我國高校財務數據公開路徑探討

吳吉惠，鄧黎顏

（西華師范大學 教育學院，四川 南充637000）

高校財務數據公開是指高校在國家基本法規規定的范圍內，向公眾公開或開放自己所擁有的財務數據信息，使其它組織機構和公眾個人可以基于任何正當的理由和采用盡可能簡便的方法獲得相應信息。高校財務數據公開是高校信息公開的關鍵環節，其公開的財務數據主要包括：預算管理、收入管理、支出管理、結轉和結余管理、專用基金管理、資產管理、負債管理、成本費用管理、財務清算、財務報告及財務分析相關數據。①高校財務數據公開有利于提高辦學效益，擴大辦學自主權，提高學校公信力。英國、美國、加拿大、日本等國的高校在財務數據公開方面已經基本實現普遍化、規范化及法制化。[1]近年來，我國高校財務數據公開雖然取得了一定成果，但其現狀依然不容樂觀，面臨著諸多困難急需解決，探討科學的公開路徑迫在眉睫。

一、高校財務數據公開的歷史及現狀

高校財務數據公開在我國有一個較長的醞釀過程。1999年11月，全國教育工會制定了《關于推進教務公開工作的意見》，要求教務信息向組織內部公開。2002年2月，教育部和全國總工會聯合出臺了《關于全面推進校務公開工作的意見》（簡稱《公開意見》），要求各級各類學校全面推進校務公開工作。2008年5月起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（簡稱《條例》），規定教育等與人民群眾利益密切相關的企事業單位，在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息應依法公開。此后，為了使《條例》在教育領域得到深入貫徹落實，教育部著手進行《高等學校信息公開辦法》的制定工作，廣泛聽取社會各方面的意見，2009年4月形成《高等學校信息公開實施辦法（征求意見稿）》。2010年7月《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》指出，完善教育信息公開，保障公眾對教育的知情權、參與權與監督權。同年9月《高等學校信息公開辦法》（教育部令第29號令）正式出臺。在施行過程中，《高等學校信息公開辦法》得到不斷的豐富和完善，2012年12月，財政部、教育部印發《高等學校財務制度》，該《制度》分總則、財務管理體制、預算管理、收入管理、支出管理、結轉和結余管理、專用基金管理、資產管理、負債管理、成本費用管理、財務清算、財務報告和財務分析、財務監督、附則等共14章76條，自2013年1月1日起施行。至此，我國高校財務數據公開更加具體化和明確化。

中國政法大學教育法中心編制的《2010-2011年度高校信息公開觀察報告》指出，在總分為100分的前提下，教育部“211工程”中的112所高校的信息透明考評成績平均分僅為40.3分，只有43家及格，及格率僅為38.4%，在這112所高校中，沒有一所高校公布其財務資金的具體使用情況，也沒有一家向社會主動公開學校經費來源和年度經費預算決算方案。[2]這也就是說，在教育部制定的《高等學校信息公開辦法》實施一年之后，仍有將近三分之二的高校未對信息公開工作給予足夠的重視，相應信息公開制度也沒有建立。與之相對應的是高等教育強國完善的信息公開制度，美國1966年頒布了《聯邦信息自由法》，英國2000年頒布了《信息自由法》，加拿大2000年制定了《會計手冊指南》（即“CICA Handbook”），日本2004年制定了《國立大學法人會計基準》等，這些制度以法律強制力為依托，使得高校財務信息公開形成了規范的系統。我國與高等教育強國信息公開之間存在不小的差距，我們必須明確困難、原因，采取有效措施來加快推進我國高校財務信息公開的進程。

二、高校財務數據公開面臨的困難及原因

（一）數據公開平臺建設滯后。數據公開平臺建設包括硬件建設和軟件建設兩大部分。硬件建設主要指計算機支持系統建設，軟件建設主要指領導班子建設。我國高校數據公開尚處于起步階段，網站建設和信息系統建設缺少整體規劃和設計，比如，院校沒有統一的數據標準、沒有標準化的數據中心、沒有統一的公開平臺等，這就導致各類信息之間、各個院校之間在信息交流與共享上存在巨大困難。造成這種現象的原因主要有以下兩個：第一，初期缺少網絡共享規劃。高校的職能部門往往按照各自的分工建立自己的網站和系統，這些系統“各自為政”，設計的規格、標準、平臺都不一樣，數據要實現共享十分困難，可以說初期的無序狀態為后期共享困難埋下了隱患。第二，部分院校領導對信息公開的必要性認識不足，普遍認為財務數據屬于學校機密，不愿也不敢向社會公開，這就直接導致數據公開平臺建設推進乏力。

