地方立法主體擴(kuò)容：現(xiàn)實(shí)需求與面臨挑戰(zhàn)

馬英娟

(上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200234)

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱黨的十八屆四中全會(huì)《決定》)，進(jìn)一步明確要“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，經(jīng)過反復(fù)審議、修改完善，第十二屆全國人大第三次會(huì)議于2015年3月15日通過《全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，將過去49個(gè)較大的市享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至所有284個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市(包括廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市)。①對(duì)此，學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，適時(shí)擴(kuò)大地方立法主體的范圍有其現(xiàn)實(shí)需求和長遠(yuǎn)意義，但同時(shí)也存在一些憂慮，擔(dān)心地方立法主體的迅速擴(kuò)容會(huì)導(dǎo)致“法盲立法”、“危及法制統(tǒng)一”、“產(chǎn)生地方保護(hù)主義”等諸多風(fēng)險(xiǎn)。[1][2][3][4]在這種背景下，深入研究地方立法主體擴(kuò)容的現(xiàn)實(shí)需求和面臨的挑戰(zhàn)，對(duì)貫徹落實(shí)《立法法》、全面推進(jìn)依法治國無疑具有重要意義。限于篇幅，本文主要圍繞設(shè)區(qū)的市展開討論。

一、地方立法主體的歷史回顧

一個(gè)國家的地方是否享有立法權(quán)、哪一級(jí)的地方享有立法權(quán)以及地方立法權(quán)的大小，不僅與本國的國家制度(尤其是國家結(jié)構(gòu)形式)有關(guān)，而且與不同歷史時(shí)期的具體國情密不可分。只有了解歷史，才能明確未來的發(fā)展方向。

1.1949—1954：地方立法主體的多元期

從新中國成立到1954年《憲法》頒布前，中國的立法權(quán)主要屬于中央，但縣級(jí)以上的地方各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)都享有擬定暫行法令條例或單行法規(guī)的權(quán)力，自治鄉(xiāng)以上的各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)均享有制定單行法規(guī)的權(quán)力。地方立法主體的多元化是建國初期立法體制的主要特征。

根據(jù)政務(wù)院1949年12月通過的《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》，各大行政區(qū)人民政府委員會(huì)有權(quán)“擬定與地方政務(wù)有關(guān)之暫行法令條例，報(bào)告政務(wù)院批準(zhǔn)與備案”。1950年1月，政務(wù)院通過《省、市、縣人民政府組織通則》，規(guī)定省人民政府委員會(huì)有權(quán)“擬定與省政有關(guān)的暫行法令條例，報(bào)告主管大行政區(qū)人民政府轉(zhuǎn)請(qǐng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)或備案”；②市人民政府委員會(huì)有權(quán)“擬定與市政有關(guān)的暫行法令條例，報(bào)告上級(jí)人民政府批準(zhǔn)施行”；③縣人民政府委員會(huì)有權(quán)“擬定與縣政有關(guān)的單行法規(guī)送請(qǐng)省人民政府批準(zhǔn)或備案”。④同時(shí)，為體現(xiàn)民族自治，1952年的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》賦予各民族自治區(qū)(相當(dāng)于鄉(xiāng)、區(qū)、縣、專區(qū)或?qū)^(qū)以上的行政地位)制定本自治區(qū)單行法規(guī)的權(quán)力。⑤

這一時(shí)期，之所以要賦予眾多地方政權(quán)機(jī)關(guān)以立法權(quán)，主要出于兩方面的考慮：一是政權(quán)更替的需要。新中國成立后，國民黨的六法全書被徹底廢除，單純依靠中央立法無法滿足革命和建設(shè)對(duì)秩序和規(guī)范的需求。二是各地情況差別懸殊。長期的戰(zhàn)爭狀態(tài)導(dǎo)致各地發(fā)展極不平衡，情況異常復(fù)雜，中央不可能以統(tǒng)一的立法解決各地不同的復(fù)雜問題。[5](P59)為彌補(bǔ)中央立法的不足，因地制宜地解決各地問題，賦予地方立法權(quán)有其必要性。

這一時(shí)期的地方立法對(duì)“維護(hù)新生的政權(quán)，建立新的秩序，指引和保障當(dāng)時(shí)各項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的開展，繼續(xù)完成民主革命的遺留任務(wù)并使中國步入社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)揮了重大作用。”[6](P8～9)

2.1954—1979：地方立法主體的否定期

從1954年《憲法》頒布到1979年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)生效前，中國實(shí)行中央集權(quán)的立法體制，除民族區(qū)域自治地方外，一般地方原來享有的暫行法令條例、單行法規(guī)的擬定權(quán)被一律取消。而且，從1966年夏開始，由于國家法制被整體擱置，憲法規(guī)定的民族自治地方的立法權(quán)也形同虛設(shè)，地方立法進(jìn)入否定及事實(shí)上的停滯期。

根據(jù)1954年《憲法》，“全國人民代表大會(huì)是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”(第22條)，全國人大常委會(huì)只能“解釋法律；制定法令”(第31條)。除“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報(bào)請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”(第70條第4款)外，地方各級(jí)人大的主要職責(zé)是“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行”(第58條)，地方各級(jí)人民委員會(huì)(即地方各級(jí)政府)的主要職責(zé)是“執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決議和命令”(第64條第2款)，一般地方原有的立法權(quán)被一律取消。⑥1975 年《憲法》和 1978 年《憲法》延續(xù)了這一中央集權(quán)的立法體制。

