經濟體制和政治體制改革以及對外開放進一步發展的實踐，憲法原來規定的某些內容與現實情況已顯得不相適應，1988年、1993年、1999年、2004年全國人大先后四次通過憲法修正案，共31條，對有關條文做出了適時修改，補充完善了制定憲法時因實踐經驗的局限不可能寫入的內容。憲法修改的內容，涉及黨的基本路線、多黨合作和政治協商制度、法治國家建設，社會主義市場經濟、國有企業改革、農村家庭聯產承包責任制、個體經濟和私營經濟的保護，公民私有財產保護、國家尊重和保障人權等政治、經濟和社會生活中最重大的問題。從上述憲法修改的內容看，在保持憲法穩定性和連續性的同時，又增強了憲法的現實適應性，不僅體現了憲法與時俱進的精神，也體現了政治、經濟、文化和社會發展以及順應民意的需要。

其次，現行憲法是集思廣益的結果，是全社會智慧的結晶。與一般普通法律不同，在制定程序上，憲法反映了全社會的共同意志，因為憲法的制定，要廣泛征求社會各方面的意見，甚至經過全民討論，充分反映社會各方面的利益。因而，憲法的制定可以說是集中了全民的智慧。

1954年憲法是我國第一部社會主義憲法，該法的制定，就體現了人民立憲的精神。1953年初成立憲法起草委員會，負責憲法起草工作。自1954年3月憲法草案初稿完成后，先后對憲法草案初稿和憲法草案進行了三次大規模的群眾性討論。第一次是全國各民主黨派、各人民團體和社會各方面的代表人物對憲法草案初稿的討論。中國人民政治協商會議全國委員會在北京組織了有500多人參加的討論，在各大行政區、省、自治區和直轄市組織了8000多人，用兩個多月的時間，對初稿進行了認真討論，共提出修改意見5900多條。第二次是對憲法草案的全民性討論。全國性的大討論前后持續了兩個月，共有1. 5億多人參加這次討論，提出了1,180,420條修改、補充意見和建議。第三次是全國人民代表大會第一次會議全體代表對憲法草案最后修改稿的討論。全體代表討論后，1954年9月20日，全國人民代表大會第一次全體會議，一致通過了《中華人民共和國憲法》，當日正式公布施行。1954年憲法經過自上而下和自下而上的多次反復討論、修改，充分體現了最廣大人民群眾的意志和愿望。毛澤東曾說：“這個憲法草案所以得人心……理由之一，就是起草憲法采取了領導機關的意見和廣大群眾的意見相結合的方法。”這部憲法的整個制定過程體現了強烈的人民性，是全國人民集體智慧的結晶。

現行1982年憲法是在1954年憲法基礎上修改頒布的。對這次修改憲法工作，黨中央多次開會專門討論憲法修改草案。在憲法制定的過程中，我們黨繼十一屆三中全會之后，又召開了一系列重要的會議，特別是黨的十一屆六中全會關于建國以來黨的若干歷史問題的決議和黨的十二大工作報告，為修改憲法提供了重要的依據。憲法修改草案是根據黨的十一屆三中全會以來黨的路線、方針、政策，適應新時期政治、經濟、文化、社會發展的需要起草的，在1982年4月底由全國人大常委會公布，進行了4個月全民討論，并根據全民討論的意見進行了修改，由憲法修改委員會提請五屆全國人大五次會議審議修改通過。

現行憲法的修改，廣泛匯集和聽取干部、群眾、國家機關、人民團體及專家、學者的意見，此后的4次憲法修正案也廣泛地征求了黨內外各方面的意見和建議。憲法的形成和發展過程，就是充分發揚社會主義民主，集中社會各方面智慧的過程。同時，憲法的修改又是在黨的領導下進行的。因此，可以說，憲法是黨的正確主張和全國人民的共同意志相結合的創造，是全黨和全國人民集體智慧的結晶。

