我國法治政府建設的困境與可行性路徑探析

○何賽強

(1. 邵陽學院 政法系，湖南 邵陽 422000; 2. 湖南大學 法學院，湖南 長沙 410081)

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我國法治政府建設的困境與可行性路徑探析

○何賽強1, 2

(1. 邵陽學院 政法系，湖南 邵陽 422000; 2. 湖南大學 法學院，湖南 長沙 410081)

黨的十八大和十八屆四中全會明確提出要加強法治政府的建設，在法治政府建設過程中，我們面臨的挑戰主要有：公民和政府公職人員的法律信仰和法治意識的缺失；行政立法和行政決策尚未實現科學化、民主化和法治化；行政執法不嚴格、自由裁量權沒有加以很好地規范；司法機關的審判權未能獨立行使、沒有很好地實現司法權對行政權的監督等。就我國的現狀而言，要建成法治政府應采取以下幾方面的措施：將公職人員的思想觀念從人治思想的桎梏中解放出來，樹立法律信仰和法治意識；進一步建立和健全行政決策程序和責任追究的法律法規；建立行政執法責任制對行政執法的自由裁量權加以規制；深化司法體制改革，確保法院能夠獨立審理行政案件以此制約行政權力的濫用。

法治政府； 法律信仰； 科學立法； 嚴格執法

黨的十八屆四中全會做出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出我國治理國家的基本方略是依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，將法治中國、法治社會、法治政府一體建設。法治政府建設是法治國家建設的關鍵環節，依法行政能夠化解大量的社會矛盾和糾紛，能夠維護好人民群眾的合法權益，能夠使法律法規得到真正的貫徹實施。那么在新形勢下，我國法治政府建設要實現什么樣的目標，進行法治政府建設面臨哪些挑戰以及如何尋找到一條適合我國國情的建設道路等，這些都是值得我們深入思索和探討的問題。

一、依法行政的歷史背景與法治政府的基本理論

改革開放以來，黨和政府高度重視民主法治建設和依法行政的各項工作，在中國共產黨的英明領導下，經過幾代法律職業者堅持不懈的共同努力，法治政府建設已經取得了重大的成就。已經形成的中國特色社會主義行政法律體系，在我國社會主義民主法制建設史上具有里程碑式的意義，為進一步推動和完善法治政府建設奠定了堅實的基礎。

具體到依法行政領域，已經制定的規范性法律文件主要有：1999年作出的《關于全面推進依法行政的決定》、2004年制定的《全面推進依法行政實施綱要》、2008年國務院制定的《關于加強市縣政府依法行政的決定》、2010年所公布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》以及2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。這些黨和政府的文件不僅表明了黨和政府進行法治政府建設的決心，而且對依法行政和法治政府建設做出了全面規定，成為法治政府建設的綱領性文件。

在黨和政府的推動和引導下，我國的法治政府建設取得了快速的進步、長足的發展，主要表現在以下幾個方面：一是依法行政的相關立法得到了很大的完善，如行政訴訟法、行政復議法、行政處罰法、行政許可法、行政監察法、行政強制法以及政府信息公開條例等，這些法律法規重在約束公權力的行使，保障公民的合法權益。依法行政的相關立法不僅數量急劇增加，涵蓋的范圍越發廣泛、立法質量也有了很大的提高。從總體上看，政府的具體行政行為和抽象行政行為基本有法可依。盡管依法行政的立法有了很大的改觀，但距離法治政府的立法要求還有一定差距。二是公民和官員的法治意識都有不同程度的提升，領導干部認識到了依法治國是黨和政府治理國家的基本方略，公民的權利意識不斷高漲，但公民的法治意識和規則意識還比較差，尤其是公務員的法治意識、法治觀念與法治政府的要求還有一定的差距。三是行政權力運行逐步規范。政府決策的科學化、民主化和法制化不斷加強。通過完善行政管理體制、深化行政執法體制改革、推進行政審批制度改革來不斷地規范行政權力的行使。行政程序建設加快，推動了政府職能轉變和管理方式創新。四是行政權力監督和行政問責有所進展。不斷推進政務公開和信息公開，頒布實施了《政府信息公開條例》，更加有效地保障了人民群眾對政府工作的知情權、參與權和監督權。在監督問責方面，加大了行政問責力度，對濫用職權、失職瀆職、決策失誤等違法行為的責任追究不斷強化。