這一階段，之所以否認(rèn)地方立法，有兩個(gè)重要原因：一是法制統(tǒng)一的需要。“舊中國處于半殖民地半封建的分裂狀態(tài), 大大小小的軍閥割據(jù)了各地方政權(quán), 國家實(shí)際沒有統(tǒng)一的法制。新中國建立后, 為了維護(hù)國家的統(tǒng)一,必須實(shí)行法制的統(tǒng)一。”[7](P31)1954年《憲法》將立法權(quán)高度集中于全國人大，在當(dāng)時(shí)是十分必要的。二是推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為保證中央的權(quán)威和對(duì)全國資源的集中統(tǒng)一調(diào)配，需要權(quán)力(包括立法權(quán))的高度集中。此外，國家領(lǐng)導(dǎo)人的中央集權(quán)傾向、⑦蘇聯(lián)立法模式的影響[8](P488)以及當(dāng)時(shí)對(duì)立法任務(wù)繁重性、復(fù)雜性認(rèn)識(shí)的缺乏也是造成這一時(shí)期否認(rèn)地方立法的重要因素。

這一時(shí)期中央集權(quán)的立法體制保障了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的有效運(yùn)行，增強(qiáng)了新中國的政權(quán)內(nèi)聚力，避免了國家分裂，但也在一定程度上影響了地方主動(dòng)性、積極性的發(fā)揮，阻礙了國家法制的全面發(fā)展。

3. 1979—2015：地方立法主體的擴(kuò)容期

自1979年《地方組織法》頒行至2015年3月《立法法》修改之前，中國推行統(tǒng)一而又分層次的立法體制，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會(huì)、人民政府先后被賦予立法權(quán)，從而進(jìn)入地方立法主體的逐步擴(kuò)容期。

1979年7月，第五屆全國人大第二次會(huì)議通過《地方組織法》，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。⑧這是新中國成立后第一次以法律的形式賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)立法權(quán)，是對(duì)過去立法體制的重大變革。

1982年12月，第五屆全國人大第五次會(huì)議通過現(xiàn)行憲法，從憲法層面確認(rèn)了1979年《地方組織法》規(guī)定的立法體制，明確“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。(第100條)同時(shí)，考慮到一些較大的市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位比較重要，也需要根據(jù)本地方的實(shí)際制定地方性法規(guī)，此次會(huì)議還對(duì)《地方組織法》進(jìn)行了修正，規(guī)定省、自治區(qū)的人民政府所在地的市(以下簡稱省會(huì)市)和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)審議制定，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；⑨同時(shí)賦予省、自治區(qū)、直轄市以及省會(huì)市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定規(guī)章的權(quán)力。⑩此次修正不僅將地方立法權(quán)從省級(jí)進(jìn)一步下放到省會(huì)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，而且將地方立法主體從上述地方的權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)一步擴(kuò)展到同級(jí)地方政府，是地方立法主體范圍的重大突破。

1986年12月，第六屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議對(duì)《地方組織法》進(jìn)行了第二次修正，將省會(huì)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)“擬訂權(quán)”改為“制定權(quán)”，同時(shí)將地方性法規(guī)的制定權(quán)擴(kuò)展到上述地方的人大，規(guī)定省會(huì)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。

2000年7月施行的《立法法》進(jìn)一步擴(kuò)大了地方立法主體的范圍，將“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”與省會(huì)市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市統(tǒng)稱為“較大的市”，規(guī)定：較大的市的人大及其常委會(huì)有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，較大的市的人民政府有制定規(guī)章的權(quán)力。由此形成了由中央、省級(jí)、較大的市的人大及其常委會(huì)、人民政府以及民族區(qū)域自治地方人大、特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)組成的統(tǒng)一而又分層次的立法體制，為發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性提供了廣闊的空間。

除一般地方立法權(quán)外，這一時(shí)期，有些地方(主要是經(jīng)濟(jì)特區(qū))還根據(jù)全國人大或全國人大常委會(huì)的授權(quán)獲得了特別授權(quán)立法權(quán)，具體包括：[9](P46～48)(1)1981年11月，第五屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)；(2)1988年3月，第七屆全國人大第一次會(huì)議授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)根據(jù)海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體情況和實(shí)際需要制定法規(guī)；(3)1992年7月，第七屆全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)和深圳市政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施；(4)1994年3月，第八屆全國人大第二次會(huì)議授權(quán)廈門市人大及其常委會(huì)和廈門市政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施；(5)1996年3月，第八屆全國人大第四次會(huì)議授權(quán)汕頭市和珠海市人大及其常委會(huì)、政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。這些授權(quán)決定為改革過程中地方的先行先試提供了合法性依據(jù)。

這一時(shí)期，之所以出現(xiàn)地方立法主體不斷擴(kuò)容的現(xiàn)象，一方面是由于立法指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。立法者認(rèn)識(shí)到，將立法權(quán)完全掌握在中央, “很難適應(yīng)千差萬別的具體情況, 不是掛一漏萬，就是主觀主義, 實(shí)踐證明不行”。要調(diào)動(dòng)地方的積極性, 必須向地方下放立法權(quán)。[10](P387)另一方面是出于改革開放的需要。肇始于1978年底的改革開放，在中國屬于新生事物，走的是“摸著石頭過河”的路子。在缺乏統(tǒng)一立法經(jīng)驗(yàn)的情況下，盲目進(jìn)行全國性立法必然影響法的科學(xué)性和穩(wěn)定性。在這種背景下，賦予地方立法權(quán)，不僅有利于調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性、積極性，而且地方的先行先試，還能夠?yàn)橹醒脒M(jìn)行全國性立法開辟道路。

