稅制嬗變對清代興衰的影響*

◆曾耀輝

在中國悠久的歷史當中，大清帝國由弱轉強再從強盛到衰亡的演變，是一部典型的大國興衰史，其中稅收制度的嬗變在帝國興衰過程中起著十分重要的作用，其經驗教訓值得當代中國在實現強國夢的進程當中借鑒。

一、清代前期稅制改革與王朝興盛

明末清初戰爭的慘烈和災害的深重是中國歷史上少有的，經濟社會處于崩潰當中，再加上清政權作為北方少數民族政權入主中原，漢族人心中長期形成的敵對情緒給其統治增加的難度可想而知。但就是這個在漢人心中的“野蠻”種族，并不只懂得金戈鐵馬、牧野放羊，還善于總結以往遼、金、蒙古等游牧民族治國理政當中的成功經驗與失敗教訓，同時，也能夠吸取大明王朝腐敗與苛征導致垮臺的教訓，并取得漢族精英階層的合作，建立和推行了一套較為合理的經濟、政治以及文化制度，有效地減輕了民眾負擔，安撫了民心，促進了經濟復蘇和發展。在這些國策政制中，得當的稅收制度和措施是其十分重要的組成部分。

清代前期的賦稅，主要有田賦及其附加、工商稅收和其他各種雜稅。清統治者建立和改革稅制是從田賦開始的。清前期田賦征收沿用明代的一條鞭法，并在此基礎上又實行進一步改革，即固定丁銀，攤丁入地，地丁合一。康熙五十一年(公元1712 年)二月，康熙下詔：“海宇承平日久，戶口日增，地未加廣，應以現在丁冊定為常額，自后所生人丁，不征收銀糧，編審時，止將實數查明造報。”戶部議：人丁有缺額，由所在戶的新添人丁抵補，如果還是不夠，就由親戚中多余人丁來抵補，若仍有不足，就由同一甲中的人丁抵補。①趙爾巽：《清史稿》（卷一百二十一），北京：中華書局，1977 年版。這樣，朝廷就將康熙五十年(公元1710 年)丁冊中的人丁數作為常額(2462.1324 萬丁②丁指男性，因此該人口統計數字不包括女性。)。固定了人丁之后，也就固定了全國總計335 萬余兩的丁銀，于是攤丁入地、地丁合一順利推行開來。丁銀攤入地畝征收首先在廣東省試行，接著在全國推行。清初田賦征收的物品，糧、錢、銀都有，以銀為主。分夏秋兩季征收，夏征在二至五月，稱為上忙；秋征在八至十一月，稱為下忙。①孫翊剛:《中國賦稅史》，北京：中國稅務出版社，2003 年版，第324 頁。

清政府還充分運用稅收這個利器，通過持續蠲免賦稅，鼓勵墾荒，促使經濟社會走向復蘇與繁榮。清軍打進山海關，在還未將都城遷到北京前，事實上的“太上皇”——攝政王多爾袞就頒布了《大清國攝政王令旨》，其中明令取消包括遼餉、剿餉和練餉等明末朝廷的各項加派。1644 年，順治皇帝在其登基詔書中重申：“地畝錢糧俱照前朝（即明萬歷朝）《會計錄》原額，自順治元年五月初一日起，按畝征解。凡加派遼餉、新餉、練餉、召買等項，悉行蠲免。”②《清實錄》（清圣祖實錄·卷九），北京：中華書局，1987 版。順治執政的十余年間，就在十幾次諭旨中提到廢除明末的各項加派，幾乎平均每年一次，可見清廷對廢除加派的持續關注與決心。

