從稅制改革進程看政治認同*

◆胡必堅

中國社會經濟均衡發展之關鍵，在于正確地處理個體與個體之間、個體與集體之間、不同集體之間、國家與個體、集體之間的利益關系，實現社會成員之間利益的合理分享。①李昌麒：《中國改革發展成果分享法律機制研究》，北京：人民出版社，2011 年版，第66-67 頁。稅法應當有效地適度發揮收入分配的調節職能，促進我國社會經濟均衡發展。

財稅體制改革和實行對外開放，是我國社會經濟均衡發展的不可或缺的重要內容。對內改革、對外開放的實質，就是社會經濟結構、文化形態、價值觀念發生深刻變化的轉型，也是利益格局發生重大變動的過程。社會經濟轉型及利益格局變動中，不同主體之間利益沖突顯現，并且難以自覺地達成共識，認識上的分歧和沖突在所難免，如果任其發展，最終可能演化或者激發社會矛盾，甚至導致政治認同危機。

“政治認同，是指人們對其所屬政治系統所表現出來的某種政治歸屬感以及政治參與過程。其中，利益認同是構建和諧社會的邏輯起點，制度認同是構建和諧社會的重要保障，價值認同是構建和諧社會最深層的社會心理基礎”。②胡 建：《和諧社會視閾下的政治認同建設探析》，《西南民族大學學報（人文社會科學版）》，2012 年第2 期。政治社會化進程，一方面是人們政治態度、政治情感、政治價值觀和政治認知模式的形成過程，另一方面是一定政治文化傳播和延續的過程。在此進程中，利益認同為基礎，價值認同為導向，制度認同為載體。

一、利益認同決定了政治認同的水平及程度

（一）利益認同的基石：經濟利益增長

“任何政治統治的穩固，都必須以民眾的認同與支持為基礎。這種認同不僅出自于一定的觀念、文化的影響，而且必須以民眾對政治統治實際作為的認識為基礎，也就是說會以被統治者對政權履行職能的效率、對公共利益的維護和民眾個人利益的滿足為基礎?！雹埤執?，王邦佐：《經濟增長與合法性的“政績困局”——兼論中國政治的合法性基礎》，《復旦學報（社會科學版）》,2005 年第3 期。經濟利益增長決定了國民的利益認同，進而影響到國民對一國政治合法性的認同。促進經濟增長、維護和增長民眾的經濟利益，協調好各種利益沖突，能夠增強民眾對政治的認同感，增強對現存政治秩序和政權的信任、支持和認同，提升現存政治的合法性，進而保持民眾緊緊跟著現存政治永續向前。馬克思主義認為,人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關。從這個意義上看，利益認同在政治認同中起到根本性作用。利益按照不同的標準有不同的分類，如按照利益的內容不同為標準，分為政治利益、經濟利益和精神利益；按照利益的主體不同為標準分為個人利益、集體利益和國家利益。縱觀歷史，各個社會階級和集團通過政治綱領所表達的政治利益和與此相聯系的意識形態斗爭，都以經濟利益為基礎。由此可見，經濟利益是人們的根本利益之所在，經濟利益與政治認同有著密切的內在關聯。公民的政治認同感，與公民不斷增長的物質生活需要的滿足度具有內在關聯。一般來說，個人經濟利益的增長及社會各方面利益的協調，公民的政治認同感就會增加。