2.憲法是社會多元利益統一的標準

列寧曾說：“憲制的實質在于：國家的一切基本法律和關于選舉代表機關的選舉權以及代表機關的權限等等的法律，都體現了階級斗爭中各種力量的實際對比關系。”從憲法的發展變化來看，它是隨著各個時期各種政治力量實際對比關系的變化而發展變化的。從這個意義上說，世界上永恒不變的憲法是不存在的，這種發展變化體現在憲法的部分修改和制定上。

改革開放以來，我國在統一的政治基礎上，社會發展也日益呈現多元化的態勢。這主要體現在經濟發展的多元化帶來的社會觀念和利益訴求的多元化。

當下的中國，隨著以社會主義市場經濟為目標的經濟體制改革的深化，形成了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的經濟體制。在這種體制下，市場經濟的主體是多元的，既有公有制經濟，也有非公有制經濟。公有制經濟的范圍不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分；非公有制經濟包括個體經濟、私營經濟、混合所有制經濟中的非公有制成分等。與經濟主體多元化的狀況相適應，再分配制度上也體現了多元化，即以按勞分配為主體、多種分配方式并存。在經濟發展中，我國還存在東西部之間、民族之間、邊疆地區等區域發展之間差距擴大的問題。另外，伴隨著改革開放，我國的社會階層也日益多元化。在現階段，我國的社會階層包括社會主義勞動者、社會主義事業建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者等。同時，社會還有不同的黨派和社會團體。

市場經濟體制改革目標的確立，社會的轉型，經濟成分和分配方式的多元，區域經濟發展的不平衡，社會階層的多元，必然帶來社會利益的多元，社會價值的多元，意識形態的多元，等等。這種多元化的具體表現就是，社會上經常有各式各樣的思想，有各式各樣的主張、意見和口號，有各種各樣的利益訴求。如果要求我國各類社會主體的思想和行為都絕對一致，這是不可能的。多元化必然會存在各種矛盾和利益沖突。但是，“作為一個統一國家的絕大多數公民又必須有最低限度的共同認識，有共同的努力目標和在最根本問題上的共同意見”。

在社會思想和利益多元格局下，如何達成最低限度的共同認識和在最根本問題上的共同意見，如何把各種不同的利益訴求主體、各種不同的社會價值觀統合起來，統合的標準是什么？在這種多元格局下，統一人們行為和思想的共同標準，就是憲法。憲法為各方利益訴求、為人們的思想和行為提供了統一的準則。因為前已述及，憲法的內容是全社會共識的產物，反映了社會不同群體的基本要求，同時也是不同時期社會發展過程中各種利益和政治力量博弈的結果。我國現行憲法從制定到修改的發展歷程也充分證明了這一點。

3.憲法為社會治理提供了最高行為準則

中共十八屆四中全會指出，依法治國的意義之一就是“實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”。創新社會治理，構建社會主義和諧社會，確保人民安居樂業，安定有序，是當前我國社會發展的一個重要目標。和諧社會首先應是一個安定有序的社會。秩序是人類一切活動的必要前提,是社會發展所應追求的基本價值。在文明社會中，法律是消除無序狀態或預防和制止社會無序狀態的首要的、經常起作用的手段。法律對社會秩序的維護表現在，建立和維護國家的政治統治秩序與社會公共秩序。社會安定有序的基礎就是社會規則的建立和遵守，規則之治是法治的核心，因而法治是構建和諧社會的基礎。在各種手段和方法中，法律是社會關系最基本和主要的調整手段和方法。

相較道德、宗教等其他社會規范，法律規范的優勢在于，法律是由國家制定和認可的，并通過國家強制力保證其有效實施的一種社會規范。它一經產生，便超越個人而具有相對穩定性。由于法律出自國家，具有肯定性、普遍性、可預測性、結構完整性和國家強制性等優點，所以，它不僅能夠調整個人行為，而且首先具有調整階級關系、重大利益關系，使統治秩序合法化、固定化的功能；不僅能夠調整社會成員的普遍社會關系，而且能夠負擔巨大的政治、經濟、文化的組織任務，因而是實現國家職能，推動經濟和社會發展的最重要的、經常的、不可缺少的手段。