為恢復農業生產，清初制定了獎勵墾荒的免稅措施。康熙九年（公元1670 年），朝廷規定直隸各省無主荒地誰開墾即歸誰所有，免其納租并永為世業，與民田一律輸糧，免其田租。同時，鼓勵移民墾荒，政府借給官牛，并免除賦稅三年。康熙十一年（公元1672 年）又將新墾荒地免稅期限延長到六年，御史徐旭齡提出新荒三年開始課稅、積荒五年開始課稅、極荒永不課稅的建議，康熙皇帝當即采納。康熙十二年（公元1673 年）皇帝又昭告天下：“民間墾荒田畝，已十年定起科”。③《清實錄》（清圣祖實錄·卷二百四十九），北京：中華書局，1987 版。從康熙五十一年（公元1712 年）始，又實行全國范圍的農業稅普免，在三年內各地輪免一遍。乾隆皇帝當政期間，普免農業稅的次數還更多，先后七次普免。墾荒免稅年限一再放寬和輪流普免錢糧，使農民不僅獲得了最關鍵的生產資料——土地，還減輕了負擔，清代前期大片廢棄的荒地迅速被開發利用，農業生產逐漸得到恢復和發展。

清代前期名義上“永不加賦”，實際上還有田賦加派，主要有耗羨、漕糧附加等，但由于取消了明末的遼餉、剿餉、練餉等三餉加派，并實行了一些鼓勵墾荒和應對災害的減免稅政策，農業稅總的來說比明末減輕較多，且征收相對規范。

清前期的工商稅收較前代也有所發展，其中鹽、茶、礦既征稅又有專賣收入。鹽課在清前期工商稅中占有比較重要的地位，鹽稅收入較多，鹽法沿用明鹽引制，稍有改變，在不同地方、不同時期有所不同。清前期茶稅從廣義上講，包括課與稅兩項，有茶引者稱茶課，無茶引者稱茶稅。茶課分為引課和紙價。清前期各省引課稅率不一，差距頗大。如云南每引征稅銀三錢三分，湖南每引征稅銀一兩，浙江每引征稅銀一錢等。紙價即引票的成本手續費。各地向戶部請領茶引，均按每道三厘三毫交納紙價。茶稅則是向沒有茶引而銷茶的商人征收，一般來說茶稅稅率要高于引課稅率。清代最初禁止開礦，也就不征收礦稅。順治四年（公元1652 年），甘肅巡撫張尚奏請開礦納稅以充軍餉。清廷下旨，“開采重務，未經奏聞，何得擅自舉行？”④《清實錄》（清世祖實錄·卷三十二），北京：中華書局，1987 版。朝廷嚴禁開礦，但民間卻不斷偷采，迫于形勢，康熙年間不得不放寬限制，許民開采，由政府派官吏監督。礦產品大部分上繳政府或由政府統銷，允許由商人買賣的數限定在40%之內。實際上，清初礦禁，是時禁時弛，有的地方禁，有的地方不禁，且禁而不止，只要不聚眾生事就弛禁或不禁，“挨情度勢，必不至聚眾生事，庶幾可行，若招商開廠，設官收稅，傳聞遠近，以致聚眾藏奸，則斷不可行也”。⑤《清朝文獻通考·征榷考》，杭州：浙江古籍出版社，2000 版。清前期還開征關稅，包括內地關稅（常關稅）和國境稅（海關稅）兩種，還征收落地稅、牙稅、當稅、契稅、牲畜稅等其他雜稅。總體來說，清前期工商稅收及其他雜稅稅負較輕，有利于工商業發展和城市集鎮發展。

清前期同時實施了與稅制改革相配套的征管措施，要求各級官府在官衙前張貼國家稅法告示，還加強納稅服務，實行“易知由單”制度，“每州縣開列上、中、下則，正、雜、本、折錢糧，末綴總數，于開征一月前頒之。”①王慶云：《石渠余記》卷三《紀賦冊糧票》。即各個州縣應將開列標明稅收征收額度、各項稅捐與附加數額、總額等的納稅通知單（便民易知由單），于征稅之前一個月發給農戶，既使納稅戶知曉自己應承擔的納稅義務，又起到了催收稅款的作用。