我國的法治政府建設進程發端于“無限政府”的歷史背景和人治環境，主要依靠黨和政府的不斷推動來進行法治政府建設。在無限政府和人治觀念根深蒂固的時代環境進行法治政府建設，這對我國法治政府建設提出了嚴峻的挑戰。由于我們黨和政府對于法治政府建設的積極推動、國家的一切權力屬于人民的政治屬性以及法治政府建設時間的緊迫性，我國進行法治政府建設必須是在中國共產黨的領導下，走一條黨和政府積極推動的自上而下與人民積極、廣泛參與的自下而上相結合的道路，與西方國家法治政府建設的路徑不同，我國的法治政府建設歷程是一條跨越式的制度構建道路。由于體制和道路的不同，這就要求我們在法治政府建設過程中，既要遵循法治政府建設的客觀規律，吸收西方先進法治文明的成果，又要將法治政府基本理論與我國具體實際相結合，走出一條適合我國國情的法治政府建設道路。

法治政府的內涵是：政府權力是法律賦予的，政府權力的運行及行為的實施都必須嚴格依照法定的程序，同時政府機關及其工作人員對其違法行政行為要承擔相應的責任。從行政法的基本原理來看，法治政府內在的包含了這樣的幾層含義：首先，它的職權是法定的，也就是說行政機關享有何種職權必須由法律作出規定，且其只能在憲法、法律規定的范圍內行使職權；其次，做出行政行為的程序要嚴格按照法律的規定，才能切實維護好相對人的合法權益，實現社會的公平和正義；第三，行政機關及其工作人員如實施了違法行政行為，應當承擔相應的法律責任，正所謂有職必有權、有權應有責、有責要承擔。

法治政府也就是政府機關及其工作人員的權力的取得和行使都必須嚴格依照憲法、法律的規定。從法治政府的定義可以看出，法治政府包含了以下幾方面特征：(1)法治政府是有限政府。政府的職權和公權力的行使必須有憲法和法律依據、有明確的權力邊界。法治政府的權力是有限的，它的主要職能是提供公共產品和公共服務，加強社會管理和市場監管，保障社會公共安全、食品安全和環境清潔以及對經濟領域進行宏觀調控。權力的有限性體現在政府只能在憲法法律規定的的范圍內行使職權，不能超越自己的權力邊界。一旦政府超越了法定的職權范圍，就要承擔相應的法律責任。(2)法治政府是誠信政府。政府在作出決策和具體行政行為時要對行政管理相對人講誠信，對于相對人的信賴利益要加以嚴格保護以維護政府的公信力。如行政機關做出行政許可時，如果許可所依據的法律法規及客觀情況發生了變化，而政府基于公共利益的需要撤回或改變一些行政許可決定的話，一定要給相對人遭受的經濟損失給予充分、及時和有效補償。政府對社會公眾公開的行政信息要誠信，所公開的信息必須真實、準確，不得欺騙行政管理相對人。(3)法治政府是責任政府。假如政府機關及其工作人員在立法、執法的過程中違反了憲法和法律的規定，給相對人的利益造成了損害，應當承擔賠償責任，真正做到權責相統一。(4)法治政府是高效便民的服務型政府。十七大報告明確指出服務型政府是我國行政管理體制改革的目標。服務型政府的職能主要是為社會提供公共產品和公共服務。諸如政府必須維護社會秩序和社會公共安全；政府必須提供醫療、教育和衛生服務；加強環境和自然資源的保護，為人民群眾提供一個清潔舒適的生活和工作環境；政府維護市場經濟秩序和在市場失靈時進行宏觀調控。在作出行政行為時要講求效率，不能久拖不決，同時也不能給相對人增加程序負擔，不正當的程序負擔不僅嚴重損害了相對人的利益，而且大大降低了政府的公信力。(5)法治政府應當是透明政府。陽光是最好的防腐劑，只有讓權力在陽光下運行，才能防范貪污腐敗現象的發生。政府應當嚴格按照《政府信息公開條例》的規定，將政府信息與政務信息依法公開，切實保障相對人的知情權。簡言之，法治政府從職權范圍角度看應為有限政府；從其本質屬性來看應是服務型政府； 從政府的精神基礎和對人民的態度上講是誠信政府； 在運行結果上則表現為責任政府；以最終的運行效率和效果來考量，法治政府是高效便民政府；在運行過程上講則體現為透明政府。[1]