在過去的三十多年里，各地制定了大量的法規(guī)、規(guī)章，為地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)提供了法制保障，推動(dòng)了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)。而且，具有開創(chuàng)意義的法規(guī)、規(guī)章還在某些領(lǐng)域引領(lǐng)了國家立法和改革創(chuàng)新的方向，為全國統(tǒng)一立法積累了經(jīng)驗(yàn)。

二、進(jìn)一步擴(kuò)容的現(xiàn)實(shí)需求

由以上分析可見，中國的地方立法經(jīng)歷了肯定、否定、否定之否定三個(gè)歷史時(shí)期。[11](P3)1979年之后，省級(jí)和較大的市的人大及其常委會(huì)、人民政府先后取得了地方立法權(quán)。那么，黨的十八屆三中、四中全會(huì)為什么提出要進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法主體的范圍，其背景和現(xiàn)實(shí)需求是什么？厘清這一問題，是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)地方立法權(quán)下放工作的前提。

1.彌補(bǔ)原有體制不足的客觀需要

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革的不斷深化，地方事務(wù)的復(fù)雜性、特殊性日益增長，地方自治的需求不斷提升，原有體制對(duì)地方立法權(quán)的供應(yīng)已經(jīng)不能滿足地方對(duì)立法權(quán)的需求。

(1)地方立法資源配置不均衡

《立法法》修改之前，一般地方立法權(quán)僅下放到省級(jí)和較大的市，其他地方?jīng)]有立法權(quán)；而“較大的市”只有49個(gè)(包括27個(gè)省會(huì)市、18個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市)，其余235個(gè)設(shè)區(qū)的市不享有立法權(quán)。在這種體制下，面對(duì)本地的具體情況和實(shí)際需要，沒有立法權(quán)的地方政府只能求助省級(jí)人大及其常委會(huì)進(jìn)行“曲線立法”，但由于后者每年的立法總量有限，且需著重全省事務(wù)，往往出現(xiàn)耗時(shí)長且不能滿足本地實(shí)際需要的問題，地方政府因此陷入“事權(quán)與立法權(quán)不匹配”的治理困境。[3](P43)不少地方轉(zhuǎn)而制定大量的“紅頭文件”，進(jìn)行事實(shí)上的“變相立法”。這些“紅頭文件”盡管滿足了一時(shí)的管理之需，但往往缺乏相應(yīng)的程序控制和監(jiān)督機(jī)制，主觀性、隨意性、變動(dòng)性很大，侵權(quán)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。地方立法資源配置的不均衡，不僅造成各地治理手段的不平等，而且影響了地方的創(chuàng)新發(fā)展和國家的法制建設(shè)。

(2)“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”標(biāo)準(zhǔn)不明確

在享有立法權(quán)的“較大的市”中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市最具爭議。自1984年以來，國務(wù)院分四批(1984、1988、1992、1993)批準(zhǔn)了19個(gè)較大的市(其中重慶市1997年升格為直轄市)，但關(guān)于“較大的市”的標(biāo)準(zhǔn)始終不明確，導(dǎo)致溫州、東莞、佛山等至少30多個(gè)城市十幾年甚至二十多年的“立法權(quán)爭奪戰(zhàn)”。[3](P43)更具爭議的是，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，不少?zèng)]有立法權(quán)的城市不論在城市人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、涉外活動(dòng)，還是綜合實(shí)力等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了某些經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，但國務(wù)院批準(zhǔn)較大的市的活動(dòng)卻自1994年戛然而止。地方立法權(quán)下放暫停的21年恰恰是我國改革向縱深發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，法律規(guī)則的缺失與改革的不斷推進(jìn)形成了鮮明對(duì)比，一定程度上阻礙了改革的進(jìn)程。[1]

正是在這種背景下，地方立法主體擴(kuò)容提上了議事日程。關(guān)于如何擴(kuò)容，有三種方案：一是增加“較大的市”數(shù)量；二是讓所有設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)；三是把地方立法權(quán)擴(kuò)大到縣一級(jí)。[12]考慮到總體上的立法需求，尤其是立法能力，目前普遍推行縣級(jí)立法的時(shí)機(jī)尚不成熟；而增加一定數(shù)量的“較大的市”，不僅不能滿足設(shè)區(qū)的市根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行立法的普遍需求，而且可能重蹈因?qū)徟鷺?biāo)準(zhǔn)不明確、審批活動(dòng)不連貫而出現(xiàn)的不平等。設(shè)區(qū)的市是中國比較特殊的一級(jí)行政區(qū)域，人口較多，實(shí)行市管縣體制，不僅與省級(jí)管理的事務(wù)在性質(zhì)、內(nèi)容上有明顯區(qū)別，而且城市與城市之間具有明顯的差異性，具有更加強(qiáng)烈的自治需求。[13](P115)同時(shí)，相對(duì)來講，設(shè)區(qū)的市自主管理的事務(wù)范圍更加廣泛，民主及法治程度較高。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》將地方立法權(quán)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，具有現(xiàn)實(shí)合理性。