（二）法律法規不健全。我國高校財務數據公開工作缺少有效的法律法規保障，部分高校信息公開工作帶有濃重的形式主義色彩，為了“信息公開”而信息公開。[3]經筆者調查發現，積極、主動、全面公開財務信息的院校很少，甚至部分高校對《高等學校信息公開辦法》置若罔聞，建立相應的高校信息公開配套系統更是無從談起。放眼國際，財務數據公開工作做得較好的國家都有相關的法律法規作為堅強后盾，比如，美國的《信息公開法》、韓國的《公共機構信息公開法》，這些法律給予了財務數據公開強制力，使財務數據公開上升到違法的層面，對高校數據的封閉形成了極大的威懾力。此外，我國沒有專門的《個人數據保護法》和《商業秘密法》，不利于對高校財務數據是否屬于個人秘密、是否屬于商業機密、是否屬于需要公開的范疇作出界定，這對高校財務數據的公開產生了巨大的阻力。

（三）監督及救濟渠道單一。《高等學校信息公開辦法》規定，公民法人和其他組織認為高校未履行信息公開義務的可以向學校內設監察部門舉報，向省級教育行政部門舉報。通覽整個《高等學校信息公開辦法》，監督救濟的形式僅有“舉報”，我國是人口大國也是高等教育大國，有著龐大的人口基數，單一的監督救濟途徑在解決數據公開中的爭議和糾紛時是遠遠不夠的。《高等學校信息公開辦法》第27條指出，高等學校違反有關法律法規或者本辦法規定，由省級教育行政部門責令改正；情節嚴重的，由省級教育行政部門或者國務院教育行政部門予以通報批評；對高等學校直接負責的主管領導，由高等學校主管部門依據有關規定給予處分……”，這看上去比較完善，但細細推敲，不難發現，何為“情節嚴重”、給予什么樣的處分等，《辦法》并沒有給出明確的答案。此外，《高等學校財務制度》作為對《高等學校信息公開辦法》的補充，雖然新增財務監督一章，但諸如對違反財務規章制度的問題進行檢查糾正，高等學校要建立健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等懲罰和監督措施依然顯得單薄。

三、高校財務數據公開的實現路徑

（一）全方位強化數據公開意識。準公共產品論認為，根據產品受益者的不同，可以將社會產品分為公共產品、私人產品和準公共產品三大類。公共產品是指消費過程中具有非競爭性和非排斥性的產品，與此相對的便是私人產品，介于二者之間的部分，既有公共產品的屬性又有私人產品的屬性，這部分就是準公共產品，其成本由收益各方共同承擔。[4]根據準公共產品理論，高等教育在消費過程中既有公共產品的屬性又有私人產品的屬性，是一種準公共產品，其辦學成本應由政府、社會、學校及學生共同承擔。高等教育由于資金注入主體的多元化，因此各個投資者即政府、社會、學校和學生都有了解目前高校財務運行狀況的權利與義務。此外，制約高校財務數據公開的首要因素是公開意識落后，我們可以從加強投資主體即提高國家、社會、學校和學生四大主體的數據公開意識，來促使財務數據公開得以早日實現。從國家層面看，要高度重視推進財務數據公開工作，盡早制定出臺《高等學校信息公開條例》，以行政法規的形式確立高等學校信息公開的基本原則、基本內容及處罰標準。同時，各級政府部門還要持續關注數據公開的落實過程，使高校的信息公開意識得到根本提高。從社會層面看，應通過網絡、電視、報紙等多種媒體廣泛宣傳，在全社會營造高校財務數據公開光榮、保守可恥的良好社會氛圍。從學校層面看，高校領導層要樹立財務數據公開是義務的觀念，明確公開的意義及目的，督促各個院系做好預算管理、收入管理、支出管理、結余管理、專用基金管理、成本費用管理、資產管理、負債管理等數據的采集、上報、公開工作。從學生層面看，學生要樹立“我繳費、我監督”的意識，積極關注財務數據公開情況，對其中有疑問的地方及時質詢，并主動協助國家、社會、學校做好財務數據公開工作。

（二）建立良好的數據公開平臺。美國數據公開平臺建設處于世界領先水平。其數據運用系統主要由數據源、數據倉庫和報告分析三大部分組成，數據源將數據存入數據倉庫，數據使用者又從數據倉庫中提取所需信息，數據倉庫中的數據越準確，運用的價值也就越大。我國當前許多高校都有自己的檔案室，這就是數據倉庫，儲存著眾多的數據，對這些數據的挖掘將有利于高校的決策和發展。我們可以借鑒美國數據應用建設模式，在各個院校數據倉庫的基礎上建立一個大的數據倉庫，方便數據的提取與利用。大的數據倉庫的建立要求我們要建立科學統一的數據標準，建立統一的站群系統，統一設計網站模板，所有的部門網站實行統一管理，管理人員在發布信息時可以根據需要選擇發布范圍、發布站點和發布欄目，實現信息的一站式發布。[6]此外，還應成立專門的院校財務數據工作組，在工作組的領導下，各個院校成立相應的財務數據公開部門，共同致力于高校數據信息公開，推進財務數據公開化進程。