清初是歷史上稅收變革的重要時期，大清政權持續推動稅制革新。首先，實施了與明末政權橫征暴斂形成鮮明對照的免除三餉加派等一系列減免稅政策，使廣大老百姓身上的重負得以減輕，博得了本是疑慮重重甚至仇恨滿腔的漢人好感。其次，通過推行較完善的“一條鞭法”和“攤丁入畝”，改進稅收管理，以保證國家機器財力需求。明萬歷年間推行的一條鞭法稅制在清初得到沿用，部分丁銀攤入地畝，然而改革不太深入。從康熙朝開始實行攤丁入畝制度，采用固定全國丁銀征收總額的辦法，把丁銀和人口增加問題截然分開，取消了按丁按地分別征收賦稅的雙重標準，使征收內容、征收程序和征收方法更為簡便，并宣布以后滋生人丁永不加賦，不僅解決了丁額丁銀問題，而且有效限制了貪官污吏與土豪劣紳轉嫁丁賦、苛剝百姓、中飽私囊的不法活動。其后又將丁銀攤入田畝征收，完成了賦役合一的農業稅改革。實行攤丁入畝以后，稅負趨于公平，管理較為規范，促使無地農民向城市流動而成為工商業的勞動力，于是同時促進了農業和城市工商業的發展，并且使國家稅收收入穩定增長。

清前期統治者通過實行包括稅制變革在內的一系列政治、經濟措施，幫助其不斷發展壯大，使得清王朝的統治地位在慘烈戰亂之后得以確立，老百姓的認同感逐漸增強，經濟復蘇，社會穩定，國家強盛，逐漸形成了康乾盛世。據《清實錄》統計，順治十八年(公元1661 年)、康熙二十四年（公元1685 年）、雍正二年（公元1724 年）、乾隆二十年（公元1755 年），全國耕地面積分別是549萬頃、608 萬頃、723 萬頃、780 萬頃，呈直線上升之勢。而人口也呈明顯增長之勢，全國人丁數在順治十八年(公元1661 年)為1913 萬，隨后緩慢增加，到康熙五十年（公元1711 年）逐漸增到2462 萬，雍正、乾隆年間加速增長，經過約70 年時間，到乾隆五十五年(公元1790 年)即增加到3.01 億（此為人口數，包括女性），成為世界人口巨無霸。康乾盛世中王朝的庫銀也長期保持在6000 萬兩以上，手工業、商業發展規模大大超過前代，文化事業空前發達，疆域進一步擴大，在世界上特別是周邊地區成為無可爭議的強國，經濟總量約占當時全世界的三分之一。

二、清代中后期稅制紊亂與國運衰微

乾隆后期，大清王朝走到鼎盛之時，逐漸顯現衰敗跡象。由于乾隆時期從事統一國家的戰爭，連年用兵，再加上朝廷上下奢靡之風開始盛行，國家財政不堪重負，于是加征舊稅，百姓負擔隨之越來越重。官逼民反，嘉慶朝以后反抗清朝廷的起義與騷亂逐漸增多，清剿民變靡費劇增，使朝廷不得不加重舊稅和捐納（即買官賣官），并開征新稅。特別是鴉片戰爭爆發前后，自然經濟遭受破壞，而田賦大幅加征更使得自耕農不堪重負，導致大量破產變為雇農或城市貧民。而城市貧民則大部分成為手工業和近代機器工業的廉價勞動力，客觀上又助推了中國近代資本主義工商業的發展。經濟是稅收的基礎，稅收制度隨之而來也發生明顯變化，由以農業稅為主逐步轉向以工商稅為主，即中國運行數千年的以農業稅為主體的傳統稅制開始向以工商稅為主體的現代稅制演變。

清晚期內憂外患紛至沓來，外國列強用堅船利炮迫使清政府簽訂多個屈辱的城下之盟，并傾銷機器大生產制造出的廉價工業品沖擊中國市場，使中國逐步淪為半殖民地半封建社會，不僅賠款數越來越多，且造成為湊賠款和鎮壓民眾起義而橫征暴斂的惡性循環。鴉片戰爭以后，清政府種種不平等條約及其巨額戰爭賠款，使中國陷入內外稅負不均、財政日拙的危機，國內社會矛盾進一步激化。1851年太平天國運動爆發后，為鎮壓農民起義支付的巨額軍費更使清政府入不敷出的財政雪上加霜。隨著中國變為半殖民地半封建的社會，賦稅的性質也發生了變化，由獨立自主的封建賦稅演變為半殖民地、半封建的賦稅。中國人民由受封建剝削變為受外國侵略者和本國封建統治者的雙重剝削。

