關于絲綢之路經濟帶建設稅收政策的幾點思考

◆張佩峰

“絲綢之路經濟帶”作為國家發展新戰略,涉及國家安全、對外開放、西部大開發、經濟增長等多重戰略目標。從絲綢之路經濟帶發展實際現狀來看，絲綢之路經濟帶西邊的歐洲和東邊的中國東部省份都是經濟相對發達的地區，兩者的中間地段，即中國西北和中亞地區（絲綢之路經濟帶重要核心區），人口和產業密度低，經濟發展滯后，交通等基礎設施差。可以說中國西北地區與中亞地區的經濟落后和道路不暢是絲綢之路經濟帶建設的最大障礙和瓶頸。在中國西北地區發展滯后的原因中，既有地區性因素，也有政策性因素等，其中稅收政策是重要因素之一。因此，如何通過稅收政策調節促進絲綢之路經濟帶建設是當前稅收領域值得研究的重要課題。

一、絲綢之路經濟帶建設的稅收因素分析

一是增值稅因素。我國基本上形成了中西部供應能源和原材料、東部沿海地區生產高附加值終端產品的國內分工體系。在產業結構上造成中西部地區的企業進項稅額抵扣較少，企業稅負高；東部地區的企業進項稅額抵扣多，企業稅負低。在以增值稅等間接稅并且由企業繳納的情況下，稅負高影響企業投資選擇。據國家稅務總局公布2013 年重點稅源企業稅負數據顯示，西部地區重點企業稅負為7.82%，中部地區為6.18%，東部地區為4.36%。相對稅負偏高是導致企業不愿投資西部，西部地區經濟發展相對滯后的原因之一。

二是營業稅因素。由于居民收入水平低，投資環境差、消費能力不足等因素，導致西部地區服務業等第三產業發展滯后。第三產業主要繳納營業稅，營業稅為地方稅。第三產業落后導致營業稅收入低，營業稅收入低則影響了西部地區的財政收入，財政收入低則影響公共服務投入、基礎設施建設，特別是公路、鐵路建設不足制約了絲綢之路經濟帶國內段與中亞國家的道路聯通，進而影響貿易和人員的往來。目前雖然“營改增”推進服務業發展，但這一現狀短期難以改變。

三是資源稅因素。西部地區有豐厚的資源產品。但大部分資源產品應征的資源稅實施“從量定額”征收，資源稅收入沒有隨資源價格的上漲而增收，高價格的資源收益沒有給西部地區政府和人民帶來更多的財政收入和可支配收入。同時近年由于經濟發展對資源產生巨大需求，使得資源呈現過度開采狀態，造成大量的環境破壞，中西部地區地方政府又沒有足夠財力來治理破壞的環境，使得投資及生產環境惡化，經濟社會發展相對滯后，資源枯竭型城市的出現就是例子。

四是關稅因素。我國加入世界貿易組織之后，關稅和進出口退免稅方面的優惠政策主要是向東南沿海省份傾斜，推進了中國與東南亞、西歐、美國等國家貿易的深度發展。但是西部地區由于沒有出海港，加上交通運輸落后，對外開放貿易發展始終滯后于東部地區。比如國務院每年頒布的關稅實施方案中，2002 年對韓國、斯里蘭卡和孟加拉3 個曼谷協定成員的739 個商品實行“曼谷協定稅率”，這一關稅因素首先促進了東南沿海地區的經濟發展，特別是設立經濟特區和經濟開發區的地方。到2007 年的關稅實施方案中，涉及協定稅率的國家和地區20 多個，但是中西亞的只有巴基斯坦，其他基本是東盟地區國家和日本、韓國、美國等。2015 年的關稅實施方案中，涉及最惠國稅率和協定稅率等優惠關稅政策中，有東歐、拉美、歐洲等20 多個國家的近6 萬種商品，而中亞五國中只有哈斯克斯坦的100 多種商品，涉及協定稅率的只有巴基斯坦的6546 種商品。東盟、拉美和日本、韓國等是中亞國家的十多倍。這一關稅政策直接導致東南沿海等地區的外貿遠遠高于中西部地區。