在法律規范體系中，憲法是一切國家機關、社會團體和公民必須遵守的最高行為準則。憲法的這種至上性不僅體現在其內容和制定程序上，而且體現在其效力層級上。憲法在效力層級上高于普通法律，為普通法律的合憲性審查和法律之間的沖突提供了統一的標準，同時其最高法律效力還體現在其法律效力的直接性上，憲法為國內一切組織和個人進行各項活動的依據和基礎。憲法序言宣告：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”憲法第5條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”

憲法的上述內容在中共十八屆四中全會通過的《決定》中得到了忠實體現，并確立了憲法在國家治理體系和治理能力法治化中的核心地位，回答了全面推進依法治國為什么首先要依憲治國、依憲執政的問題。

三、憲法是公民權利的保障書

列寧說過：“什么是憲法？憲法就是一張寫著人民權利的紙。”作為國家根本大法的憲法，其基本內容一是規定和保障公民的人權和基本權利，二是科學合理地進行權力劃分，約束和規范公共權力。保障人權和公民的基本權利，以公民的權利為出發點和歸宿，是當代憲法的基本價值取向和主要精髓。憲法發展演進的歷史證明，憲法的進步和完善是和爭取和維護人權和人的自由密切聯系在一起的。從世界范圍來看，人類進入20世紀，特別是第二次世界大戰之后，人權和公民權利的觀念和理論取得了很大發展，人權和公民權利的內容也更加廣泛，既包括生命權、自由權，也包括民主權利和社會、經濟、文化等方面權利等。

公民的基本權利和義務是我國憲法的核心內容，憲法作為公民權利的保障書，既是對公民基本權利的確認，也是對每個公民享有權利、履行義務的根本保證。與過去幾部憲法相比，我國現行憲法總結中華人民共和國成立以來的經驗教訓，尤其是“文化大革命”的嚴重教訓，規定了公民享有政治、經濟、文化、宗教等方面更為廣泛的權利和自由，擴大了公民權利和自由的范圍，不僅規定了人民依照憲法規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務的權利，還增寫了對公民人身權利和人格尊嚴等進行保護的新內容。為了突出公民基本權利在憲法體制中的地位，較前幾部憲法，現行憲法在結構順序上有一個重大變化，就是把公民的基本權利和義務一章放在了國家機構一章之前，因為這樣可以比較合理地處理公民權利和國家權力的關系，更好地體現一切權力屬于人民，人民是國家的主人這一思路。

在公民的各項基本權利中，財產權是最基礎的權利。現行憲法對公民私有財產所有權的保護日益完善。在計劃經濟體制下，我國憲法只對公民的生活資料提供保護，不承認公民個人擁有生產資料。隨著我國建立社會主義市場經濟體制改革目標的確立，非公有制經濟成為社會主義市場經濟的重要組成部分，加強對公民私有財產權的保護問題日益凸顯出來。1999年憲法修正案從我國建立社會主義市場經濟體制的實際出發，在憲法層面上確立了對公民私有財產的保護，規定“國家保護個體經濟、私營經濟的合法權利和利益”。國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權。但公民合法的私有財產不受侵犯，并沒有在憲法條文中得到明示。2004年憲法修正案進一步規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產和繼承權。”(第13條)明確給予公民的私有財產和在現行憲法下不受侵犯的公有財產同等的地位，這在新中國的憲法史上是第一次。

2004 年憲法修正案又把國家尊重和保護人權寫入憲法。我國憲法對公民基本權利的規定一直很重視，不僅規定了公民享有廣泛的政治社會經濟文化權利，而且為權利的實現提供了物質和法律上的保障條件。但是，人權的概念長期沒有成為我國的法律概念。在抗日戰爭時期，中國共產黨制定的《陜甘寧邊區施政綱領》中曾提出過保護人權的主張。中華人民共和國成立后，在政治法律文件以及學術著作中很少提人權概念。1991年中國政府發表的《中國的人權狀況白皮書》，第一次闡述了中國政府的人權觀念。2004年的憲法修正案，首次將“人權”概念引入憲法，明確規定“國家尊重和保障人權”(憲法第33條第三款)。此次修憲把“人權”寫入憲法，將“人權”由一個政治概念提升為法律概念，這表明人權已成為國家的價值觀和我國社會主義的基本價值和目標。“人權”入憲，使公民權利的保障更加完善，為充分保障人權和公民基本權利的實現提供了憲法依據，也有助于推進我國人權事業的發展。