（二）稅負、征稅方式及稅收決策參與權影響到政治認同

源起反抗不公平不正義的稅收法律制度，直至發生政治變革和政權更迭，印證了個人經濟利益的增長與公民政治認同感的相關關系。在英國，國家和納稅人之間權力與權利角力沖突事件頗具里程碑意義，開創了稅法發展的新階段。1215 年，英國國王約翰殘忍、卑鄙且好大喜功，破壞與英國貴族和其他各個社會階層達成的沒有強制拘束力的“協商制”，迫使議會同意增加稅收?！凹s翰為籌集軍費而將世俗貴族的兵役免除稅提高了16 倍，并增收封建繼承稅，并掠奪教會2.8 萬鎊，城市市民也被課以重稅，而他在歐洲大陸戰爭中卻遭受失敗，喪失諾曼底，結果引起社會的強烈不滿。1215 年4-5 月，羅伯特·菲茨、丹諾等貴族發動大規模叛亂，在內憂外患的緊急情況下，約翰不得不與大主教蘭頓率領的貴族們談判并接受貴族們提出的要求，即限制國王的權力。1215 年6月15日，在泰晤士河的蘭尼米德草地，約翰和25名貴族代表簽署了一份文件，《大憲章》橫空出世。”①李煒光：《李煒光說財稅》，http://www.yantan.cc/blog/?action-viewthread-tid-101719.《大憲章》規定，“未經有貴族代表組成的大會議的同意，國王不得征收兵役免除稅和傳統的三捐之外的助捐”?！拔唇涀h會的批準不得征稅”的政治原則得以確立。《大憲章》便歷史地成為限制國王權力及保護國民經濟利益的制度形式。在法國，“1789 年路易十六被迫為通過新的課稅計劃召開三級會議。三級會議中的第三等級因不滿代表資格審查問題而單獨組織國民議會受到國王的鎮壓，第三等級因而聯合巴黎市民為保存國民議會與國王展開斗爭，由此揭開法國革命的序幕”。在北美，北美人民負有向英國政府納稅的義務卻不能享有納稅相關的經濟利益，而且還被剝奪了稅收決策參與權等政治權利。稅法制度根本上限制了國民的經濟利益及政治權利訴求，反對該種稅法制度及其制定者的認識及力量不斷積累，最終導致北美獨立戰爭的爆發。作為國民利益及政治權利訴求的成功結果，“無代表則無稅”因此確定。②黎江虹：《中國納稅人權利研究》，北京：中國檢察出版社，2010 年版，第11-15 頁。由此可見，英國貴族們因為對國王主導下的稅收法律制度的不滿而產生政治認同危機，引發英國政治危機，以王權的割舍而告終。更值得關注的是，法國、北美人民緣起對稅收有關的經濟權利和政治權利被剝奪的不滿，引發政治認同危機，推翻當權者實行政權更迭或獨立。在特定情況下，甚至導致國民對別國政府的統治的認同感，“伊斯蘭之所以能夠輕易地征服他國，就是因為這些被征服的國家征收過重的賦稅。在伊斯蘭的統治下，各國只交納一種既便于繳納，又便于征收的賦稅。因此，人民感覺伊斯蘭的統治比本國征服的統治更令人接受。”③[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，申林編譯，北京：北京出版社，2012 年版，第106 頁。不難看出，不僅稅負的高低、征稅方式的便利程度影響到公民的政治認同，而且納稅人的稅收決策參與權也會影響到公民的政治認同。稅法制度引發公民對一國的政治認同的反對形式主要有兩種：一種是通過激進方式反對本國的現行統治，另一種方式是積極接受他國的統治。

（三）稅法調節收入分配程度將促進或者阻滯政治認同

早在2003 年，月工資超過800 元就要繳納個人所得稅，“我國個人所得稅的納稅人就已經達到1.8 億，達到總人口的近14%”。①瞿繼光：《財稅法原論》，上海：立信會計出版社，2008 年版，第270-271 頁。根據國家統計局發布數據顯示，2011 年末，中國大陸總人口為134735 萬人。②《我國城鎮人口數量首超農村》，http://www.fushun.gov.cn/web/ assembly/action/browsePage.do?channelID=121 1794061682&contentID=1326842137760.中國財政部稅政司副司長王建凡表示，工資、薪金所得減除費用標準由2000 元提高到3500 元后，修改后的個人所得稅法將使全國約6000 萬人不再需要繳稅，工薪所得納稅人占全部工薪收入人群的比重從目前的約28%下降到約7.7%，納稅人數由約8400 萬人減至約2400 萬人。③《個稅法修改后 納稅人數由8400 萬減至2400 萬》，http://www.dfdaily.com/html/33/2011/6/30/624736.shtml.較之2003 年，我國2011 年個人所得稅的納稅人的人數減少了6.5 倍，納稅人占總人口的比例從14%下降至1.78%，個人所得稅的納稅人的人數變量之巨可見一斑。由此可見，在經濟不斷發展、公民收入不斷增加的進程中，我國通過提高工資、薪金所得減除費用標準，個人所得稅的納稅人的絕對數量在大幅較少，中低收入人群因個人所得稅負降低而實際收入得到較快增長，稅法在調節收入分配上正在發揮更大的作用。