五是稅收轉移因素。西部地區的大型企業主要是國有企業，特別是央企。央企生產經營地在西部地區，而總機構不在西部地區，因此稅款的一部分隨總機構所在地轉移到外地。比如原鐵道部（現鐵路總公司）、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業稅100%歸中央；在所得稅繳納分成上，銀行等企業的所得稅100%為中央；其他總分機構不在同一地區的企業，則采取到總機構匯總繳納或者分地區預繳、總機構匯總繳納等方式，西部的一些稅收轉移到外地的企業總機構所在地繳納。稅收轉移主要涉及石油化工及銷售、鐵路交通、銀行、保險、證券、通訊等多個行業。以甘肅為例，2005-2012 年轉移稅收（包括所得稅和營業稅等）累計達257.71 億元，占該類企業實現企業稅收的92.05%，年均轉移稅收32.21 億元。

六是稅收優惠因素。2008 年以前我國的稅收優惠政策主要是區域型，實施對象優先在東部沿海地區，以吸引外商投資。稅收優惠事實上形成了“經濟特區—經濟技術開發區—沿海經濟開放區—內地”逐步遞減的格局。據統計，在內資企業所得稅和外資企業所得稅合并之前，針對經濟特區和經濟開發區等所得稅優惠政策就有30 項之多，優惠稅率也從15%到24%不等（在兩法合并之前，內資企業所得稅稅率33%）。這一優惠政策使得東部地區吸收外資企業的能力大大高于西部地區。目前在服務絲綢之路經濟帶建設中，雖有西部大開發稅收優惠政策，但力度不夠，難以吸引各方面的投資。

二、促進絲綢之路經濟帶建設的稅收政策建議

促進絲綢之路經濟帶建設，首要的是推進絲綢之路沿線地區的快速發展。通過稅收政策扶持，促進西北五省區率先發展，進而發揮橋頭堡和黃金通道作用，是絲綢之路經濟帶建設的破題之作。

一是加大西部大開發財稅政策扶持力度。西部大開發戰略是目前我國最大區域發展戰略，與絲綢之路經濟帶建設在地域上具有重合之處。因此，財稅政策對于西部大開發扶持只能加強不能削弱。首先，應繼續對投資西部的企業實施低稅率的所得稅優惠政策，吸引有實力、盈利能力強的企業落戶西部地區。建議參照小微企業所得稅低稅率（20%）減半的政策，對西部地區優惠產業目錄內的企業給予低稅率減半征收的優惠政策。其次，繼續完善《西部地區鼓勵類產業目錄》，將西部地區有發展潛力的產品列入目錄中享受所得稅以及進出口關稅等政策優惠，促進產業做大做強。再次，降低優惠政策門檻。對主營業務占西部地區鼓勵類產品目錄70%才能享受稅收優惠政策的規定，進一步降低比例到50%。

二是推廣新疆等地專項優惠稅收政策。國家針對新疆、內蒙古等地區先后出臺了一些特殊稅收政策措施。比如財政部、國家稅務總局《關于新疆困難地區新辦企業所得稅優惠政策的通知》財稅〔2011〕53 號文件中指出：“2010 年1 月1 日至2020 年12 月31 日，對在新疆困難地區新辦的屬于《新疆困難地區重點鼓勵發展產業企業所得稅優惠目錄》范圍內的企業，自取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第二年免征企業所得稅，第三年至第五年減半征收企業所得稅?！钡歉拭C、陜西和青海等與新疆毗鄰，同屬西部欠發達地區，發展的基礎和條件、產業結構等方面還不如新疆，建議國家比照新疆等地實施的特殊稅收政策措施，給予甘肅、陜西、青海和寧夏相應的稅收扶持政策，促進西部地區省份的快速發展。