根據憲法精神，十八屆四中全會通過的《決定》提出完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施，加強重點領域立法，其中一個重要方面的內容，就是“依法保障公民權利，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，實現公民權利保障法治化。增強全社會尊重和保障人權意識，健全公民權利救濟渠道和方式”。通過完善的立法，把憲法規定的公民基本權利的保障措施進一步具體化，是實施憲法，是公民基本權利實現的重要途徑。

四、憲法設計了國家權力運行的機制和軌道

國家機關的設置及其相互之間的權力配置關系，是特定國家民主制度的最基本表現。科學合理地進行權力劃分，對權力進行有效的監督和制約，是建設法治國家要解決的重要問題，也是憲法的重要內容。監督和制約權力最有效的途徑，是通過法律和制度來實現。憲法作為國家的根本大法，以其最高的法律效力在確認并保障公民的基本權利的同時，應對公共權力做出必要的限制。在我國現行憲法修改的過程中，鄧小平曾指出：“關于不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現出來。”憲法對我國國家機關的設置及與其相應的權力劃分進行了規定。

我國憲法確立了人民代表大會制度是我國的根本政治制度。作為最高國家權力機關，憲法賦予人民代表大會及其常委會以立法權、人事選舉和任免權、國家重大問題決定權、監督權、憲法監督實施權等等，并明確了人大和政府、司法機關的權力關系。

在我國的權力結構體系中，行政權的行使雖然是執行國家權力機關的決定，但行政權的范圍非常廣泛，而且隨著社會的發展和新情況新問題的出現，也容易不斷擴張，行政權力活動的空間越來越大，職能越來越多。為了防止和制止濫用權力損害權利的現象出現，憲法的一個重要原則就是以憲法和法律規范和約束政府權力。規范和約束權力，必須花大氣力建立一種能有效地制約權力的制度安排，建立一道阻止權力濫用、權力腐敗、權力侵犯公民權利的堅固屏障。這種制度安排和屏障就是以憲法和法律來約束權力。以憲法和法律規范和約束政府權力，一是要合理劃分政府權限，確立政府權力邊界，變“無限政府”為“有限政府”，對政府權力的使用做出明確規范，對掌握權力的人進行制度化、法制化的監督與制約。二是著力發展開放社會與責任制政府。對行政權力進行規范和約束是當代憲法發展的趨勢。

我國現行憲法對中央和地方各級人民政府的職權進行了詳細的列舉，為各級行政機關權力的行使提供了依據和運行軌道。我國審判機關和檢察機關在行使審判權和檢察權時應遵循的原則和職權，我國憲法也做了明確規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”(第126條)“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”(第131條)

在不同國家機關的權力關系上，我國憲法規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”(第3條)在人大與政府的關系上，人大對政府的行為有違憲審查權和對政府工作的監督權等。在人大和司法機關的關系上，要實現人大對司法權的監督，同時又要保持司法的獨立。這是權力監督和制約精神在憲法中的體現。

憲法的上述規定為各個國家機關依法履行職責提供了正當性基礎，也為我國各類國家機關在新形勢下進行體制與運行機制改革和制度設計，以及在法治軌道上開展工作，提供了憲法依據。十八屆四中全會通過的《決定》中關于完善立法體制，建設法治政府，提高司法公信力等內容，都是憲法相關內容的具體化，為相關權力的運行提供了操作性的舉措。

如關于“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的制度設計，就是各級行政機關認真履行憲法規定職權的操作細則。《決定》的第三部分內容體現了法治政府建設的未來走向，新觀點和新舉措較多。《決定》提出了法治政府建設目標要求，即“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。如何達到建設法治政府這一目標，《決定》提出了一系列新的措施。首先，建立政府責任清單，即要堅持“法定職責必須為”。行政機關要勇于負責、勇于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。其次，推行權力清單，即職權法定，“法無授權不可為”。行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得做出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。第三，健全依法決策機制。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。第四，全面推進政務公開。堅持以公開為常態、不公開為例外原則。涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規范性文件予以公布。