（三）完善相關法律法規。《高等學校信息公開辦法》第7條，要求高校公開財政性資金、受捐贈財產的使用情況及儀器、設備、圖書、藥品等物資的采購情況。《辦法》里并沒有明確說明這是指總收支情況還是單筆收支情況，如果公開的僅僅只是一個總的收支數據，那么經費的真實收支情況我們將無處可知。此外，《辦法》第10條規定，涉及國家秘密、商業秘密和學校規定不予公開的其他信息高校不予公開。這其中的“國家秘密”、“商業機密”、“學校規定不予公開的其他信息”等模糊界定都給部分高校鉆《辦法》的空子提供了可能性。因此，我們要健全相關法律法規，使各項內容盡可能細化。比如，在借鑒西方國家及征求民意的基礎上，設定一個經費公開門檻，超過這個門檻的每一筆經費都必須依法公布。又如，我們可以制定《商業秘密法》等類似法律，明確何為商業秘密，讓數據公開的主體和監督者都清楚認識到商業秘密的范疇，盡可能少留下《辦法》空白。2013年1月1日起施行的《高等學校財務制度》新增了“財務監督”一章，明確規定“高等學校應當建立健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等監督制度，依法公開財務信息”，但《高等學校財務制度》中對如何建立健全內部控制系統，如何進行處罰和處罰的種類并沒有涉及，這使得財務信息披露缺乏基本的約束力，難以落到實處。在今后的工作中，我們要積極探索具體健全的內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度的有效途徑，并明確處罰的力度及標準。

（四）增強委托人財務數據公開救濟的廣度和力度。根據委托代理理論，政府、社會與高校在一定程度上是委托代理關系，政府、社會扮演著委托人的角色，高校相當于政府和社會在高等教育方面的代理者。[7]高校有經費使用權利，同時必須承擔匯報經費使用情況的義務。委托人和代理人由于信息不對稱，代理人掌握著信息優勢，他為了自身利益在設法履行契約的同時，可能利用委托人的授權以損害委托人的利益為代價來追求自身效益的最大化。委托人為了防止自己的合法權益受到損害，有權要求代理人定期或不定期匯報代理情況，并通過一定契約來約束代理人。當委托人的合法權利受到侵害時，可以通過救濟途徑來維護自己的合法權益。救濟就是當信息需要者在獲得數據的權力受到侵犯時，可以通過法律手段保護自己獲取合法信息的一種手段。當前委托人數據公開救濟的廣度和力度不夠，因此，我們要積極拓寬廣度并加大力度。除了“舉報”以外，我們可以以省為單位，成立專門的數據公開救濟委員會，成員由社會代表、院校代表和學生代表組成，主要負責所在區域數據信息咨詢受阻的認定、依法制定相關救濟條例、懲罰措施及賠償標準等，情節嚴重者甚至可以上升到違法的高度，增強對違反《高等學校信息公開辦法》及相關規定的懲罰力度和違法成本。此外，數據公開救濟委員會要制定一些激勵措施來鼓勵高校財務數據公開，比如，制定統一的評價量表，定期對高校財務數據進行評估，并將評估結果及時向社會公布，對于表現優異者建議政府在資金、政策等資源上給予更多支持，并在全社會通報表揚，切實從物質和精神上給予優秀者激勵。

總的來說，高校財務數據公開其背后的觀念桎梏、平臺建設、制度瓶頸、利益沖突等不是短期內可以解決的。由于我國高校財務數據公開工作剛剛起步，無論在公開內容還是在配套法律法規建設上，不可避免存在一定瑕疵，這就要求我們既要立足實際又要放眼國際，積極吸收引進先進國家經驗，爭取早日實現高校財務數據公開。

注釋：

① 教育部.高等學校財務制度（財教〔2012〕488號），2012-12-19.

[1]施曉光，李 俊.美國、英國、日本高等學校信息公開研究[J].國家教育行政學院學報，2014（7）：86-91.

[2]王敬波.2010-2011年度高校信息公開觀察報告[R].北京：中國政法大學教育法研究中心，2011：16.

[3]張學敏，蘭正彥.“后4%時代”我國的公共教育財政制度研究[J].國家教育行政學院學報，2014（4）：19-26.

[4]（英）C· V·布朗，P·M·杰克遜.公共部門經濟學[M].鄧力平，譯.北京：中國人民大學出版社，2000：64.

[5]張 瑾，張增修，周 玨.美國高校數據應用建設啟示[J].中國教育網絡，2012（10）：70-72.

[6]凌 鏡.網絡環境下提高高校信息公開有效性的路徑[J].現代教育管理，2013（2）：56-59.

[7]劉有貴，蔣年云.委托代理理論述評[J].學術界，2006（1）：69-78.