三是加大關稅和出口退稅政策扶持力度。關稅和進出口退稅政策對于對外貿易具有非常重要的影響。中國推進絲綢之路經濟帶建設，首先應該加快與中亞國家的貿易關稅談判，建立雙邊或多邊優惠貿易關稅機制，推進絲綢之路經濟帶沿線國家和地區貿易一體化進程。在雙邊或者多邊貿易談判中，優先將西部地區特色的農產品、民族產品和比較優勢產業產品等作為優先扶持的對象，提高出口產品的退稅率，盡可能做到零稅率出口。同時對于西部地區緊缺的產品或者來自中亞地區的產品，盡可能做到低關稅成本甚至零關稅進口的政策，促進中亞國家向中西部投資，促進雙邊和多邊貿易額的增長。這方面，目前俄羅斯和白俄羅斯、哈薩克斯坦先行一步，相互之間建立了“關稅共同、規則共議”的機制，值得我們借鑒。同時，盡早通過雙邊或多邊談判機制，建立符合絲綢之路經濟帶建設的國際稅收制度體系，通過免稅法、抵免法、扣除法、減免法和稅收饒讓等措施消除雙重征稅，減輕企業負擔。

四是推進環境、資源稅改革。根據綠色發展等要求及早制定出臺環境保護稅法。盡管西部地區投資有欠賬，而且一部分高耗能高污染企業由東部轉移到西部，但是西部地區決不能繼續走先污染后治理的道路，而是治理污染與發展同步并進。因此，在全國一盤棋的情況下，建議盡快制定出臺環境保護的稅收制度，保護西部地區的生態環境。西北五省有資源優勢，通過資源稅改革，特別是推進“從量計征”向“從價計征”的改革步伐，對現行資源稅稅目進行重新設置等，將西部省份的資源優勢轉變為財政收入優勢，壯大西部地區財政收入實力，促進西部地區加大基礎設施投資力度，服務絲綢之路經濟帶建設。

五是加快“營改增”步伐。西部地區服務業發展一直相對滯后，重要因素之一就是西部地區大部分服務業混同在工業企業中，特別是西部的大型國有企業和地方政府企業等地區性龍頭企業，在進行產業加工的同時，通過自己內設的服務業進行產品運輸和后續服務，這樣的分工導致服務業享受不到相關的稅收優惠政策。因此通過“營改增”，一方面讓西部地區一些工業企業中的服務業剝離出來，發展成為獨立的現代服務業企業；另一方面利用出口退稅等增值稅政策，降低服務業企業走出去的稅收成本，擴大服務業的對外貿易水平。

六是改革稅收收入分成比例。立足于扶持絲綢之路經濟帶建設特別是西北五省經濟社會發展，建議改革相關的稅收分成比例機制。比如以財政自給能力數據為依據，建立差別性分成機制，自給能力低于全國水平的，增值稅稅收分成比例給予傾斜政策，比如對東部地區按75%與25%分成，中部地區按50%與50%分成，西部地區按40%與60%分成（前者為中央，后者為地方），通過一段時間的扶持和發展，西部地區財政自給能力趕上全國水平時（或者國家確定一個平衡線，達到平衡線數據時），建立五五分成機制，實施全國統一水平。同時，建議將消費稅、車輛購置稅劃歸為地方稅，因為消費稅和車輛購置稅都在本地消費，對環境的污染等都在當地，因此稅收也應歸屬消費發生地，以有利于調動地方政府的積極性。

三、用好稅收政策推進絲綢之路經濟帶建設

在中國經濟發展向改革要紅利的大背景下，包括稅收在內的各項改革措施逐步落地。地方政府應該立足本省實際，主動研究中央出臺的稅收政策，用好國家出臺的各項優惠政策，調整產業結構，促進經濟發展，服務絲綢之路經濟帶建設。