再如《決定》關于司法體制改革部分的部署，為保證公正司法，提高司法公信力，《決定》規定，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。優化司法職權配置，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。完善司法體制，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。推進以審判為中心的訴訟制度改革，等等，都是實施落實憲法規定的“獨立行使審判權”、“獨立行使檢察權”具體制度設計。

五、憲法為全面深化改革提供了根本法依據

中共十八屆三中全會對新的歷史時期全面深化改革進行了專題討論。習近平在闡述十八屆三中全會召開的背景時談到：“黨的十八大統一提出了全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標，強調必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”要完成黨的十八大提出的各項戰略目標和工作部署，必須抓緊推進全面改革。根據這一精神，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，并從經濟、政治、文化、社會、生態文明、國防和軍隊建設等方面，具體部署全面深化改革的主要任務和重大舉措。

十八屆四中全會通過的《決定》指出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。”在實踐中做到“凡屬重大改革都要于法有據”，就是要把改革納入法治的軌道，在改革創新中運用法治思維和法治方式思考問題、破解難題，提高改革決策的科學性，增強改革的可控性，降低改革可能帶來的社會風險，使改革規范有序進行，做到社會不會因改革而引起動蕩。這實際上也是正確處理改革、發展、穩定關系的落腳點和堅實基礎。

全面深化改革與中共十八屆四中全會提出全面推進依法治國并不矛盾，不僅于法有據，而且有憲法的依據。憲法為全面深化改革提供了空間，因為現在所進行的經濟、政治、文化、生態文明和社會治理等方面的改革，都是來自于憲法的授權，全面深化改革目標的提出是對憲法規定的貫徹和落實，是對憲法相關內容的進一步具體化。我國現行憲法規定，“堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度”。這里的“社會主義各項制度”包括經濟制度、政治制度、文化制度和社會管理制度等各個方面。這在憲法總則有明確具體的規定。

在經濟體制改革方面，憲法針對過去那種過分集中、片面依靠行政指令的、僵化的經濟體制帶來的束縛生產力發展的種種弊端，做了一系列原則規定。主要內容是：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”(第10條)“在法律規定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。”(第11條)“完善經濟管理體制和企業經營管理制度，實行各種形式的社會主義責任制。”(第14條)“國有企業在法律規定的范圍內有權自主經營。”(第16條)“集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權。”(第17條)“中華人民共和國允許外國的企業和其他經濟組織或者個人依照中華人民共和國法律的規定在中國投資，同中國的企業或者其他經濟組織進行各種形式的經濟合作……它們的合法的權利和利益受中華人民共和國法律的保護。”(第18條)

伴隨著改革開放的發展，在我國的四次憲法修正案中，經濟制度是涉及的主要內容。明確了我國將長期處于社會主義初級階段，肯定了改革開放的基本方針，從而使黨在社會主義初級階段基本路線在憲法中的表述更加完整。強調了堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。將非公有制經濟作為社會主義市場經濟的重要組成部分，確定了非公有制經濟的法律地位，進一步明確國家對發展非公有制經濟的方針。確定了農村經濟組織實行家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。確定了由計劃經濟體制轉變為市場經濟體制。增加建立健全社會保障制度的規定。

在政治體制改革方面，憲法也做了一系列重要規定。憲法確定了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展，對“一國兩制”、完善民族區域自治制度等進行了規定。在國家機構設置和國家體制的改革方面，對全國人大常委會的職權，完善各級人大的組織建設，立法權和地方性法規的制定權，選舉制度，健全國家領導體制，實行行政首長負責制，規定各級國家機關領導人員連續任職不得超過兩屆，城市居民委員會、農村村民委員會是基層群眾性自治組織等，進行了一系列規定。