2.全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在需求

基于立法在法治建設(shè)中的基礎(chǔ)性地位，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》將“完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系”作為全面推進(jìn)依法治國的首要任務(wù)，并將“完善立法體制”作為實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的重要內(nèi)容。鑒于中國原有立法體制的不足，“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”就成為中國全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在需求。

中國是一個(gè)單一制國家，堅(jiān)持和維護(hù)法制統(tǒng)一是中國立法體制的首要原則。但中國同時(shí)也是一個(gè)地域遼闊、生產(chǎn)力發(fā)展極不均衡的國家，不同地域的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展水平差距很大，不可能采取“一刀切”的做法，立法體制必須將統(tǒng)一性和差異性結(jié)合起來。正因如此，1982年憲法第3條明確規(guī)定，中央和地方國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分(包括立法權(quán)的劃分)，必須“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。改革開放三十多年來地方立法主體不斷擴(kuò)容的實(shí)踐，也證明了地方立法在推動(dòng)國家法治建設(shè)方面的巨大作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革的深入，地方事務(wù)日益復(fù)雜、多樣，進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法主體的范圍，允許地方在不違反上位法的前提下，制定符合本地方發(fā)展和利益的法律規(guī)范，無需像以往那樣去尋求“曲線立法”或者依靠“紅頭文件”，無疑能夠進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性和積極性、實(shí)現(xiàn)地方的依法治理，從而全面推進(jìn)依法治國。同時(shí)，進(jìn)一步下放地方立法權(quán)，還有利于落實(shí)憲法規(guī)定的人民民主原則。因?yàn)橄鄬?duì)于中央立法，地方立法更容易吸收公眾參與，從而實(shí)現(xiàn)“在法律秩序中表達(dá)的一般意志和從屬該秩序的個(gè)人的意志之間有最大限度的符合”，[14](P344)更接近民主的理想和目標(biāo)，而且更有利于提高法律規(guī)范的執(zhí)行力，增強(qiáng)法治的權(quán)威。

從理論上講，不同層級(jí)的地方都有其獨(dú)特的地方性事務(wù)，都有自治的需求，而且在人民代表大會(huì)制度下，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)并無區(qū)別，既然省級(jí)和設(shè)區(qū)的市可以有立法權(quán)，那么，縣級(jí)應(yīng)該也可以享有立法權(quán)。[2][7]但是，如前所述，立法權(quán)的行使不僅與行政區(qū)域面積、所轄人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況密切相關(guān)，而且與地方的立法需求和立法能力密不可分。盲目放開立法權(quán)，可能欲速則不達(dá)，甚至導(dǎo)致法律秩序的混亂。在《立法法修正案(草案)》(一審稿)征求意見過程中，各方面比較集中的反映是，目前設(shè)區(qū)的市普遍有根據(jù)本地實(shí)際制定地方性法規(guī)的需要。因此，《決定》提出“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，符合現(xiàn)階段中國國情，既是必要的，也是可行的。當(dāng)然，“從長遠(yuǎn)看，隨著地方人民代表大會(huì)制度的不斷健全和完善，在避免重復(fù)立法和維護(hù)法制統(tǒng)一的前提下，地方立法權(quán)的進(jìn)一步下放尚有可以拓展的空間”，[7]恢復(fù)建國初期縣級(jí)政權(quán)的地方立法權(quán)在將來也不是沒有可能。

3.全面深化改革的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前，中國正處于改革的關(guān)鍵時(shí)期。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制等做了全面、合理的布局。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步明確了深化改革與依法治國的關(guān)系，指出：“改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)……依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大……必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。”這不僅是對(duì)改革與法治關(guān)系的準(zhǔn)確定位，而且表明擴(kuò)大地方立法主體范圍是化解改革困境、確保改革在法治軌道上順利推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要。

中國的改革走的是“試點(diǎn)先行、逐步推廣”[15]的路子，即便當(dāng)下的改革也是如此，“僅有頂層設(shè)計(jì)是不夠的，因?yàn)橹袊赜驈V袤，各地情況千差萬別，現(xiàn)階段的改革又非常復(fù)雜，許多情況事先難以預(yù)料，需要摸著石頭過河，以探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。對(duì)那些必須取得突破但一時(shí)還把握不準(zhǔn)的重大改革，要鼓勵(lì)和支持一些具備條件的地方先行先試，或者在改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行探索”。[15]改革要求變化、突破，而法治需要穩(wěn)定、統(tǒng)一，兩者在一定程度上存在內(nèi)在的張力。是改革在先、立法在后，還是立法在先、改革在后？是立法被動(dòng)適應(yīng)和服從改革，還是立法主動(dòng)引領(lǐng)和推動(dòng)改革？這是中國推行改革開放以來始終面臨的難題。改革開放的第一個(gè)30年，中國基本上采用的是第一種思路，即“立法被動(dòng)適應(yīng)和服從改革”，走的是“先改革、后立法”、通過立法鞏固前期改革成果的路子。盡管這一時(shí)期也存在“立法引導(dǎo)和推動(dòng)改革”的觀點(diǎn)和做法，[7](P45)學(xué)界也出現(xiàn)過“良性違憲”和“惡性違憲”的爭論，但當(dāng)時(shí)的主導(dǎo)思想是“立法適應(yīng)和服從改革”。這是由于，改革開放初期，各種社會(huì)關(guān)系尚未定型，很難預(yù)先立法，要求立法服從改革的需要，以改革的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，在當(dāng)時(shí)是必要且可行的。但是，隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，如果再一味地采用立法服從改革的理念，就會(huì)阻礙改革的全面深化，因?yàn)殡S著改革的深化，各方面的利益博弈日益激化，如果沒有立法的保障和推動(dòng)，改革可能很難進(jìn)行下去。而且，如果立法僅僅作為改革經(jīng)驗(yàn)的固化，缺乏前瞻性和預(yù)期性，也非常容易出現(xiàn)滯后的問題，影響立法的穩(wěn)定性、連續(xù)性，最終損害法治的權(quán)威。因此，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”十八屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步提出，要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)”。