我國經濟社會總體上保持較快增長，經濟總量躍居世界第二位。但由于歷史、地理、經濟等原因，客觀上存在著地區之間、城鄉之間、產業之間發展不平衡，社會群體之間收入增長不平衡，導致了地區之間、城鄉之間、行業之間、群體之間的經濟利益差距明顯。這“四大差距”呈現不斷拉大的趨勢，伴之而來的日益突出和復雜的利益矛盾對經濟發展和社會穩定產生不可忽視的負面影響。事實證明，改革開放以來，我國極大地解放了生產力促進了經濟增長，維護和增長民眾的經濟利益，相當程度地增加了民眾對現存政治和政權的合法性認同。但是，在經濟總量增加的同時，民眾相應地就會關注其他的問題，諸如正義、公平，這些問題涉及如何有效地協調好各種利益沖突、縮小“四大差距”問題、解決利益的公平分配，實現廣大人民群眾共享改革發展成果最終走向共同富裕之路，共創“美麗中國”、“和諧中國”，確保經濟社會持續發展與穩定。如果稅法對收入分配的調節作用不能得到有效發揮，公民的利益得不到必要的重視和維護或者公民之間的各種利益關系得不到公平合理的平衡，那么可能就會發生政治認同危機。一言以蔽之，稅法調節收入分配的程度促進或者阻滯政治認同。

初次分配實行效率優先、兼顧公平。為增強公民的政治認同感，有必要在初次分配結果的基礎上，政府通過稅收、政策、法律等措施，使各收入主體之間實現收入再次分配過程。在保障中低收入、促進中等收入、調節過高收入上，稅法是否起到有效作用，將決定稅法對公民政治認同的促進或者阻礙的實踐效果。此外，我國在結構性減稅過程中，簡化稅制、方便納稅、稅收立法權上移、尊重納稅人意思表示應是我國稅制改革的趨勢所向，也是增進公民政治認同的重要改革舉措。

二、價值認同是政治認同的導向

一般認為，價值認同是指個體或組織通過相互交往而形成的對某一或某類價值、思想、觀念、信仰的認可，實現自身在社會生活中的價值定位并形成共同的價值觀，它是社會成員對社會價值規范所采取的自覺接受、自愿遵循的態度。

（一）新中國前稅法國家本位與政治認同關系不直接

從“家本位”到“國本位”再到“國家本位”，這是中國官文化基本的演進過程。肇始于西周姬姓家族政權，一直奉行“宗法”。所謂“宗法”，就是大宗分成小宗，小宗分成更小的宗，如此分下去，從而形成了以周天子為中心的金字塔式等級結構。國家政治法律制度的基石便是宗族，“家本位”思想必然會反映于政治法律制度中。這種嚴密的等級結構下的“家”，在某種程度上就是國的延伸，具有西方國家的家庭所不具有的功能，即除了繁衍生息之外，還具有政治、經濟、文化、教育等方面的功能。正是因為千千萬萬個“家”，在當時特定社會經濟背景下，一定程度上有利于國家對社會秩序的有效控制，進而維系中央集權的官僚統治。因此，家文化自然地擔當了中國傳統社會的主文化。

