上海市海底管線保護立法研究初探

桑恒春，高如峰

（上海市海洋管理事務中心，上海 200050）

上海是特大型海洋城市，是亞太地區海底管線重要的登陸節點，海底綿延著大量的海底管線，海底管線的立法保護有著現實需求。我國法律法規對管線的保護，重在陸域，海底管線的保護立法較為缺失。在國家層面，專門保護海底管線的立法層級較低，且重在施工期的保護；在地方層面，專門制定海底管線保護法規的省市較少，且為數不多的保護法規條款分散在陸域光纜、電纜、管道的保護法規中。上海尚未制定專門的海底管線保護法規，與實際需求不相適應。上海作為我國重要的海底管線分布區，制定地方性海底管線保護法規，顯得尤為重要。

1 上海市海底管線分布現狀

上海市現有海底管線約35條，其中油氣管3條、原水管1條、通信光纜24條（其中國際通信光纜10條）、輸電電纜7條，另外還有眾多臨港工業取排水和污水處理廠尾水排放管道等[1]。海底管線在本市海域內都有分布，以崇明東灘和南匯嘴區域最為密集[2]。海底管線承擔著通信、輸電、輸水、輸油氣、工業取排水和尾水排放等功能，崇明東灘和南匯嘴是國際海底光纜的集中登陸區，是我國乃至亞太地區重要的通信樞紐。

2 國家層面海底管線保護立法狀況

2.1 專門保護立法層級較低

國土資源部于2004年頒布《海底電纜管道保護規定》，是唯一一部專門保護海底管線的法規文件，立法層次是國務院部門規章，層級較低。國家層面涉及海底管線保護的立法還有：《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》、《中華人民共和國電信條例》等。除《海底電纜管道保護規定》外，國家層面的法律法規缺乏對海底管線保護的直接、具體規定，關于海底管線保護的法律條款散落在陸域管線保護的法律中。

2.2 立法尚未實現全過程保護

海底管線立法以建設期保護為主，國家層面制定有《鋪設海底電纜管道管理規定》、《鋪設海底電纜管道管理規定實施辦法》。這兩個規章重在建設期鋪設海底管線施工的管理，缺乏管線在整個使用周期全過程保護的內容，除第一條明確了應該保護海底電纜管道外，其他條款中沒有做出具體規定。

2.3 立法側重陸域保護

涉及海底管線保護的法律法規，以陸域保護為主；涉海保護的法規多以委托性條款出現。例如《石油天然氣管道保護法》，除對破壞石油天然氣管道設施的行為作出法律責任和處罰規定外，沒有對海上油氣管道保護提出具體規定，僅在附則第六十條提出“國務院可以根據海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護的特別規定?！庇秩纭吨腥A人民共和國電信條例》中與海底管線保護相關的內容僅見第四十八條“建設地下、水底等隱蔽電信設施和高空電信設施，應當按照國家有關規定設置標志。……海底電信纜線由國務院有關部門在海圖上標出?！痹摋l對建設期間的海底、水底管線設施適用，但未規定海底管線保護的專門措施。

3 地方層面海底管線保護立法狀況

3.1 上海市海底管線立法狀況

上海市目前沒有海底管線保護的地方性法規，但有多年海底管線保護實踐基礎，2010年世博會期間制定了相應的規范性文件，主要有《上海世博會期間東海區上海海域海底光纜和管道保護協調工作方案》、《上海涉海（水）執法部門海底光纜管道保護協同執法工作方案》、《上海市發改委關于印發石油天然氣管道保護有關行政許可管理程序和要求的通知》和《上海市人民政府關于貫徹實施《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》的通知》等。

3.2 其他省市海底管線立法狀況

大部分沿海省市尚未制定專門的海底管線保護法規，海底管線保護籠統包含在陸域光纜、電纜、管道的保護法規中。比較有代表性的地方性法規有《山東省石油天然氣管道保護辦法》、《福建省石油天然氣管道設施保護暫行辦法》、《遼寧省石油天然氣管道設施保護條例》等。沿海省市管線保護法規的特點是少數條款涉及到海上石油天然氣管道的保護，如關于標識的設置、破壞行為的處罰等，但并沒有提出保護的具體措施。少數省市制定了專門的海底電纜保護辦法，主要有《廣東省鋪設海底電纜管道管理辦法》、《惠州市海底電纜管道保護辦法》等，這些辦法細化了海底電纜保護的一系列制度，明確了主管部門、所有者和其他用海者的權利義務。

4 上海市海底管線保護的立法原則

4.1 分區保護

根據上海市海底管線分布區域及發展需求，可細分為6個保護區，分別為崇西保護區、長江口南支保護區、崇明東灘附近海域保護區、蘆潮港附近海域保護區、長江口外海域保護區和杭州灣北岸海域保護區，劃定長江口南支區域、崇明東灘附近區域、蘆潮港附近區域為重點保護區。

4.2 分級保護

保護等級從高到低可分為一級、二級、三級。一級保護適用于對能源、國際通信、供水安全具有重要意義，發生事故后對生態環境造成較大影響的海底管線，如國際通信光纜、LNG天然氣管道、青草沙原水管道等。二級保護適用于對跨省及市內通信、供電安全具有重要意義、受海洋開發活動影響較大的海底管線，如上海至嵊泗海底電纜、長江過江光纜等。三級保護適用于規模較小、受海洋開發活動影響較小的海底管線，如臨港工業取排水、污水處理廠尾水排放管道等。

4.3 分類保護

海底管線有油氣管、原水管、取排水管、光電纜等四種類型。根據管線種類，分別制定保護目標和措施，加強事故風險預警，根據事故對生態環境和經濟社會造成的危害程度，分類保護的總體目標確定為：實現油氣管、原水管事故零發生；光電纜中斷事故大幅降低；排污管及取排水管道運行正常。

5 立法思路

5.1 立法固化世博期間保護經驗

2010年世博會期間，市政府發布了多個海底管線保護的法規文件，上海市海洋局以世博海底管線保護專項行動為契機，聯合漁政、海事、海警等涉海執法部門和海底管線運行、維護單位，協同開展海底管線保護專項工作，有效提升了工作效能。在立法中需認真總結市政府文件的實施情況，使之上升為政府規章。

5.2 借鑒吸收國家和外省市的法律資源

國家部委發布了一些涉及海底管線保護的部門規章，部分外省市制定了規范性文件，在地方性海底管線保護立法中，上海市可以補充完善國家部門規章的內容，借鑒外省市的立法成果，結合上海實際，體現立法智慧。

6 結語

本文分析了國家和地方層面海底管線保護立法狀況，目前海底管線保護法規不能滿足現實保護的需求，迫切需要制定地方層面的保護規章；提出上海市海底管線保護立法應體現分區、分級、分類保護原則，總結世博期間各職能部門協同保護的實施情況，借鑒國家和外省市的法律資源，制定出適合上海市的海底管線保護辦法。

References)

[1]上海市海洋局. 上海市海底管線保護規劃[R]. 上海:上海市海洋管理事務中心,2014:5-6.

Shanghai Municipal Ocean Bureau. Shanghai submarine pipeline protection planning[R]. Shanghai: Shanghai administration center for ocean affairs, 2014: 5-6.

[2]桑恒春,高如峰. 長江口與杭州灣河海管理分界選劃研究[J]. 上海國土資源,2015,36(3):98-100.

Sang H C, Gao R F. An analysis of the boundary line between the Changjiang Estuary and Hangzhou Bay[J]. Shanghai Land &Resources, 2015,36(3):98-100.