實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市往往是改革創(chuàng)新的重要主體，也是全國性改革的重要引擎。通過法律授權(quán)，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，不僅可以解決困擾我們多年的“法治與改革”的悖論，為地方的先行先試提供合法性依據(jù)，使改革順利進(jìn)行，而且能夠使地方擺脫“違法改革”的惡名，保障各項(xiàng)改革活動(dòng)都有法可依，使改革步入法治軌道，同時(shí)能夠?yàn)橹醒肓⒎ㄆ鸬健霸囼?yàn)田”的作用，為制定全國性法律、推動(dòng)全面改革提供經(jīng)驗(yàn)。

4.促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

黨的十八屆三中、四中全會(huì)將“推進(jìn)(促進(jìn))國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為“全面深化改革”和“全面推進(jìn)依法治國”的總目標(biāo)，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化也被譽(yù)為繼工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科技現(xiàn)代化之后的“第五個(gè)現(xiàn)代化”。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求在依法治國的原則下，對(duì)多元利益進(jìn)行正當(dāng)分配，最大限度地調(diào)動(dòng)多元治理主體的積極性，充分發(fā)揮各自的功能作用，進(jìn)而形成自治與共治的良性互動(dòng)。[16](P11～12)對(duì)中國當(dāng)下而言，進(jìn)一步下放地方立法權(quán)、滿足地方自治需求、提高地方自治能力，是促進(jìn)國家治理體制和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

根據(jù)全球治理委員會(huì)(The Commission on Global Governance)的研究報(bào)告，“治理”(governance)是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或各不相同的利益得以調(diào)和并采取合作行動(dòng)的持續(xù)過程”。[17](P2～3)[18](P132～133)與強(qiáng)調(diào)“自上而下”、運(yùn)用政治權(quán)威、對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度管理的“政府統(tǒng)治”理念不同，“治理”是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。[18](P134)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化不僅需要政府、市場、社會(huì)的合作，而且需要在中央與地方、上級(jí)和下級(jí)之間建立合理的縱向分權(quán)機(jī)制。

在建立縱向分權(quán)機(jī)制的過程中，立法權(quán)的配置起著關(guān)鍵作用，因?yàn)椤傲⒎?quán)是治理體系中權(quán)力配置和利益分配的本源”。[16](P12)立法權(quán)配置是否合理，直接關(guān)系到中央與地方、上級(jí)與下級(jí)在事權(quán)、財(cái)權(quán)、人權(quán)等諸多權(quán)力與利益的分配是否得當(dāng)，事關(guān)國家治理能力與效率的高低。由于國家不可能隨時(shí)隨地、事無巨細(xì)地深入到地方各個(gè)角落去解決各種地方性問題，進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法主體的范圍，合理界定地方的立法權(quán)限，讓地方根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)行立法，有利于形成在中央領(lǐng)導(dǎo)下、發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的共治格局，從而促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

三、擴(kuò)容之后面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)

地方立法主體進(jìn)一步擴(kuò)容確有其現(xiàn)實(shí)需求和長遠(yuǎn)意義，但與之相伴的擔(dān)憂也并非多余。只有認(rèn)真對(duì)待地方立法主體擴(kuò)容，清醒認(rèn)識(shí)其可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，并予以積極防范，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

1.法制統(tǒng)一問題

一旦設(shè)區(qū)的市擁有了地方立法權(quán)，地方立法主體的數(shù)量會(huì)迅速增長，不僅地方立法之間難免出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象，地方立法違反憲法、法律、行政法規(guī)的概率也會(huì)增加，如何有效維護(hù)法制統(tǒng)一和法律體系內(nèi)部的和諧成為一大挑戰(zhàn)。

對(duì)此，修改后的《立法法》做了如下應(yīng)對(duì)：

(1)重申法制統(tǒng)一的要求。《立法法》首先通過“不抵觸”和“根據(jù)”條款，重申了法制統(tǒng)一的原則，規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的前提是“不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸”(第72條第第2款)；設(shè)區(qū)的市的人民政府制定規(guī)章，要“根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)”(第82條第1款)。同時(shí)，重申中國法律體系內(nèi)部的基本位階秩序，即憲法第一位階，法律第二位階，行政法規(guī)第三位階，“地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章”，“省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章”(第87、88、89條)，為實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。

(2)細(xì)化中央與地方的立法權(quán)限。此次《立法法》修改高度重視立法權(quán)限的劃分，一是進(jìn)一步完善法律保留條款，增加規(guī)定“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”(第8條第6項(xiàng))以及“對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征用”(第8條第7項(xiàng))只能由法律規(guī)定；二是將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，除非法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定(第72條第2款、第82條第3款)；三是強(qiáng)調(diào)“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”(第82條第6款)。

