樹立大國稅收理念 推動國際稅收合作

◆鄧力平 ◆王智烜

在2014 年11 月16 日的二十國集團領導人第九次峰會上，習近平主席明確指出：“加強全球稅收合作，打擊國際逃避稅，幫助發展中國家和低收入國家提高稅收征管能力。”這是面對錯綜復雜的國際經濟發展新態勢，我國最高領導人對國際稅收合作的權威表態，也是對我國參與國際稅收合作應取態度的重要指示。認真領會習近平主席的重要講話精神，至少有五個方面體會。其一，全球（國際）稅收合作是當今世界經濟發展的重要趨勢，因此必須順應潮流，加強合作。其二，打擊國際逃避稅是國際稅收合作的當務之急，對于逃避稅在國際間的蔓延態勢，必須予以遏制。其三，國家稅收合作的主體是主權國家，從各國國家利益與共同利益出發，各國應該加強稅收合作，共同打擊國際逃避稅。其四，必須建立有利于全球稅收合作、有效打擊逃避稅行為的國際稅收新秩序，而在這進程中，發展中國家和低收入國家的利益必須得到特別重視，特別是這些國家的稅收征管能力必須得到有效提高。其五，作為負責任的發展中大國，中國應該在加強國際稅收合作、打擊國際逃避稅、維護發展中國家稅收利益等重要方面體現大國擔當，負起大國責任。從這一認識出發，本文要表達的觀點就是：“把握總體發展趨勢，樹立大國稅收理念，統籌內外兩個大局，推動國際稅收合作。”

一、審時度勢，努力把握國際稅收合作新趨勢

本輪國際金融危機對全球經濟影響深遠，原有全球貿易和投資格局被打破，而期待中的新國際經濟秩序尚未全面建立。從一定意義上說，國際經濟發展進入了“新常態”。新常態是21 世紀初西方國家媒體與理論界開始使用的新詞匯，首先描述的是互聯網泡沫消失后，發達國家出現的經濟復蘇但就業無顯著增加的怪異現象。而2008 年國際金融危機后，新常態一詞被許多學者頻繁地用于描述金融危機過后世界經濟出現的復蘇緩慢、增長乏力、失業增高、投資不振等新現象，其中隱含的共識是：全球經濟將經歷為期較長、深刻和全方位的震動與調整，當前應該是處在全球經濟新一輪長周期的下行階段，各國必須對此有所警覺與反應。

在全球經濟發展新常態下，我們必須對與國際經濟發展密切相關的國際稅收發展態勢有充分的認識。經濟決定稅收，稅收反作用于經濟，在一國經濟稅收的發展關系中是這樣，在國際經濟稅收領域中也不例外。國際經濟發展的新態勢決定了國際（國家間）稅收關系的走向，各國期待通過對國際間稅收關系的調整來形成對國際經濟發展的正向作用，力爭出現有利于各國共同發展的新局面。筆者多年來研究經濟全球化下的國際稅收競爭與對應的國際稅收合作（協調）問題。從理論與現實來看，已經達成的共識包括：主權國家經濟稅收利益最大化依然是當今各國處理國家間稅收關系的出發點，國際稅收競爭是實現國家利益最大化的重要表現形式，同時在同處地球村的現實中，各國仍將經常采用協調合作方式來避免損失，爭取共贏。進而，當世界經濟形勢趨好時，國家間的稅收競爭往往成為主流，而在全球形勢嚴峻時，協調合作則往往成為各國政策之首選。基于這樣認識，從后金融危機時代全球經濟發展進入的新常態來看，當前國際稅收關系領域的特點可以歸納為：“形勢嚴峻，稅基侵蝕，合作必須，層次提高。”處在經濟發展長周期下行段的當前嚴峻經濟形勢，使得各國在面對經濟復蘇曲折乏力的現實中處境艱難，應對危機的擴張性財政政策運用與多年財政剛性支出居高不下的矛盾疊加，導致各國對財政收入的依賴性加強，對因經濟形勢困難與新業態發展等導致的稅基侵蝕問題有了更多警覺，有了強化稅收合作、打擊國際逃避稅的利益基礎，有了提高合作層次與制定國際稅收新規則的愿望。

基于這樣的總體判斷，我們應該關注國際稅收合作新態勢的基本趨勢與主要特征。就基本趨勢而言，筆者贊同郝昭成（2015）對國際稅收新發展中四個變革、七個動向與五個新概念的表述，這里再圍繞國際稅收合作主要特征討論三個重要方面。