戰國時期，尤其是在秦國，法家富國強兵的主張與當時統治者的思想相契合，法家思想因受到統治者追捧而占居統治地位。法家一方面竭力主張君主的至高無上的權力和地位，自商鞅變法以后，倡導“以法治國”、“事斷于法”、“緣法而治”；另一方面又極力排拒儒家宗族倫理，屬于典型的國本位思想。到了漢朝，統治者糾正了秦朝的“國本位”思想與中國家族社會相沖突的地方。為此，一方面恢復中國家族主義傳統，另一方面吸收秦朝國本位思想的合理因素，實現了國本位和家本位的融合。西漢以后，國家本位思想指導著中國法律的制定和實施，維系著中央集權的專制統治。1906 年9 月1 日，清廷正式下詔宣布仿行憲政，實行“預備立憲”，開啟大規?！白兎ㄐ蘼伞保瑯O大地沖擊和挑戰了自西漢確立的國家本位思想?？梢哉f，這兩千多年，“國家主義遠遠凌駕于個人主義和其他各種主義之上，國家成了法律的唯一本位?！雹購堉星铮骸吨形鞣晌幕容^研究》，南京：南京大學出版社，1999 年版，第56、165、378、376 頁。

雖然家本位、國本位及國家本位分別處于不同的發展階段，目標和任務各有側重，但是三者的共同點也是顯而易見的，即在思想上強調國家利益的至上性，輕視或忽視個人及其正當權利和利益；在制度制定上缺失對個人權利和利益的體現和保護，在制度運行中奉行國家本位，“忽視或完全否定法律運行主體在整個法律運行中的能動作用，都認為法律運行主體只是國家權力作用于法律運行的載體?！雹趶堉星铮骸吨形鞣晌幕容^研究》，南京：南京大學出版社，1999 年版，第56、165、378、376 頁。一言以蔽之，在法律包括稅法的制定和實施中，在強調國家權力和國家利益的至上性的同時，沒有適度地關注和保護公民的權利和利益。國家本位契合了當時時政特點，對社會經濟發展及社會秩序維護起到了一定的促進作用。但是，民主政治是近代以降的事情，稅法的國家本位與政治認同的關系不直接也不明顯。

（二）納稅人本位下穩定稅負推進政治認同

新中國建立前，長期化、持續化的軍事斗爭，以及歷史傳統的慣性作用，“中國現代法律無不以國家本位為基本精神，不注重個人權利和利益的尊重和保護，即使法律條文中有關個人權利的法律規定，由于社會經濟條件沒有發生根本性變革，使之失去了有效運行的社會環境，最后停留在紙面上?！雹蹚堉星铮骸吨形鞣晌幕容^研究》，南京：南京大學出版社，1999 年版，第56、165、378、376 頁。既缺失體現和保護個人權利和利益的法制環境，又缺乏體現和保護個人權利和利益的社會經濟條件，納稅人本位主義缺乏生存的土壤。

新中國建立后，兩千多年國家本位思想的影響仍然不同程度的存在，有時還表現的比較突出。因此，與西方國家以私法為主的法律制度結構和個人本位為主的法律精神品質結構不同，我國政治法律制度結構和法律文化品質仍然不同程度地為國家本位思想的存在提供土壤。國家本位思想發展或積聚到一定程度，就可能會爆發激進性事件而影響到社會秩序的穩定和安寧?！皬娬{國家本位而輕視、否定個人權利的思想最后發展到極端，就是“文化大革命”的爆發?！雹軓堉星铮骸吨形鞣晌幕容^研究》，南京：南京大學出版社，1999 年版，第56、165、378、376 頁。文化大革命將國家本位發揮到極致，國家和社會為此付出的沉重代價引起了人們的反思并產生變革的訴求。改革開放后，在計劃經濟向社會主義市場經濟轉變、全能政府向有限政府轉變的大背景下，政治國家和市民社會的分化和形成特別是市民社會的不斷發展壯大，為我國法律的制定和運行動力機制轉型打下了堅實的社會基礎。從政治法律制度變遷和文化演進的基本經驗和歷史規律來看，以及從家本位向國家本位轉變的歷史經驗啟示，以人為本轉變將是一個漸進的長期過程，轉變中可能經歷倒退或反復，是一項系統工程，不僅需要新的制度文化引領，還需要新的觀念文化推動。