(3)完善地方立法監(jiān)督機(jī)制。為避免擴(kuò)容之后地方立法權(quán)的濫用，《立法法》沿用原法規(guī)定的事先審查機(jī)制，規(guī)定“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查……”(第72條第2款)；“發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定”(第72條第3款)。同時(shí)，進(jìn)一步完善事后備案審查制度，增加規(guī)定全國人大“有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查”(第99條第3款)；全國人大“有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開”(第101條)。

可以說，修改后的《立法法》對(duì)賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)可能給法制統(tǒng)一帶來的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)定了相對(duì)系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)措施，但仍存在一些需要深入研究的問題。

第一，憲法依據(jù)問題。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，只有省、直轄市的人大及其常委會(huì)享有地方性法規(guī)的制定權(quán)(第100條)，民族區(qū)域自治地方(包括自治區(qū)、自治州、自治縣)的人大享有制定自治條例和單行條例的權(quán)力(第116條)。現(xiàn)行憲法既沒有賦予自治區(qū)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，也沒有賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，更沒有賦予省級(jí)政府和設(shè)區(qū)的市政府制定規(guī)章的權(quán)力。《立法法》修改前，已有學(xué)者對(duì)全國人大及其常委會(huì)通過《地方組織法》、《立法法》以及授權(quán)決定擴(kuò)大地方立法主體范圍的做法提出合憲性質(zhì)疑。[2][19][20]這種情況下，僅通過修改《立法法》就賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、人民政府制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的權(quán)力，其憲法依據(jù)就是一個(gè)不可回避的問題。根據(jù)依法治國、依憲治國的要求，中央與地方的權(quán)限劃分，包括地方立法權(quán)的獲取，均應(yīng)以憲法為依據(jù)。正如某位學(xué)者所言：“如果立法機(jī)關(guān)可以通過法律擴(kuò)展國家機(jī)關(guān)憲法以外的權(quán)力，那么，憲法設(shè)定國家機(jī)關(guān)權(quán)力的范圍還有什么意義呢？憲法作為根本法的地位也就蕩然無存。這個(gè)常識(shí)性的理論問題不搞清楚，中國立法中的違憲、矛盾和混亂現(xiàn)象就不可避免。”[19](P98)為維護(hù)憲法的權(quán)威，應(yīng)盡快通過解釋或者修改憲法，消除《憲法》與《地方組織法》、《立法法》之間的不一致，為設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)提供憲法依據(jù)。

第二，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的劃定。在《立法法》修改過程中，關(guān)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限幾經(jīng)修改，一審稿規(guī)定“限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)”，二審稿規(guī)定“可以對(duì)城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)，制定地方性法規(guī)”，最終采納的是設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)(包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章)限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。這種變化本身就表明立法機(jī)關(guān)關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的認(rèn)識(shí)尚不清晰，需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究確定。比如，如何界定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”？什么是“環(huán)境保護(hù)”、“歷史文化保護(hù)”方面的事項(xiàng)？“等”是“等內(nèi)等”還是“等外等”？其中是否存在中央與地方交叉重疊的領(lǐng)域？如果有，哪些問題應(yīng)由中央統(tǒng)一立法，哪些可由地方自主決策？另外，目前確定的立法權(quán)限能否滿足深化改革和先行先試的需求？如果不能，如何根據(jù)實(shí)際情況的變化進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整？這些問題不厘清，實(shí)踐中地方立法僭越國家立法或者地方立法被擠壓、從而失去實(shí)效的問題仍在所難免。[21]

第三，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)與人民政府之間的立法權(quán)限劃分。具體包括設(shè)區(qū)的市人大與其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)方面的權(quán)限分工、設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)與同級(jí)政府制定規(guī)章的權(quán)限劃分。這是地方立法中普遍存在的問題，修訂后的《立法法》對(duì)此幾乎沒有改進(jìn)。對(duì)于前者，《立法法》只是要求“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過”(第76條)，但是，“特別重大”本身就是不確定的法律概念，這種籠統(tǒng)規(guī)定不能改變地方人大常委會(huì)包攬絕大多數(shù)地方性法規(guī)制定權(quán)的現(xiàn)狀，不利于地方人大作用的發(fā)揮和權(quán)威的樹立。關(guān)于后者，《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章都是針對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，什么情況下應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，什么情況下可以制定規(guī)章，界限并不清楚。從以往的實(shí)踐來看，地方政府的立法積極性較高，地方人大及其常委會(huì)主動(dòng)立法的比例很小。地方立法權(quán)進(jìn)一步下放之后，如果不通過法律解釋或者配套的實(shí)施辦法進(jìn)一步闡明地方人大及其常委會(huì)和同級(jí)政府之間的立法權(quán)限，地方政府僭越立法權(quán)限的問題仍不可避免，甚至地方黨委、政府借助地方立法權(quán)加強(qiáng)地方保護(hù)主義和地方利益的問題會(huì)進(jìn)一步加劇。《立法法》修正案從一審到三審，對(duì)設(shè)區(qū)的市政府是否享有規(guī)章制定權(quán)的反復(fù)，也從一個(gè)側(cè)面反映了顧慮。十八屆四中全會(huì)《決定》提出的“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主動(dòng)作用”的要求在地方的落實(shí)還任重道遠(yuǎn)。