清后期的稅收制度中，田賦雖仍為正供，但隨著國勢衰落日甚一日，財政赤字越來越大，于是，在征收田賦基礎上不斷增加附加，且附加名目繁多,主要有：畝捐、按糧津貼、沙田捐、厘谷、浮收、借征、改折等,常為正賦的一、二倍。而且，地主在田賦加重后，就以撤田為要挾，將負擔轉嫁給佃戶，地租高達收獲量的六成以上，佃農負擔十分沉重。而外國列強每當打贏了侵華戰爭，往往逼迫中國割地賠款，那些要付出的巨額戰爭賠款，多半又是通過田賦加派的形式籌集，因此，在晚清的一些田賦稅票上可看到“加捐賠款”、“教案賠款”等字樣，戰敗的屈辱就這樣加在了廣大老百姓身上。

清后期，工商業逐漸發展，工商稅收課稅范圍也日漸擴大，關稅、鹽稅、茶稅、礦稅、煙酒稅、厘金等普遍征收，成為財政收入的重要來源，工商稅比重已經超過農業稅。

原有內地貨物通過稅性質的舊關稅稱為常關稅，對通商口岸征收海關稅。除原在通商五口征收的海關稅外，由于被迫開放了許多新關，這些新關也開始征收海關稅。因海關受洋人控制，海關稅中的進口稅與出口稅稅率只為很低的5%，而子口稅、復進口稅稅率則更低，為2.5%。另外還征收船鈔，即船舶噸稅，每噸納一錢船鈔。隨著各國列強從中國不斷加快原料掠奪與商品傾銷，關稅稅額在清后期快速增長，成為該時期財政收入的一大亮點。

鹽則不再只是由世襲的引商經營，只要是經過批準并按規定繳納鹽稅，即可取得鹽票而成為票商，開展鹽的運銷業務。清政府為籌措鎮壓太平天國革命的軍費，實行鹽稅抽厘和食鹽加價，以增加鹽課收入。鹽稅加征與鹽過卡抽厘，稅率雖無統一規定，但無論哪個地方的稅負都大大加重。

厘金是清政府為籌措鎮壓太平天國運動的軍餉而新創設的一種商稅，1853 年首先在江蘇揚州實行，以后各地相繼仿行，推行全國，名目繁多（如貨厘、坐厘、山海捐、落地稅、鐵路貨捐、產銷捐、統捐、統稅等）。厘金一般有兩種形式：其一為活厘，是抽行商的貨物通過稅，在水陸交通要道設立關、卡對商人貨物征收；其二為板厘，是抽坐商的交易稅。因原來的稅率是1%，因此叫作厘金或“厘捐”，后來征收幅度不斷加重，高的達到20%以上。厘金課及百貨，見物就征，一物數征，逢卡抽厘，是清后期的一大惡稅，成為朝廷盤剝人民的一種重要手段，危害商民的程度是史無前例的。

清后期還加征茶稅和茶厘以助軍餉，此外礦稅、當稅、煙酒稅、田房契稅等稅負也明顯增加。清政府甚至開征鴉片稅，鴉片抽稅后任其售賣，荼毒國人。由于兩次鴉片戰爭的失敗，晚清政府無力遏制鴉片大量進入中國，轉而對鴉片征稅來獲得大筆維持其統治的財政收入。從清晚期歷年各個海關的統計資料來看, 鴉片關稅稅收在1862 年以后都超過了100 萬兩,1874-1892 年則超過200萬兩,1888 年達到250 多萬兩。而在清政府財政中，洋土藥厘金的地位一直舉足輕重,1888 年達到656 萬多兩。①仲偉民：《茶葉、鴉片貿易對19 世紀中國經濟的影響》，《社會經濟史研究》，2008 年第2 期。這使清末財政收入增長很快。1908 年全國總收入約為27992 萬兩，當年僅土藥統稅一項收入就達2800 余萬兩，洋藥稅厘約為502 萬兩，洋土藥稅厘占全國總收入的比例達11.8%，這還未將其他的鴉片稅收入計算在內。②劉增合：《清末禁煙時期的鴉片統稅糾紛》，《中央研究院近代史研究所集刊》，2004 年第45 期。清末各級政府財政收入中的鴉片稅逐漸成為增收大項，清朝廷和地方政府把鴉片稅作為賴以生存的一種財源，就像吸食鴉片一樣難以自拔，鴉片稅對晚清社會的演變產生了重要影響。鴉片稅的征收使鴉片貿易合法化，加速了鴉片在中國的泛濫，大大降低了近代中國人口的素質；加重了廣大民眾的負擔，使本就度日維艱的人民更不堪重負；抑制了經濟發展，造成邪惡的鴉片產業一業興旺，百業蕭條；牽制了清末禁煙措施的順利實施，致使禁絕鴉片困難重重；泱泱大國墮入民貧國窮的深淵，進一步激化了民眾與政府的矛盾，加快了清朝覆亡。