憲法的上述規定，使政治體制改革邁出了重要的步伐，完善了我國的基本政治制度，并將推動政治體制改革進一步發展；為我國社會主義經濟建設，堅持和完善基本經濟制度，促進經濟體制的轉換，鼓勵和保護外國投資等各項改革確定了原則，既保障了經濟體制改革的成果，也為經濟體制改革提供了憲法保障。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》共16個部分，提出了60個方面的改革內容，對全面深化改革進行了部署。重大改革舉措主要有：關于使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，關于堅持和完善基本經濟制度，關于深化財稅體制改革，關于健全城鄉發展一體化體制機制，關于推進協商民主廣泛多層制度化發展，關于改革司法體制和運行機制，關于健全反腐敗領導體制和工作機制，關于推進文化體制機制創新，關于加快完善互聯網管理領導體制，關于國家安全，關于健全國家自然資源資產管理體制和完善自然資源監管體制，等等，這些改革內容和舉措都是對中國特色社會主義制度的完善，都是對憲法相關原則和內容的落實。因而，憲法為全面深化改革，進一步擴大開放提供了根本法保障，也為保障改革開放的各項具體法律制度的建立和完善提供了憲法依據。

六、實施憲法是政治體制改革路徑的切入點

經濟體制改革的深化，必須要有政治體制改革相適應。始于中共十一屆三中全會的經濟體制改革，已經使中國現實利益格局乃至權力架構發生了深刻變化，改革的要求日益越出純經濟領域，擴展到政治、文化和社會治理等層面。在新的形勢下，經濟改革如果不輔以相應的政治改革和制度安排，不僅難以深化，而且有可能增加社會動蕩和不穩定因素。

隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，社會主體及其各種社會利益和政治訴求呈現多元化的態勢，對國家治理體系和治理能力提出了新的要求。對此，完善權力機關運行體制機制，加快政府職能轉變，創新行政管理方式，有效監督政府權力；切實保障公民基本權利的實現；加快推進社會主義民主政治制度化、規范化和程序化，完善黨的領導和執政方式，應是進一步深化政治體制改革的基本內容。

鄧小平關于政治體制改革的必要性有一系列論述。他曾說：“政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴，相互配合。只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權，他那里收權，你有什么辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。”他反復指出：“我們提出改革時，就包括政治體制改革。現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現。”“改革是全面的改革，包括經濟體制改革、政治體制改革和相應的其他各個領域的改革。”鄧小平的一系列論述，深刻地揭示了經濟體制改革與政治體制改革的辯證關系，告訴我們，兩者是互相聯系，密不可分的，只有使兩者協調發展，同時進行其他領域的改革，才能保障我國現代化建設的順利進行。

1982年中共十二大報告鑒于“文化大革命”對民主制度的破壞，首次在黨的文獻中提出政治體制改革問題。報告指出：“我們一定要按照民主集中制的原則，繼續改革和完善國家的政治體制和領導體制，使人民能夠更好地行使國家權力，使國家機關能夠更有效地領導和組織社會主義建設。”自此以后，從中共十三大開始，黨的歷次代表大會的報告都把政治體制改革單獨作為一個部分，對政治體制改革的必要性、改革的指導思想、改革的目標、改革的內容等進行了系統闡釋。

根據十八大提出堅持中國特色社會主義政治發展道路，推進政治體制改革的精神，十八屆三中全會把加強社會主義民主政治制度建設作為全面深化改革的內容進行了部署，提出“緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。在具體舉措上，提出“發展社會主義民主政治，必須以保證人民當家作主為根本，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發揮我國社會主義政治制度優越性”。

推進政治體制改革必須要形成一些共識，這個共識包括不同的方面，從實現的路徑來說，就是全面推進和落實依法治國方略，加快建設社會義法治國家，更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用；從思維方式來說，就是確立法治思維；從方式方法來說，就是要學會運用法律方法。

實現推進政治體制改革的法治路徑，其切入點在哪里？其切入點就是全面實施憲法。前已述及，憲法作為國家的根本大法，實施憲法，既為政治體制改革提供了框架，同時也是政治體制改革的目標。因為目前我國政治發展道路和政治體制改革的內容和目標，在憲法中都有明確的依據，諸如堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，堅持和完善人民代表大會制度，中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度，基層民主建設，司法改革、人權保障等，都是憲法的重要內容。由于憲法是黨和人民共同意志的體現，因而“維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現”。