第四，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的監(jiān)督。《立法法》繼續(xù)沿用原有的監(jiān)督體制，通過省級(jí)人大常委會(huì)事先批準(zhǔn)以及全國人大常委會(huì)和國務(wù)院事后備案兩種方式監(jiān)督設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的合憲性、合法性。暫且不論擴(kuò)容之后省級(jí)人大常委會(huì)能否承擔(dān)得起繁重的審批任務(wù)，僅從以往的審查實(shí)踐看，事先審查根本無法杜絕地方性法規(guī)與上位法沖突的問題，因?yàn)楹芏嗟臎_突只有在實(shí)施過程中、在遇到個(gè)案時(shí)才能顯現(xiàn)出來，事先的書面審查往往無法發(fā)現(xiàn)問題。同時(shí)，由于缺乏專門的審查機(jī)構(gòu)，審查程序和機(jī)制不健全，全國人大常委會(huì)的事后備案審查機(jī)制對(duì)確保地方性法規(guī)的合法性也收效不大。盡管《立法法》對(duì)此有所完善，但關(guān)于審查處理程序的修改“只是將既有的內(nèi)部工作程序外部化，用法律的形式加以固定，并無多少創(chuàng)新”，[2]關(guān)于全國人大有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)“主動(dòng)審查”以及將審查、研究情況“向社會(huì)公開”的規(guī)定只是裁量性的，而非強(qiáng)制性義務(wù)，其有效性有待進(jìn)一步驗(yàn)證。針對(duì)設(shè)區(qū)的市政府制定的規(guī)章，《立法法》僅設(shè)報(bào)國務(wù)院、本級(jí)人大常委會(huì)以及省、自治區(qū)人大常委會(huì)和人民政府備案一道關(guān)卡(第98條第4項(xiàng))，而實(shí)踐中各地對(duì)待備案審查的態(tài)度和做法不同，人員配備、專業(yè)素質(zhì)以及工作機(jī)制參差不齊，根本無法保證地方政府規(guī)章整體的合法性。隨著地方立法主體的進(jìn)一步擴(kuò)大，地方立法的數(shù)量將呈幾何倍數(shù)增長，明確專責(zé)的違憲、違法審查機(jī)構(gòu)，建立完善的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督程序，依法撤銷和糾正違憲違法的地方立法，是維護(hù)法制統(tǒng)一的必由之路。

第五，設(shè)區(qū)的市之間的規(guī)范沖突。相對(duì)于地方立法與上位法之間的沖突，擴(kuò)容之后設(shè)區(qū)的市之間的規(guī)范沖突及其選擇適用問題可能更加嚴(yán)重。盡管《立法法》對(duì)原有49個(gè)較大的市已經(jīng)出臺(tái)的立法(包括地方性法規(guī)和規(guī)章)做了處理，規(guī)定其涉及“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”范圍以外的，繼續(xù)有效(第72條第6款、第82條第3款)，但仍存在另外一些新問題，比如，原有較大的市和其他設(shè)區(qū)的市、副省級(jí)市、一般地級(jí)市以及不設(shè)區(qū)的地級(jí)市在立法上有無位階差異?它們之間的規(guī)范沖突如何解決?在地方性法規(guī)依法是司法裁判必須援引的依據(jù)的制度背景下，如何避免法院在選擇適用裁判依據(jù)的過程中產(chǎn)生新的地方保護(hù)主義?[12]這些問題不解決，恐怕會(huì)導(dǎo)致某種程度上的“地方割據(jù)”和“地方保護(hù)”，破壞市場和法制的統(tǒng)一。

2.地方立法能力問題

地方立法主體進(jìn)一步擴(kuò)容面臨的另一個(gè)挑戰(zhàn)是設(shè)區(qū)的市能否擔(dān)當(dāng)立法的重任。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前設(shè)區(qū)的市，不僅大多沒有專司立法的專門委員會(huì)或者是工作機(jī)構(gòu)，而且常委會(huì)組成人員中法律背景出身的比例極低，熟悉立法理論與實(shí)踐的人才幾乎缺乏儲(chǔ)備，在這種情況下，輕率打開地方立法之門，極有可能出現(xiàn)地方立法簡單拼湊或者直接抄襲上位法的現(xiàn)象。[1]在當(dāng)下地方立法質(zhì)量普遍不高的情況下，這一擔(dān)憂不無道理。

針對(duì)這一問題，修改后的《立法法》提出了一些對(duì)策，但同時(shí)仍存在一些亟需思考和解決的問題。

(1)有序放開。考慮到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，這一工作需要本著積極穩(wěn)妥的精神予以推進(jìn)，《立法法》規(guī)定：除省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，“其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。(第72條4款)其他設(shè)區(qū)的市政府開始制定規(guī)章的時(shí)間，與本省、自治區(qū)人大常委會(huì)確定的本市開始制定地方性法規(guī)的時(shí)間同步(第82條4款)。這一“啟動(dòng)開關(guān)”的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了穩(wěn)妥、漸進(jìn)、逐步推動(dòng)地方立法主體擴(kuò)容的改革思路，有利于防止一些地方不顧立法能力、立法需求以及城市發(fā)展水平一哄而上的現(xiàn)象。需要進(jìn)一步研究的問題是：省級(jí)人大常委會(huì)如何把握具體的審批標(biāo)準(zhǔn)，做到既能防止消極拖延、阻礙立法權(quán)的下放，又能避免急功近利、在條件尚不成熟的情況下匆忙上馬？這可能需要在國家層面制定統(tǒng)一的實(shí)施細(xì)則，避免各省因?qū)徟鷺?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一再次陷入立法權(quán)不平等的局面。