2003 年10 月，“以人為本”執政理念的提出，將“以人為本”上升為社會主義制度的最高價值判斷標準。從此我國進入了國家本位漸退、以人為本漸進的新時期。2012 年11 月，“必須更加自覺地把以人為本作為深入貫徹落實科學發展觀的核心立場，始終把實現好、維護好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，尊重人民首創精神，保障人民各項權益，不斷在實現發展成果由人民共享、促進人的全面發展上取得新成效。”“以人為本、執政為民是檢驗黨一切執政活動的最高標準”。①《中國共產黨第十八次全國代表大會報告》，http://www.ssxgtzyj. gov.cn/ shownews.asp?id=337.這是黨中央在總結過去近十年“以人為本”理念及實踐經驗的基礎上，再一次強調“以人為本”的核心立場和價值觀，以此顯示我國對維護、保障和尊重公民的權利和利益的決心不動搖。

改革開放以來，我國步入經濟社會轉型期，政治、經濟、文化結構發生了深刻變革，利益構成、經濟構成、文化構成呈現多元化格局，社會結構調整和社會機制轉換，社會分化加劇和社會流動加速，為價值觀多元化打下了深刻的社會經濟基礎。價值觀多元化過程中必然存在價值沖突，甚至價值顛覆?；谥黧w的倫理與心理特質，價值認同消解后具有兩種發展趨向，一種是融合型，將新價值整合為自身新的價值認同，另一種是對抗型，主體改變客體以維護自身的價值認同。②劉國云：《整體性進路的價值認同建設——作為應對社會沖突的倫理治理方式》，《社會科學家》，2011 年第10 期。價值沖突不僅變現為價值觀念的沖突，也表現為價值實在的沖突。微觀層面，有個體之間的有關利益、行為、情感方面的價值沖突；宏觀層面，有道德價值與功利價值、個體價值與集體價值、本土價值與外來價值沖突等。③閆順利，王學浩：《轉型中的價值沖突及社會主義核心價值認同》，《南昌大學學報（人文社會科學)》，2012 年第1 期。實踐表明，價值沖突往往是導致社會沖突的思想根源，甚至演化為群體事件、暴力事件等，在稅法領域集中表現為抗稅違法犯罪行為。因此，稅法的納稅人本位成為我國消解價值沖突和促進價值認同的基礎。

稅收負擔的輕重事關稅法的納稅人本位的實施程度。對于企業來說，稅收負擔主要表現為企業所得利潤如何公私分成，即企業所得稅稅率的確定，德國聯邦憲法法院在BverfGE93.121 一案中提出了“半數原則”，公有和私有最多各取一半。④高 軍：《納稅人基本權研究》，北京：中國社會科學出版社，2011 年版，第98 頁。私有財產以私用為主，稅收負擔應是附帶義務而處于從屬地位。過高稅負不僅妨礙了納稅人商業自由，同時也不利于或阻礙了國家的經濟發展。據有關資料，“中國一個中等規模的企業每年必須完成44 次稅收支付，耗時872 個小時，總稅負達利潤總額的77.1%，這三項指標都遠遠高于東亞地區的平均水平”。⑤張維迎：《讓商業活動更自由》，http://news.sohu.com/20060918/ n24539321 7.shtml.以2011 年樣本分析，全年財政收入增長率由2010 年21.3%繼續攀升至24.8%，而全社會固定資產投資增長率由2010 年23.8%下降至23.6%。事實表明，全年財政收入增長率與全社會固定資產投資增長率成反比。過高的全年財政收入增長率將抑制企業投資的原動力，影響到經濟發展，進而減少了政治認同。因為稅負高低影響到納稅人財產權的實現，集中反映稅法納稅人本位的實現程度，最終制約了政治認同的范圍，所以在新一輪財稅體制改革中，穩定稅負對促進政治認同具有至關重要的作用。應當建構健全稅收保障制度及體系，在穩定稅負的情況下提升稅收保障水平，借此為我國經濟社會發展和民生改善提供穩定的財力支持，增進公民的福祉，提高政治認同度。