從法治政府的內涵和特征可以看出，法治政府是與人治政府相區別的，其職權范圍及職權的行使都必須要嚴格依照法律的規定，在管理好社會的同時更好地服務于公眾，政府機關及其公職人員應對其違法行為承擔法律責任。

二、法治政府建設的困境

法治政府建設是法治國家建設的關鍵環節，有著舉足輕重的作用。就目前而言，在我國進行法治政府建設究竟面臨什么樣的挑戰呢？現就該問題逐一加以分析。

(一)現實與理想的體制性矛盾是法治政府建設的重要障礙

對于我們這樣一個發展中大國而言，由于受制于傳統經濟體制的影響，在我國進行法治建設，國家在資源配置中長期發揮著決定性作用。改革開放以來，尤其是目前的社會轉型時期，盡管市場和國家在國家治理活動中共同發揮作用，但全能政府的現實仍然是我國法治政府建設環境的根本特征。人類法治文明建設實踐表明，法治政府建設的根本前提是必須運用法律規范對公權力加以制約。法治政府建設的內在要求是要“把權力關進制度的籠子里”，不允許任何組織和個人享有超越憲法和法律的特權。然而，擺在我國法治政府建設面前的殘酷現實是公權力沒有得到很好地制約，權力濫用、不尊重憲法和法律的現象仍然比較嚴重。部分地方黨政領導超越憲法和法律的范圍，濫用公權力而不受監督制約的問題始終未能得到徹底解決。部分領導人的行政命令在社會事務管理中仍然發揮著比法律還重要的作用，靠人治建立起來的權力運行體系根深蒂固，難以突破權力行使不透明、暗箱操作、利益交換、特權腐敗，尚未真正實現權力在陽光下運行，這是有悖于我國法治政府建設要求的。同時，法治政府是職權法定的政府，政府的職權和職責都由法律法規作出規定，通過法律對政府權力邊界的界定以確保政府依法合理行政，法治政府毫無疑問是有限政府，但在現實的政府治理實踐中，政府職能無限與解決矛盾的能力有限之間的矛盾十分突出，無限政府的現實極大地制約了權力制約和監督體系的建立與健全，對政府職能轉變和機構改革具有顯著的阻礙作用，使得政府治理的科學化和法治化長期處于較低的水平。

(二)政府公職人員和公民法律信仰和法治意識的缺失

任何一個國家進行法治建設，其不是由法律、法規數量的多少決定的，關鍵在于人的法治觀念和法治意識的形成。要看這個國家的公民特別是公務員的法治意識有沒有增強，對法的尊崇、敬畏和信仰有沒有增加。我國在推進依法行政、建設法治政府的過程中，政府公職人員的法治意識和法治觀念有所增強，決策能力和執法水平有所提高，但相對于法治政府而言還存在一定的差距。比如在我國只有法學專業人士才掌握的信賴利益保護和權責相統一等法律制度，在發達國家大多數普通公務員都能熟練掌握。

雖然我國已經建立了比較完善的中國特色社會主義法律體系，但法律信仰和法治意識的缺失是我國法治政府建設面臨的障礙。著名法學家江平先生認為，有法律制度并不等于有很好的法律理念。要實現真正的法治，重要的是有法律理念。[2]法治政府建設的法律文化困境主要表現為兩個方面：一方面，在處理社會關系過程中，人情、面子以及禮物等取代法律規范而成為辦事的“潛規則”，這種文化品性對法治政府建設形成了巨大的挑戰。民眾有法不依，規則意識不強，突破規則的風氣盛行。另一方面，在政府管理和社會管理的過程中，一些政府公職人員缺乏法治思維和依法辦事的習慣，人治思維、專制思維、特權思想嚴重，官僚主義、徇私枉法、家長制等現象頻頻發生。我國法治政府建設最急迫、最難解決的問題，并不是不斷地制定和修改法律，而是通過有效的制度安排，培養公民和政府工作公職人員的法律信仰和法治觀念，改善法律實施的政治和社會生態環境，使憲法和法律的精神和理念得到貫徹實施。