(2)注重質(zhì)量。為避免地方立法的簡單拼湊或直接抄襲，《立法法》在總則部分將“提高立法質(zhì)量”(第1條)明確為立法的一項(xiàng)基本要求，同時(shí)規(guī)定“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”(第6條第2款)；“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”(第73條4款)。這些原則性規(guī)定和具體要求的落實(shí)，需要一支高素質(zhì)的立法隊(duì)伍。對(duì)于即將獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市而言，當(dāng)務(wù)之急是抓緊考慮如何建構(gòu)立法隊(duì)伍、培訓(xùn)并儲(chǔ)備立法人才，盡快提高自身的立法能力。十八屆四中全會(huì)《決定》提出的“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”可以成為設(shè)區(qū)的市過渡時(shí)期甚至長期保障立法質(zhì)量的重要機(jī)制。當(dāng)然，這一機(jī)制能否發(fā)揮避免法盲立法和防止地方保護(hù)和部門利益的雙重功效，有賴于具體的制度設(shè)計(jì)，包括如何選擇第三方、如何保證第三方的獨(dú)立性、如何處理第三方的專業(yè)性與立法的民主要求之間的關(guān)系、如何避免第三方起草流于形式等制度和程序的規(guī)范與細(xì)化。

(3)強(qiáng)調(diào)程序控制。為提高立法質(zhì)量，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出要深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，要求“加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，健全向下級(jí)人大征詢立法意見機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”，并對(duì)擴(kuò)大公民有序參與立法提出了要求。對(duì)此，《立法法》就拓寬公民有序參與立法的途徑、健全審議和表決機(jī)制、增加法律通過前評(píng)估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評(píng)估等一系列推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的措施進(jìn)行了修改完善。盡管這些規(guī)定主要是針對(duì)全國人大及其常委會(huì)的立法工作提出的，但對(duì)提高地方立法質(zhì)量具有同樣的意義。當(dāng)然，這些規(guī)定的真正落實(shí)，也需要相關(guān)制度的進(jìn)一步細(xì)化，比如，公眾參與能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵取決于誰來參與、如何參與、何時(shí)參與以及參與的效果如何等具體的制度設(shè)計(jì)。

綜上，地方立法主體的進(jìn)一步擴(kuò)容，不僅可以緩解原有立法體制因地方立法權(quán)配置不均衡導(dǎo)致的弊端，而且對(duì)全面推進(jìn)依法治國、全面深化改革、促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。與此同時(shí)，我們也清醒地認(rèn)識(shí)到，地方立法主體的進(jìn)一步擴(kuò)容存在危及法制統(tǒng)一和地方立法能力不足等風(fēng)險(xiǎn)。盡管《立法法》做了相應(yīng)的修改和完善，但對(duì)有些問題的認(rèn)識(shí)尚不清晰、不統(tǒng)一，有些規(guī)定還需要通過完善相關(guān)工作機(jī)制和法律實(shí)施機(jī)制來予以落實(shí)。《立法法》修改之后，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門的任務(wù)仍很艱巨，要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)問題的研究，不斷探索、實(shí)踐、總結(jié)，為中國立法體制的進(jìn)一步完善提供智力支持。

(上海師范大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2012級(jí)碩士研究生劉劼協(xié)助進(jìn)行了部分資料的查找和整理工作，特此致謝。)

注釋：

①參見《全國人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》(2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過)，來源：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-03/16/content_1930129.htm，2015年3月16日訪問。

②《省人民政府組織通則》第4條第3項(xiàng)。

③《市人民政府組織通則》第4條第3項(xiàng)。

④《縣人民政府組織通則》第4條第3項(xiàng)。

⑤《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第6、23條。

⑥同年的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》細(xì)化了這些規(guī)定。參見《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》第6、27條。

⑦毛澤東在憲法起草委員會(huì)第七次全體會(huì)議上提出：“我們是中央集權(quán)，不是地方分權(quán)。一切法律都要中央來制定，地方不能制定法律。”參見韓大元：《1954年憲法與中國憲政》(第二版)，武漢大學(xué)出版社2008年版，第212-213頁。

⑧參見《地方組織法》(1979)第6、27條。

⑨參見《地方組織法》(1982)第27條第2款。

⑩參見《地方組織法》(1982)第35條第1項(xiàng)。

[1] 秦前紅.地方立法權(quán)主體擴(kuò)容利弊[EB/OL].http://opinion.caixin.com/2014-12-29/100768890.html, 2014-12-29/2015-02-25.

[2] 焦洪昌,馬驍.地方立法權(quán)擴(kuò)容與國家治理現(xiàn)代化[J].中共中央黨校學(xué)報(bào),2014,(5).

[3] 阿計(jì).地方立法權(quán)的擴(kuò)容:放與限的博弈[J].公民導(dǎo)刊,2014,(11).

[4] 彭東昱.賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)[J].中國人大,2014,(10).

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