三、制度認同是增進政治認同的載體

（一）制度認同的三因素：正義性、權力強制和意識形態強制

制度認同，是指人們對特定的政治、經濟及社會制度基于對該制度的信任和肯定程度而產生的政治上的歸屬感。⑥秦國民：《政治穩定視角下制度認同的建構》，《河南社會科學》，2010 年第1 期。對制度認同的影響因素，學界目前主要存在三種觀點：“一因素說”，其中存在兩個流派，一種觀點認為制度認同的主要影響因素是制度安排的合理性，制度安排的合理與否以及合理程度會影響到人們對制度認同與否及程度，另一種觀點認為制度認同的關鍵影響因素是意識形態，通過掌控意識形態統一思想來引導人們對制度認同?！岸蛩卣f”，認為制度設計的公正性和制度運行的規范性是制度認同的主要影響因素，制度設計的公正性能增強人們發自內心深處的對制度認同，制度運行的規范性能激起人們對程序的認同實現對制度認同?！叭蛩卣f”，認為權力強制能推動制度認同的產生、意識強制通過分散和轉移制度的矛盾和控制信息渠道而增強人們對制度認同、公共理性能增強人們自覺對制度的認同。①馬潤凡：《國內制度認同問題研究綜述》，《求實》，2011 年第7 期。

我們認為，制度認同的主要影響因素是三個方面：首先，制度的公正性或正義性，因為“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。②羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，北京：中國社會科學出版社，1988 年版，第3 頁。一般來說，如果制度具有公正性或正義性，就能增強人們對制度認同的內在動因。由于社會分化為不同階層，社會轉型導致利益格局重大調整，不同的人存在不同的利益訴求，加上主體的價值判斷多元化，制度的公正性也不一定必然導致或增加人們對制度認同，但不能因此改變制度的公正性是制度認同的影響因素的基礎性地位。實踐中存在的制度的不公正性，為何有時能獲得人們對該制度認同？原因在于，權力強制和意識形態強制分別實施對人們的客觀強制和主觀強制，無論制度的公正性與否，權力強制和意識形態強制均能增強人們從內心或表面上對制度認同，只是程度不同罷了?？梢?，和制度的公正性一道，權力強制和意識形態強制均是制度認同的主要影響因素。

（二）稅法的正義性、稅法文化及國民收入差距影響到對稅法制度認同

在稅法領域，基于以人為本為考量基點，著重關注制度的公正性或正義性。至于何謂公正、正義，也是見仁見智的問題，制度的公正性或正義性也是如此，與人們的價值判斷密切相關。但是有一點可以確定的是，制度的公正性或正義性，包括制度設計的公正性和制度實施的公正性，其中均涉及制度對人們權利義務的確認和規范。在稅收立法中，對納稅人權利明確規范多少，在稅收執法和司法中，對納稅人權利保障程度如何，均事關人們對稅法制度的認同。

制度的公正性在制度認同的影響因素中占基礎性地位，但這是從理論角度來考察。實踐中，制度認同受到眾多影響因素的作用，有時其他影響因素，如權力強制、意識形態強制等因素，在一定時期內甚至起到關鍵性作用。因此，稅法制度認同，不能忽視權力強制、意識形態強制等因素的作用。

此外，制度認同主體不同也會影響到制度認同的結果。我國存在地區差距、城鄉差距、行業差距和群體差距的當下，制度認同的主體有時成為影響制度認同結果的重要因素。以稅法為例，在個人所得稅中薪金和費用扣除標準上，“四大差距”和統一扣除標準的存在導致收入分配嚴重不均衡，直接影響到不同主體對制度認同的結果。