因此，政治體制改革的頂層設計和藍圖，不需要另起爐灶，就是認真實施憲法。在社會主義民主政治建設過程中，只要認真實施憲法，把憲法精神落到實處，使憲法的每一項規定都能得到實現，政治體制改革的目標就達到了。

七、全面推進依法治國的總目標及其舉措是憲法法治原則的實施方案

總結中共十一屆三中全會以來社會主義民主法治建設的經驗，適應社會主義市場經濟體制對法治的需要，中共十五大報告在黨的歷史上第一次提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略，在理論和實踐上確立了中國共產黨從主要依靠政策執政和領導改革開放轉變到主要依靠法律執政和領導改革開放及現代化建設的指導思想。

九屆全國人大二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》正式把“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”載入我國憲法的第5條第1款，使其上升為國家意志，并成為我國憲法的基本原則之一。這表明人民當家作主、管理國家和社會，已被進一步納入法治軌道，為中國堅定不移地走法治之路，建設中國特色社會主義法治國家提供了強有力的憲法保障。

“黨的十八大強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。實現這個目標要求，必須全面貫徹實施憲法。”

為貫徹落實黨的十八大作出的戰略部署，十八屆四中全會提出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。實現這個總目標，必須堅持中國共產黨的領導，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，堅持從中國實際出發”。

十八屆四中全會通過的《決定》，立足我國社會主義法治建設實際，直面我國法治建設領域的突出問題，闡述了全面推進依法治國的重大意義，明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總體目標、基本原則，回答了黨的領導和依法治國關系等一系列重大理論和實踐問題，對科學立法、嚴格執法、公正司法以及全民守法、法治隊伍建設、加強和改進黨對全面推進依法治國的領導提出了關于依法治國的一系列新觀點、新舉措，有針對性地回應了人民呼聲和社會關切，這個決定將有力推進依法治國進程，是加快建設社會主義法治國家的綱領性文件。《決定》共7部分，部署重大法治舉措和改革舉措180多項，對如何全面推進依法治國，加快社會主義法治國家建設進行了頂層設計和全面部署，為社會主義法治國家建設進程制定了“路線圖”。

建設社會主義法治國家的過程，就是實施憲法的過程，憲法為依法治國提供了指導思想和框架體系。從某種意義上說，十八屆四中全會通過的確立全面推進依法治國的總目標及其保障舉措的《決定》，就是全面貫徹憲法精神，落實憲法原則的實施方案。

結語

憲法不能只停留在“政治宣言”和文本層面，其生命在于實施，其權威也在于實施。為確立憲法權威，確保憲法在國家和社會治理中的基石地位，發揮其在法治國家建設中的統領作用。《決定》提出了一系列新的舉措，如一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正；完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制；加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件；將每年12月4日定為國家憲法日；在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神；借鑒世界上大多數有成文憲法國家的做法，建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。上述舉措，對提升人們的憲法觀念，全面貫徹實施憲法，將會起到重要的促進作用。

注釋：

①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《求是》2014年第21期，第5頁。2004年9月15日，在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中，胡錦濤提出：“依法治國首先是依憲治國，依法執政首先是依憲執政。”(載《人民日報》2004年9月16日)這是首次提出“依憲治國”、“依憲執政”的概念。

②我國現行憲法在序言里，對憲法的最高權威和至上地位首次予以肯定。憲法序言規定：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。” 根據憲法規定，我國憲法的最高權威和至上地位體現在兩個層面：一是全體公民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法，維護憲法尊嚴和權威。二是一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸，否則無效。

③習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日。

④《十七大報告輔導讀本》，人民出版社2007年版，第9頁。

⑤習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日。

⑥《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《求是》2014年第21期，第4頁。

⑦同上，第3頁。

⑧秦前紅：《依憲治國：法治的靈魂》，《暨南學報》2014年第11期。

⑨項淳一：《論憲法在社會主義國家中的作用》，載全國人大常委會辦公廳、法工委、中宣部、司法部、中國法學會編：《憲法頒布十周年紀念文集》，法律出版社1993年版，第149頁。

⑩《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第373頁。