清后期，海關和關稅逐漸被帝國主義列強控制，喪失了稅收管理自主權。盡管清朝統治者和知識分子階層也試圖西學東漸，變法圖存，并在稅收制度上試行改革，希冀推動傳統稅制向現代稅制的加速轉變。清代末期的朝廷開始借鑒西方稅制，推行營業稅、印花稅、所得稅等新稅種。由于發展水平還難以達到推行新稅種的要求，內外部環境都不成熟，致使新稅種無法推行或阻力重重。

清末稅收制度與整個社會一樣，其半殖民地、半封建特征愈加明顯，地方割據十分嚴重，中央稅收管理權越來越小，不僅許多權限放給了地方，還拱手讓給了洋人，帝國主義列強直接控制了海關與關稅，獨立自主的稅收管理權也喪失了，國家財政越來越沒有保障，成為大清帝國垮臺的重要因素之一。

三、幾點啟示

稅收制度的嬗變在大清帝國興衰過程中起著十分重要的作用，給行進在強國夢進程中的當代中國以下啟示：

（一）與生產力進步相適應的稅制變革是推進社會發展的強大動力

清初的稅制變革在一定程度上減輕了人民的賦役負擔，松解了對老百姓的束縛，促進了經濟社會發展，稅收也穩定增長，政權進一步穩固。從歷史上每一次大的興衰與社會轉型來看，稅收作為促進或阻礙生產力發展的一個重要因素，發揮著調整各階層經濟利益乃至政治地位的職能，對歷史演進影響深刻。特別是在進行深層次變革時，利益調整的幅度更大、范圍更廣，就必須依靠改革稅收制度來完成。中國近現代稅制改革更是與社會滄桑巨變息息相關，清末的稅收制度同整個社會一樣，深深地打上了半殖民地、半封建的烙印，不斷加重的稅負和國內外雙重壓迫，逼迫各地群起造反，清朝土崩瓦解。辛亥革命推翻清王朝，建立了中華民國，稅收制度也在經濟社會轉型的大背景下，逐漸從以農業稅為主體的傳統稅制向以工商稅制為主體的現代稅制轉型，稅制不斷變革助推歷史車輪滾滾向前。在加速發展變化的新時期，全面深化改革的戰略部署成為實現中國夢的不竭動力，而2013 年11 月中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，7 處提到稅改；2014 年6 月中央政治局又通過《深化財稅體制改革總體方案》，明確了2016 年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務。稅制改革成為全面深化改革的重要組成部分，這在以往黨的重要決定中是前所未有的，也進一步印證了稅制改革在推進經濟社會發展中的重要作用。因此，要實現中華民族的偉大復興，必須按照中央全面深化改革的總體部署，深入進行稅制改革。

（二）繁課重斂必致國家衰亂

中國歷史上各個朝代之末的亂象雖然情形有所不同，但在統治者需索無度的胃口和殘暴手段這兩點上都大同小異。清后期與許多朝代的末世一樣，賦稅苛重致使百姓窮困、經濟蕭條、民怨沸騰、天下大亂。繁課重斂對政權貽害無窮，不僅引起廣大民眾憤恨和激烈反抗，還摧殘經濟、枯萎稅源，致使國家財力無著，走向敗亡，這是任何一個想有所作為的政權都要切記的。然而，歷朝歷代的統治者中不少對此也心知肚明，但或因其貪欲膨脹，或時勢所迫，最終還是走上了賦稅加征苛派的老路甚至死路，真是令人扼腕嘆息。如何才能真正跳出古今興衰的怪圈，也不得不讓所有后來的執政者深思。作為以社會發展和民眾幸福為根本出發點的人民民主政權，不應該也絕不會走繁課重斂的老路，在稅收征收上，應確保廣大民眾負擔適當并總體逐步減輕；在制度設計上，使公共產品、公共服務和公共福利的增加與稅收負擔成正比，不斷增進人民福祉。