其一，發達國家國際稅收合作將持續加強。雖然在本輪金融危機中處境相當艱難的首先是發達國家，但不能否認，其目前仍是全球外商直接投資的主要來源國。從現實來看：一方面，跨國公司避稅活動日趨頻繁，發達國家作為全球跨國公司重要來源地負有監管責任；另一方面，發達國家為應對經濟下行壓力而實施的積極財政政策導致大量財政赤字，為解決這一難題，拓展稅收收入成為重要解決途徑。在這一背景下，近年來，發達國家對國際稅收合作的關注度不斷上升。經濟合作與發展組織(OECD)作為發達國家國際稅收的主要合作平臺，在2014 年發布了《國際增值稅(貨勞稅)指南(2014)》、《全球金融賬戶涉稅信息自動交換標準》以及稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）階段性成果等多個文件。這些文件分別對消除增值稅對跨境貿易的重大扭曲、涉稅信息自動交換以及解決稅基侵蝕等多個國際稅收問題提出了解決途徑。從國際稅收發展趨勢來看，發達國家在國際稅收規則方面仍將是主要的制定者和執行者，其對國際稅收相關規則的制定也將越來越全面化和精細化。

其二，發展中國家逐步成為國際稅收合作的重要力量。2014 年《世界投資報告》指出主要發展中國家（金磚國家、阿聯酋、韓國和土耳其等）已經成為外商直接投資的重要來源地。隨著發展中國家對外直接投資（OFDI）活動的日趨加強，其對國際稅收合作的需求也日趨凸顯。2014 年，包括中國在內的金磚五國成立金磚國家開發銀行并發表《福塔萊薩宣言》，并在其中第十七項中指出：“我們強調在稅收征管方面合作的承諾，并將在打擊稅基侵蝕和稅收情報交換全球論壇中加強合作。”金磚國家是發展中國家的新興主導力量，其在國際稅收合作方面發出的聲音代表了發展中國家的共性需求。當然，發展中國家不僅加強自身合作，也積極尋求與發達國家共同參與國際稅收治理的機會。G20 集團作為發展中國家與發達國家共同合作的平臺，在2014 年2 月就曾發表公告稱將加強國際稅收合作，有效應對全球化和數字經濟時代出現的稅基侵蝕和利潤轉移問題，并呼吁各國積極參與稅收情報自動交換工作。可以預期，發展中國家在未來國際稅收合作的舞臺上將扮演更加重要的角色。

其三，國家單邊國際稅收行為不可忽視。2014 年7 月1 日，美國宣布《海外賬戶稅收遵從法案》（FATCA）正式生效，其鄭重要求所有美國的海外金融機構必須自動交換5 萬美元以上的美國公民賬戶信息，否則將受到嚴厲懲罰。雖然，FATCA 的目標是利用國外金融賬戶打擊偷逃稅款的美國納稅人，但是美國可以通過FATCA 從世界范圍的金融機構搜集居民海外資產信息。通過單邊政治和經濟實力達到本國國際稅收目的成為國際稅收發展中必須關注的一個新趨勢。必須看到，美國這種單邊行為目前受到了大多數國家與地區的支持，已經有超過120 個國家及地區與美國簽署了FATCA 相關協議。究其原因，主要是由于以國家形式簽訂的FATCA 存在對等互惠的基礎，當雙邊簽署協議后可以拿到各自國家或地區的相關稅收信息，因此許多具有國際稅收合作需求的國家就會積極參與到FATCA“擴圍”之中。由于美國此類單邊國際稅收行為仍是一個新興現象，其未來發展趨勢還取決于單邊國家政治和經濟的穩定，因此其后續發展還存在很多不確定性，但值得我們更加密切關注。

二、統籌內外，開創我國國際稅收工作新局面

在全球經濟發展新常態下，在國際稅收關系轉入合作為主的新形勢下，作為一個發展中大國，我國應該如何應對；特別是當我國經濟社會發展進入新常態的條件下，我們應該如何把握國內外發展大勢，統籌內外兩個大局，努力做好主動參與和積極推動國際稅收合作趨勢的工作，這是需要認真回答的問題。

我們首先應當明確“全球經濟發展新常態”與“我國經濟發展新常態”的本質區別，同時又要把握其存在的相互聯系，這是對新時期我國參與國際稅收合作方向把握的根本保證。從2014 年5月習近平總書記在河南考察時首次明確指出中國經濟發展已經進入一個新常態，到2014 年12 月中央經濟工作會議將新常態上升為國家戰略，認識新常態，適應新常態，引領新常態，已經成為當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。必須看到，國外和國內的新常態概念用詞雖然一樣，但其本質是完全不同的。筆者這里高度認同李揚（2015）的生動歸納，“國外的新常態充滿了對經濟長期停滯的無奈，甚至是對各種矛盾集中爆發的恐懼；而國內的新常態則宣示了中國經濟轉型的決心，并指出了中國經濟長期發展的美好前景以及實現美好愿景的現實路徑。”與此同時，我們也要看到國外和國內新常態概念也有一定聯系，這就是在開放經濟條件下，國內經濟發展新常態顯然要受到全球經濟新常態的強烈影響。