（一）用好對外貿易稅收政策，加大綜合保稅區、保稅物流中心等建設力度

一是大力推進綜合保稅區和保稅物流中心建設。綜合保稅區是開放層次最高、優惠政策最多、功能最齊全、手續最簡化的特殊開放區域。保稅物流中心具有保稅倉儲、國際物流配送、進出口貿易和轉口貿易、口岸、物流中心出口退稅等功能。綜合保稅區和保稅物流中心除了讓企業就近開展進出口貿易、享受進出口退免稅、降低企業的物流成本之外，還可以形成以保稅區和保稅物流中心為主的服務產業鏈，吸引周邊地區出口企業投資。

目前全國設立的三十多個綜合保稅區中，西北五省區只有西安、蘭州新區和新疆阿里山口、寧夏銀川4 個綜合保稅區，僅占全國的十分之一多。全國批復設立的多個保稅物流中心，涉及西北五省只有西安、新疆和甘肅武威3 個地區。因此西北五省區要提升對外貿易水平，必須加快綜合保稅區建設。沒有綜合保稅區或保稅物流中心、保稅加工區的省份要向國家爭取建設，通過建立綜合保稅區或者保稅物流中心，建立輻射西北五省對外開放口岸，將民族特色產品、特色農產品和手工藝產品、戰略新型產品等推送到國際市場。

二是建立西北地區的自貿區。自貿區是貿易自由化、投資便利化的試驗田，而絲綢之路經濟帶建設致力于沿線國家基礎設施投資的互聯互通，將進一步推進金融、教育、文化、醫療機構、建筑、設計、會計、統計、電子商務、航貿物流等服務業的開發開放。所以，自貿區和絲綢之路經濟帶建設結合起來，就能形成中外合作的新載體，同時，通過自貿區建設，也能享受到自貿區的特殊稅收政策，比如享受更加簡便的優惠政策審批手續等。目前國務院批復建設的“四個自貿區”中，分別是上海、天津、廣州和福建，地域分布上主要涵蓋了“一路”即海上絲綢之路，并沒有布局在“一帶”即絲綢之路經濟帶上。因此絲綢之路經濟帶建設中，西北五省區中必須爭取自貿區或者自貿園區建設，以吸引面向中亞和西亞國家的投資企業。

另外，西北五省區通過與中亞國家互設領事機構，在國家布局的國外產業園區建設中，建立西部省份主導的產業園區，促進產業集群發展，享受包括稅收、簽證的辦理，還有交通、原材料供應等政策優惠，以加強貿易政策溝通和銜接，提升西北五省區產品和企業在中亞、南亞和西亞等國家市場的競爭力和占有率。

三是加大西北五省內陸港口建設?！锻苿庸步ńz綢之路經濟帶和21 世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中提出，支持鄭州、西安等內陸城市建設航空港、國際陸港，加強內陸口岸與沿海、沿邊口岸通關合作，開展跨境貿易電子商務服務試點。國家目前規劃的絲綢之路經濟帶內陸航空港建設中，西北五省有西安。西北五省區要按照中央總體規劃，搶抓機遇積極建設航空港和國際港，比如將有實力的蘭州新區、甘肅敦煌、寧夏銀川、青海西寧等機場建設為航空港和國際港。推動飛地經濟建設。

（二）用好“營改增”改革政策，大力發展第三產業

一是應用“營改增”鼓勵現代服務業發展。目前國家正在推進的“營改增”改革，能夠降低第三產業稅收負擔，減少重復征稅。促進產業分工，推進制造業中制造業和服務業的分離，提升生產效率；利用增值稅出口退稅等政策促進服務業對外出口。西北五省區要結合“營改增”的產業調整引導方向，研究和分析“營改增”的政策實施效應，在此基礎上大力發展第三產業，特別是要優先扶持發展大型物流企業、信息服務業、建筑設計和服務等第三產業，對本地區內的國有企業和地方政府管理的企業實施主輔業分離，將混同在工業企業中的服務業分離出來，成為獨立的現代服務業。

