我國地方政府“土地財政”問題淺析

【摘要】房地產價格的不斷上漲，地方政府土地出讓金收入的持續增加，引起了社會對“土地財政”行為的關注。本文將從現實情況出發，分析“土地財政”形成的原因，并從解決當前地方政府對“土地財政”過度依賴的角度，提出相應的政策建議。

【關鍵詞】土地財政 分稅制

土地財政是指我國地方政府為追求財政收益，利用現存制度安排和政策工具，通過操控土地供需獲取大量稅費的一種行為模式。其收入一般包括：土地相關稅收收入和土地相關非稅收入，主要指土地出讓金。

一　“土地財政”的現狀

近年來，我國地方政府對土地財政的依賴不斷增強，土地出讓金的規模急劇膨脹。據統計，2001～2003年，我國土地出讓金收入合計約為9100億元；2004年受宏觀經濟環境，即流動性過剩影響，對房地產的投資快速增加，土地出讓金占地方財政收入比重達到了47%。2005年，為抑制對房地產的過熱投資，中央實行收緊地根的政策，受政策影響土地出讓金收入占地方財政收入比重下降了十多個百分點。雖然，中央一直致力于控制土地的不合理出讓，但是土地出讓的高收益誘發地方政府不斷擴大土地出讓規模，　其結果就是2005～2007年的土地出讓金收入直線上升。2008年，受全球金融危機的影響，土地出讓金收入減少了2625億元。2009年，經濟形勢較2008年有所好轉，土地出讓金收入增加，達到了15910.2億元，占地方政府財政收入比重達到48.83%。2010年土地出讓金收入進一步大幅度上漲，達到了地方財政收入的69.43%。

二　“土地財政”產生的原因

那么，是什么原因導致地方政府熱衷于與土地有關的財政行為？從現有研究出發，本文將其歸納為以下三個方面：

1.“土地財政”產生的根本原因——分稅制

1994年分稅制改革的實施，形成了中央政府主導型的財政體制，稅收收入大幅度向中央傾斜：其本級財政收入從1993年的22.02%迅速上升到了1994年的55.70%，之后雖然經歷了幾次波動，但總體呈上升趨勢，在2000年之后穩定在52%-54%之間。相較之下，地方政府本級財政收入從分稅制改革前的70%左右驟降到50%以下，比重大幅度降低。此外，由于在改革中央與地方政府之間財政收入分配的過程中，并未對各級政府間的事權劃分進行相應的改革，大量的基本公共服務被下放，基層政府承擔著與其財力不相匹配的事權。據統計，中央政府的支出比重從1990年的32.57%下降到2009年的19.99%，而地方政府的支出比重則上升到了2009年的80.01%。在這種情況下，地方政府會以各種不同的方式實施“非正式”的收入自主權，借助預算外收入來補充財力缺口，尤其是歸地方所有的土地出讓金。

2．“土地財政”產生的直接原因——政績考核制度

土地出讓金是對未來若干年土地使用權的一次性收費，既可以在短期內大幅度增加地方的財政收入，又能為當地的GDP發展注入強大的動力。在我國實行以經濟為中心的政績考核制度下，GDP是當前評價地方政績的基本標準，這種簡單的政績考核量化指標，導致地方政府官員具有追求利益最大化的行為動機。在政績的誘導下，地方政府往往傾向于投資那些能夠帶來經濟總量增長的項目。但是，財政資源總量是有限的，地方政府將大量的資金用于經濟建設意味著其能用于民生等基礎公共服務的支出在減少，隨著人們對基礎公共服務需求的增加，地方政府面臨著發展社會與發展經濟的雙重壓力。在這種情況下，地方政府就會熱衷于實施“土地財政”，通過大量出讓土地以謀求更多的收入來緩解財政支出壓力。

3．“土地財政”產生的可能性——土地產權制度

我國法律規定，農村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。在這種制度下，農業用地轉化為城市非農用地的過程就變成：城市政府首先通過征用的方式，將土地由農村集體所有轉化為國家所有，然后再由城市政府將國有土地的使用權轉讓給城市土地使用者。由于農民與城市土地使用者的聯系被現行法律所禁止，土地流轉的過程必須以政府為中介。這使得城市地方政府成為了土地出讓過程中的利益相關者。因此，當前的土地產權制度安排，為地方政府發展土地財政提供了政策土壤和動力機制。

三　政策建議

從某種程度上來說，我國現行的“土地財政”，同美國建國初期的土地財政政策類似：美國建國初期，政府面臨著國家財政困難，于是通過一系列的土地法案將土地收歸為國有，再將國有土地出售以獲取土地的資產性收益。此后，美國土地財政收入經歷了四個發展階段：以土地出售為主的時期；財產稅普遍征收的時期；土地財政向地方政府轉移的時期；地方財政收入以財產稅為主的時期。鑒于土地的特殊屬性，以土地出售為主的“土地財政”只能起到暫時性的緩解作用，其與地方政府財政收入來源的穩定性與可持續性要求相背離。但是，從上文的分析中，我們可以知道以出售土地為主的“土地財政”的存在同我國當前實施的分稅制具有緊密的聯系，利弊共存，是歷史發展的必然產物。因此，當前我們需要做的并不是徹底消滅“土地財政”，而是應該思考是否可以對其進行完善，使得其發展具有可持續性。

基于上文的分析，筆者認為要解決當前地方政府對“土地財政”的過度依賴，首先，對分稅制進行調整與深化，完善和加強中央對地方政府的轉移支付，賦予地方政府與其事權相匹配的財力；其次，借鑒美國土地財政收入的發展歷程完善我國的“土地財政”。

參考文獻

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