從這一認識出發，筆者提出我國參與、推動乃至引領國際稅收合作的基本思路，用簡單的語言來說，就是“做好自己，順應潮流”。一方面，在國內經濟發展新常態的引領下，我國稅收發展進入了“適應新常態、邁向現代化”的新階段，首先要辦好自己的事，走好自己的路，要繼續高揚中國特色社會主義稅收旗幟，秉承改革與法治要求，做好稅收服務經濟發展新常態與到2020 年前基本建成稅收現代化體系的工作；另一方面，我們要清醒把握由國際經濟發展新常態決定的當前全球稅收合作發展趨勢，看到在國際稅收合作新局面的初步形成中，既有經濟全球化持續進程的客觀需要，也有發達國家面對當前困難處境所做的被動調整，但無論如何，國際稅收合作已經成為潮流，主動參與并持續推動這一進程符合我國國家利益，而且相比國際金融、投資等傳統領域，財稅國際合作起步較晚，此時參與時機適當、位置有利。總之，我們應該在服務國內經濟發展新常態的要求下，在統籌內外兩個大局的前提下，做好新時期我國涉外稅收工作，把握國際稅收發展潮流，有效地參與、推動乃至引領國際稅收合作趨勢發展。具體說來，我們應該做好以下三方面的涉外與國際稅收工作。

其一，順應國內新常態的要求，持續構建中國特色國際(涉外)稅收的“升級版”。在2014年3 月的全國國際稅收工作會議上，國家稅務總局提出了“提升站位，開拓進取，全力打造中國國際稅收升級版”的新目標。筆者也曾就我國國際稅收由“現實版”向“升級版”發展做過相關論述（鄧力平，2014）。這里強調的是，打造中國特色國際稅收“升級版”，既是我國經濟社會新常態發展的客觀要求，是未來我國經濟發展新常態的組成部分，也是順應當前國際稅收合作新態勢的需要。我國涉外（國際）稅收工作既面臨著全球國際稅收關系調整的新態勢，又要適應國內全面深化改革與全面依法治國的新局面。例如，站在服務國家總體對外戰略的高度，國際稅收政策要可持續地服務“引進來”與“走出去”戰略，且要逐步從以前者為主向兩者協調發展過渡。一方面，國際稅收政策要保證一定競爭力，繼續有效吸引國外優質資本，加速我國經濟結構轉型；另一方面，在服務“一帶一路”建設等方面，需要調整相關稅收規定，促進更多國內企業參與國家戰略。稅務部門要在用好稅收規定、解讀相關政策、闡釋境外投資稅務風險等方面優化稅收服務與管理，為國家戰略做好服務，也為企業保駕護航。而從深化財稅體制改革來看，提升國際稅收站位始終是改革的重要一環。國際稅收工作在服務國家對外戰略的同時，也將助力國內稅制改革的推進。

其二，要配合國內推進改革與法治進程，做好在涉外與國際稅收領域的依法治稅等工作。中共十八屆三中全會提出全面深化改革目標，以上海自由貿易試驗區為代表的一系列改革舉措表明了簡政放權、釋放改革紅利的決心。中共十八屆四中全會提出的全面依法治國戰略則代表了國家治理現代化進程中的全新突破與理念更新。在這種背景下，我國的稅制環境正在持續發生變化，稅制設置要更符合現代市場經濟的要求，稅收征管與服務要更能體現現代效率與國際慣例，依法治稅要更能成為征納雙方遵循的準則，而就涉外稅收而言，我們還要把這一進程放到國際稅收競爭與合作的背景下去考察。在經濟全球化深入的今天，各國紛紛投入到日益激烈的國際稅源競爭當中，同時又不得不在國際稅收合作的大勢中拿捏好稅收競爭的尺度。我們同樣要在這些方面下功夫，使涉外稅收政策既符合國家戰略利益，又與國際稅收合作的趨勢相吻合，在國際潮流允許的前提下努力吸引更多優質國際稅源。例如，筆者注意到近年來國家稅務總局多次出臺了針對上海自貿區的創新稅收服務政策，國務院也印發《關于推廣中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》，通知明確了在投資管理領域中，涉稅事項網上審批備案等稅收政策屬于可復制的改革經驗，如此等等。可以認為，涉外稅收領域的深化改革、簡政放權是拓寬投資準入，吸引國際稅源的有效途徑之一，也符合國際稅收合作發展趨勢。再如，做好涉外稅收征管工作的重要條件仍然是依法治稅。當前國際稅基爭奪加劇必然導致日益嚴重的稅基侵蝕，打擊逃避稅是全球稅收合作的重點。因此，按照稅收管轄權來加強稅源征管，這既符合國家利益，也順應國際趨勢。在強化改革與法治的要求下，“進一步完善法規體系”、“加強跨境稅源管理”及“服務跨境納稅人”等都是涉外稅收戰線要做好的重要工作，也是我國有效參與國際稅收合作的前提條件。