二是應用“營改增”搶抓西部地區基礎設施投資發展。目前鐵路、機場、公路基礎設施建設和金融服務、倉儲、物流等是西部地區重點投資的行業，也是促進絲綢之路經濟帶建設的基本方面。國家成立亞洲基礎設施投資銀行和絲路建設基金等，以扶持絲綢之路經濟帶沿線國家的基礎設施投資建設等。投資需求、資金支出等方面的支持基本到位，政策特別是稅收政策方面，“營改增”也即將擴圍建筑業、金融業和生活性服務業等，通過稅制改革降低企業稅收負擔。所以，地方政府特別是西部省區要充分利用國家的這些疊加的扶持政策，扶持一批基礎設施建設方面的龍頭企業，做到“走出去”和“請進來”相結合，主動參與到絲綢之路經濟帶建設的大潮中，提升本地發展能力，擴大對外開放水平。

（三）用好資源稅改革政策，壯大西部地區財政實力

西北五省區資源非常豐富，像陜西、甘肅、新疆都是全國重要的資源大省，已探明資源儲量的礦產資源少的達百種，多的達到200 多種。資源稅“從價計征”改革，可以建立地方主體稅源，壯大地方財政實力。當前國家正在大幅度推進資源稅從價計征改革，西北省區必須抓住資源稅改革帶來的機遇，一方面按照國家征稅清費的改革部署，征收資源稅以壯大地方財政收入實力；另一方面清理和規范各種行政性收費，取締各種非法的地方性收費，降低企業經營成本，建立良好法治環境，吸引具有實力的資源性企業投資西部省區，以達到綜合利用和開發資源，服務地方經濟。

（四）用好所得稅政策，積極發展“總部”經濟

目前總部在西部的央企數量偏少，有的為零。截至2011 年，由國務院國資委管轄的121 戶央企中，按照副部級配備的央企57 戶，是中國央企的“中流砥柱”。這57 戶企業總部在地域分布上，北京占到41 戶，香港、上海、湖北各3 戶，四川2 戶，廣東1 戶，東三省4 戶。西部五省沒有1戶。以甘肅為例，截至2011 年底國務院國資委監管的121 戶央企中，包括57 戶副部級央企在內已有76 戶在甘落戶，但是沒有1 戶總部設在甘肅。因此，在目前所得稅繳納方式沒有改革的前提下，西部地區要積極鼓勵企業設立具備獨立法人資格的分支機構（具有總部性質），促使落戶在中西部的企業產生的所得稅稅收留歸當地，帶動和促進地方經濟全面發展。西部地區要進一步優化辦稅服務方式，加強分類服務，積極開展個性化辦稅服務。針對稅收轉移問題，不斷強化和完善征管措施，及時調整稅源監控重點，強化對分支機構企業的稅基管理；同時，對因政策調整引起的重點行業、重點企業的稅收大幅度轉移，要認真測算對本地區收入與財力的影響，及時向中央政府的有關部門提出應對措施，減少地方財政流失。

（五）用好小微企業稅收優惠政策，激發民營經濟發展活力

小微企業是經濟發展的細胞，是發展的生力軍、就業的主渠道、創新的重要源泉，大力發展小微企業，可以壯大絲綢之路經濟帶沿線城市的經濟發展水平，活躍絲綢之路經濟帶沿線城市發展活力。在當前國家大力支持小微企業和民營企業發展的政策驅動下，民營經濟對外貿易水平明顯提升。據海關2014 年最新統計數據顯示：2014 年我國民營企業進出口值占同期我國進出口總值的比重為34.5%，比2013 年提升了1.2 個百分點。西北五省要充分用足用活針對小微企業的稅收優惠政策，釋放政策紅利，將國家扶持小微企業稅收優惠政策以及簡政放權、清理亂收費等政策落到實處，要通過金融扶持、技術創新扶持、土地政策優惠扶持等措施，形成“大眾創業，萬眾創新”的良好投資環境。

[1]陳雨露.亞歐時代——絲綢之路經濟帶研究藍皮書2014-2015[M].北京：中國經濟出版社,2014.

[2]呂 煒.新一輪財稅體制改革[M].大連：東北財經大學出版社,2013.

[3]關予特.我國宏觀稅負的現狀、成因與對策[J].稅務研究,2013,(1).