（三）稅收制度平穩運行是國家興盛的重要基石

大清政權打進關內之后即建立了一套集傳統稅制諸多優點的稅制，且持續推行，逐步改善。清初統治者憑著包括稅制在內的一系列較為得當的政治、經濟措施的推行，使老百姓得以安居樂業，經濟不斷恢復和發展，社會漸趨安定和認同，國家統治得到鞏固，直至走向康乾盛世。而清后期稅收征收紊亂苛酷，在原有稅收制度之外的臨時加派數倍于正賦，百姓民不聊生，對官府切齒痛恨，最終引發太平天國等農民起義。外國列強的入侵更是打破了原有封建統治格局，稅制也隨之發生重大變化，不斷加征舊稅和想方設法開征新稅亦難以彌補財政的日益短缺，內外壓榨使民眾承受了更加沉重的稅捐，同時壓得大清王朝這艘“破船”搖搖欲墜。在新的歷史發展時期的當下，要保障稅制良好運行，稅務部門必須牢記“為國聚財，為民收稅”的神圣使命，堅持依法辦稅，深化信息管稅，優化辦稅服務，構建和諧的征納關系，不斷提升稅收征管質量和效能，提高納稅人的滿意度和遵從度，確保稅收促進經濟社會協調發展，使人民政府稅收工作得到最廣大民眾的擁護，保證稅收收入隨著國家經濟發展穩定增長。

（四）實現國家中興應建立健全科學、公平、高效的現代稅收制度

清前期稅收制度對經濟復蘇起到了突出的作用，且長期得以推行，經濟和社會得到穩定持續發展，使一個人數較少的滿族建立的政權也能夠長期穩固。而清后期走上了一條背道而馳的稅制嬗變之路，致使矛盾叢生，助推政權和社會衰敗。因此，要保持國家和政權長治久安，必須建立與經濟社會發展相適應的稅收制度。在我國闊步邁向民族復興和國家中興的進程當中，為了更好地促進經濟社會發展，必須在注重效率的同時，圍繞改善民生和人與自然的和諧發展不斷改進與完善稅收制度。此外，從發達國家稅制的演變過程來看，稅制經歷了一個由簡單直接稅到間接稅再到現代直接稅的演變過程，現代直接稅總體來說更公平、更科學，效率更高。這在清代以來的稅制演變過程中也能看出端倪，我國當代稅制的發展也在循著這樣一條路徑。當前在抓好“營改增”、消費稅、資源稅、個人所得稅等改革的同時，還應持續深化改革，使宏觀稅負趨于穩定，有選擇性地逐漸降低部分間接稅稅負，逐步提高直接稅在稅收收入中的比重。加快建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，加緊進行環境保護費改稅，適時開征和優化房地產稅，提高“兩高一資”行業稅負，降低戰略性新興產業稅負。在稅制的整體設置上，應以現代直接稅（所得稅）為主體稅種，以間接稅為輔助稅種，并以財產稅和社會保障稅為補充，使新稅制成為一個能夠更好實現財政收入、經濟調控、社會管理三大職能的稅收體系，同時，與之相適應進一步深化稅收征管改革，加快推進綜合治稅平臺建設，盡快實行工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證“三證合一”，加快建立征管信息共享機制、統一的公共資源交易平臺、統一的信用信息平臺、公民統一的社會信用代碼制度，建立以風險管理為導向、以征納雙方權利義務為前提、以重點稅源管理為著力點、以信息化支撐為保障的新型現代化征管體系，不斷提高稅收征管和納稅服務效能，促進中國經濟社會可持續協調發展，促使國家綜合實力不斷增強和全體國民富裕幸福，助推中國夢早日實現。

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