其三，要把握國際經濟新常態特征與國際稅收合作趨勢，積極參與國際稅收規則制定，提升我國在國際稅收領域的地位。隨著全球經濟進入變革與調整的新時期，原有國際規則也將隨之發生變化。我國作為世界第二大經濟體和最大的發展中國家，理應在國際舞臺上擁有自己的聲音。近期我國“一帶一路”戰略的實施和亞洲投資銀行等開創性工作的進行，已經得到了眾多國家的支持與認可。而國際稅收合作領域作為世界經濟秩序中的重要方面，理應包含中國聲音，體現中國元素。國家稅務總局局長王軍被《國際稅收評論》評為全球稅收領域最具影響力人物，從一個側面表明國際社會對我國國際稅收地位的肯定。在這一有利條件下，我們更應該積極參與國際稅收領域的規則制定，使未來相關準則更多地體現中國立場。筆者這里僅提醒一點，就是要繼續把握好對國際稅收競爭的辯證理解。理論與實踐都表明，國際稅收競爭是國家間稅收關系的常態，國家間之所以走向稅收合作，通常都是稅收競爭發展到一定階段的結果，也是維護必要稅收競爭的前提條件。在當前國際稅收合作成為潮流的特定時期，還是要在有關規則中體現對合理稅收競爭的肯定，對有害稅收競爭的防范，以及對稅收合作條件的把握。多年來，OECD 等國際組織反對的只是有害國際競爭，BEPS 也只是把“有害稅收實踐”單獨作為行動計劃，正常的稅收競爭是一種客觀事實，適當減少和必要規范是維護國際稅收秩序公平的必要，但不是一味地反對稅收競爭。

三、提升站位，在推進稅收合作中樹立大國稅收形象

近年來，面對新形勢新發展，國家稅務總局多次提出稅收要“提升站位”。就國際稅收領域而言，提升站位就是要牢記國家對稅務部門的期望，把握國際稅收發展的趨勢，統籌內外兩個大局，有效參與和積極推動國際稅收合作，為實現國家利益最大化與促進世界發展做出貢獻。而要做到這一點，必須樹立“大國稅收”理念。

大國稅收是什么?顯然，大國稅收并不是以稅收收入量的多少、國家財力的大小作為主要標志的，作為發展中大國，人口多，底子薄，錢再多都不夠用，人均稅收及對應的人均支出都將長期處在較低水平上。簡單地說，我們所說的大國稅收，至少有兩個標志，就是作為發展中大國，一是要和國家在國際政治經濟體系中的地位相匹配；二是要與國家對外總體戰略要求相適應。要滿足這兩個要求的大國稅收內涵是很豐富的，這里只強調一點，即有效參與、推動乃至引領國際稅收合作，這是大國稅收地位體現的題中之意。一方面，作為處在快速上升中的發展中大國，我國在國際政治經濟活動中的作用在提高，地位在凸顯，我國在國際稅收準則制定、國際稅收秩序重組、國際稅收合作走向等重要方面，也要有獨特的地位，明確的聲音，必要的擔當，在國際稅收治理越來越成為各國所關注的今天，力爭做出發展中大國獨特的貢獻；另一方面，就是要從適應國家對外總體戰略的要求出發，通過在涉外和國際稅收領域中的活動，有效統籌內外兩個大局，均衡應對內外事務。具體而言，基于大國稅收理念來參與國際稅收合作，我們至少應該做到以下五點：

其一，要努力構建與中國大國地位相匹配的現代稅收制度，這是參與和推動國際稅收合作的重要前提。我們要加快推進我國稅收“適應新常態、邁向現代化”進程，特別要提高現代稅收征管的能力與水平，“打鐵還須自身硬”。同時，作為大國，其稅收現代化體系之確立，意義往往不僅在國家體系內部，還具有很強的外溢性作用。只有這樣，我們才能在國際稅收體系中樹立形象，在國際稅收合作進程中占據有利地位。