(三)行政立法和行政決策尚未實現科學化、民主化和法治化

有法可依是法治政府建設的基礎，建立現代行政法律體系是法治政府建設的重要內容。就目前而言，盡管我國已經建立了比較完善的中國特色社會主義法律體系，但在行政程序、行政收費、行政組織、行政決策權和行政執法權的監督、信息公開、聽證等方面的法律制度尚不夠完善，有的領域還處于立法的空白。此外，立法和決策過程中公眾參與程度不高，形式性參與大于實質性參與，這些在很大程度上影響了法律的科學性和可實施性。在構建現代行政法律體系的過程中，不同法律體系內部的矛盾沖突、不同法律之間對同一問題規定的沖突時常發生，大大降低了法律的權威性和可操作性。立法數量大幅度增加的同時，立法的科學性、民主性和規范性水平沒有相應地提升，沒有帶來法治秩序的穩步成長，反而陷入“法律越多、秩序越少”的尷尬境地。

(四)行政執法未嚴格依照法律的規定來進行，執法人員自由裁量權被濫用

憲法和法律的生命在于實施，否則再好的法律都不可能實現其法律效果。行政執法不依法進行，執法人員的自由裁量權被濫用也是我國法治政府建設面臨的挑戰。以下兩方面是行政執法領域所存在的主要問題：首先，行政執法人員的法治觀念和法治意識淡薄，出現執法時不平等對待相對人的現象以及一定程度的權力尋租現象。在執法過程中“潛規則”盛行，“有法不依、執法不嚴、違法不究”現象時常發生，甚至以“釣魚執法”、選擇性執法、野蠻執法和暴力執法損害相對人的合法權益，極大地損害了黨和政府的公信力。

其次，行政執法體制混亂，缺乏統一的管理和規范。在行政執法系統內存在著執法部門間協調合作意識差的問題。多頭執法、重復執法、選擇性執法、執法缺位等現象仍然存在，有利可圖的都搶著管，無利可圖的都不愿意管，執法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出。行政執法主體不規范主要表現為執法隊伍混亂，部分地方政府不依法設置執法機構，甚至將執法權力委托給一些不具有行政執法資格的人員等。在委托執法中，對各種執法權限不加區分而一并委托，往往會給行政主體違法提供某種制度上的便利。

(五)司法機關不能獨立行使審判權

根據憲法和法律的規定，人民法院依法獨立行使審判權，行政機關不得干預。但在司法實踐中，由于體制機制方面的原因，法院在審理某些行政案件時，行政機關對法院的審判權干預過大，嚴重損害了憲法和法律的權威，降低了司法的公信力。如2010年，重慶李渡新區管委會在一起當地養殖戶與爆破公司的訴訟中，要求一審法院作出“駁回原告訴訟請求的判決”，不要“一意孤行”。同年，陜西省國土資源廳在一起“民告官”的訴訟中敗訴，面對生效判決，陜西國土資源廳召開協調會作出了否定法院判決的決定。不久后，最高人民法院審理陜西一起礦權糾紛案件時，收到了陜西省政府辦公廳的函件，稱一審判決不正確，最高法院如果維持一審判決，“將會產生一系列嚴重后果”，“對陜西的穩定和發展大局帶來較大的消極影響”等。

司法是社會公正的最后一道防線，其對行政權的行使不僅實行監督，并對相對人遭受的損害進行救濟。司法活動對公權力的制約能起到重要的作用，但如果法院不能獨立行使審判權則會適得其反，所以這也是我國法治政府建設面臨的一個主要挑戰。

三、法治政府建設的可行性路徑分析

(一)培養和提高公職人員和公民的法律信仰和法治意識是法治政府建設的前提

法律信仰來自于對法律的尊重，法治政府的建設依賴于公民和政府公職人員的法治觀念的樹立。增強全民法治觀念是建設法治政府的前提條件。“邦國雖有良法，要是人們不能全部遵循，仍然不能實現法治。法治應該包含兩重含義： 已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定得良好的法律。”[3]近年來，公民的維權意識和法律意識雖然明顯增強，但是整體法治觀念仍然沒有很大的提高。要大力發展法學教育和開展法制宣傳，強化法治觀念和權利意識，培育和提高公職人員和公民的法律信仰和法治觀念。全體社會成員是否具有法律信仰和法治意識是法治社會建成與否的最終判斷標準。