其二，要努力樹立中國大國稅收的法治形象，這是參與和推動國際稅收合作的重要保障。現代國家治理與市場經濟下的國家稅收，是法治稅收；國家間的稅收關系，也必然遵循稅收法治化的要求。我們要加快國內法治稅收的構建，持續落實稅收法定原則，同時還要努力在涉外稅收法治建設上邁出新步伐。2015 年7 月1 日，全國人大常委會正式批準了我國加入《多邊稅收征管互助公約》，這是我國參與國際稅收征管合作的重要一步，對我國參與國際稅收治理、提高跨境稅收征管水平有著劃時代的意義。筆者有幸參與了對這一公約的審議過程，和廣大委員一道投下了神圣一票。筆者始終認為，作為負責任的大國，當我們想要推動、影響乃至引領國際稅收相關準則制定時，必須同步有一個良好的國內與涉外稅收法治化進程，這一進程要持續推進。

其三，要努力打造中國特色的大國稅收模式，這是參與和推動國際稅收合作的重要基礎。我國稅收是中國特色社會主義稅收，是現代稅收共性和體制性等國情特色的統一，在參與國際稅收合作中，這一特性不但不能丟，還應得以強化。在國際稅收合作進程中，既要吸收共性，強調趨同，又要持續創造或保持獨具特色的稅收做法。這里僅舉一例。在當前國際稅收合作的重點領域中，各國都會在“加強跨境稅源管理”與“服務跨境納稅人”結合方面下功夫，這是一種共性。但作為發展中大國，面對國際稅源爭奪加劇的現實，我國應堅持“加強跨境稅源征管第一、服務跨境納稅人第二”的做法，按照稅收管轄權實行依法征管始終必須是重點，而對跨境納稅人的服務只要保持在國際可接受的水平上即可。近年來，筆者倡導要實行“具有服務保障功能的稅收征管制度”，涉外方面更需要這樣。我們要形成國際認可、中國適用的現代“納服征管”模式，只有這樣，才能為有實力地參與國際合作、打擊逃避稅奠定基礎。

其四，要努力將推進國家稅收治理現代化與參與國際稅收治理體系結合起來，這是參與和推動國際稅收合作的必要擔當。我們無意將自己的稅收模式作為標準加以輸出，但我們有責任為能夠帶來共贏的國際稅收關系形成做出努力。從國內稅收治理現代化走向國際稅收治理體系現代化，是新常態下中國大國地位對稅收的必然要求，也將會得到各方歡迎與認可。這當然是一個長期逐步的進程，但一定是真正稅收大國必須奮斗的目標。對于國際稅收相關規則，多年來，我們走過了從認識、適應到遵從的階段，正在跨入參與、推動乃至引領的階段，要在推動國家稅收治理現代化的同時，努力為國際稅收新規則新關系的確立提供大國貢獻，這是必須把握的路徑與方向。

其五，要在建立國際稅收新秩序中特別兼顧發展中國家和低收入國家的利益，這是參與和推動國際稅收合作的工作重點。作為負責任的發展中大國，在加強國際稅收合作、打擊國際逃避稅的過程中，要特別注意維護發展中國家的經濟與稅收利益，幫助廣大發展中國家提高稅收征管能力。既要在G20 等國際組織中善于為發展中國家呼吁，又要在我國能起主導作用的條件下引領發展中國家發出一致聲音。例如，參與BEPS 行動計劃，發展中國家與發達國家關注的重點顯然有異，我國要和發展中國家一道，既要關注居民國的稅收流失問題，更要關注所得來源國的稅基侵蝕問題，因為后者與發展中國家利益更為關聯。在重組國際稅收秩序過程中，我們要和發展中國家同進退，共發聲，這樣才能真正體現發展中大國的責任與擔當。

總之，大國稅收構建是“兩個一百年”宏偉目標下打造大國戰略的組成部分，依此理念來參與和推動國際稅收合作有其意義。我們從來“不就稅收論稅收”，而是“立足稅收、走出稅收”，今天在討論國際稅收合作問題上也依然是這樣。我們要體會大國稅收的內涵，提升我國在國際稅收領域中的地位，完成時代賦予中國稅收的重任。

[1]郝昭成.國際稅收迎來新時代[J].國際稅收，2015,(6).

[2]李揚.十二屆全國人大常委會專題講座第十七講：中國經濟新常態與改革創新[R/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-07/10/content_1941431.htm.

[3]鄧力平.從“現實版”到“升級版”：構建中國特色國際稅收的思考[J].國際稅收,2014,(9).