就我國而言，要增強公民和政府公職人員的法律信仰和法治意識，可以采取以下措施：第一，大力發展法學教育，建議在高等教育中設置法律通識課程，選拔高水平教師進行講授以激發學生對法律知識的學習興趣。而現在所開設的思想道德修養與法律基礎中的法律知識過于簡單，可以考慮將基本法設置為必修課，其他部門法設置為選修課。第二，加強對領導干部的法治教育。干部管理部門應組織開展好領導干部的法治學習，并通過嚴格的考核確保法治教育的實效，以免流于形式。如此一來，能樹立領導干部的法律信仰和法治意識。第三，大力開展法制宣傳教育，并確保法制宣傳工作落到實處。目前，我國各級司法行政管理部門、其他相關職能部門以及法學院校都在開展法制宣傳教育工作。但大多數是重形式而不重實質，沒有取得實質性的效果。應通過相關制度的建立確保形式多樣的法制宣傳能取得實效。通過以上這些措施，能增強和提高我國公民以及政府公職人員的法律素養，能為我國法治政府建設奠定堅實的基礎。

(二)通過立法規范公權力的邊界是法治政府建設的基礎

法治政府建設首先要有“良法”可依，所謂“良法”則表現為是否實現了國家權力和公民權利的平衡，意即是否找到了最佳結合點。國家公權力來源于憲法和法律的授權，那么對于公權力邊界的界定要求我們應當完善我國現行行政立法和行政決策制度和程序。

行政立法是依照憲法和法律的規定制定行政法規和規章的活動，其指導思想是重權利本位而輕義務本位。國家權力具有天然擴張和侵害相對人權利的傾向，因此國家權力應當受到制約，制約的方式就是通過賦予人民權利，以權利制約權力。行政法的終極目標是限制國家權力、保護公民權利。科學立法就應該是通過更多的賦予公民權利來限制國家權力的不當行使，以防止其侵害公民權利。

行政立法的出發點和歸宿是要維護好、實現好最廣大人民群眾的根本利益，真正做到以人為本。行政立法應當充分發揚民主和堅持公眾參與；堅決擯棄部門主義、地方保護主義以及借立法擴張職權的現象；要制定行政程序法規范行政機關的工作程序。科學立法需要加強政府治理基礎性制度建設和公平立法制度建設，不斷完善依法行政的制度支撐體系。推進政府公平立法制度建設，既是推進社會公平正義的必然要求，也是破除部門、行業等局部利益對立法工作干擾的迫切需要。為此，亟需加強重點領域立法，抓緊制定和修改同全面深化改革相關的法律，確保重大改革于法有據，如制定行政組織法和行政收費法等。在保障公民權利方面，應加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，實現公民權利保障的法治化。

要實現行政立法的民主化必須進一步完善公眾參與立法模式。在立法草案審議過程中一定要認真聽取利害關系人和相關人員的意見并如實記錄聽證參與人的意見，要將采納的公民意見和采納根據和理由等情況向社會公布。公眾參與行政立法和行政決策的聽證制度早已有之，關鍵是聽證制度在實施過程中重形式輕實質，沒有發揮應有的作用，比如引起強烈社會反響的福建和四川的PX項目的引進。因此，加快完善公眾參與的立法機制，保證立法依據合法合理、立法過程公開透明、立法主體多元互動、立法審查嚴格有序是法治政府建設的重要舉措。

推進行政決策體制的改革和完善，確保政府決策的法治化、科學化和民主化。根據我國現行的行政法律體系，自行政訴訟法頒布實施以來，我國所制定的行政處罰法、行政許可法、行政強制法等法律法規主要是對具體行政行為進行規制，而對于抽象行政行為尤其是行政決策活動的規制幾乎處于空白狀態，故行政決策活動基本游離于現行行政法律體系之外，故使得行政決策權根本“沒有關進制度的籠子”。如何對行政決策權加以規制，實現行政決策的科學化和民主化是法治政府建設的難點。國務院2010年頒布實施了《關于加強法治政府建設的意見》，在該意見中對行政決策活動進行了具體且明確的規定，其目的是想通過相關制度的建立來對行政決策權加以限制。國務院對于行政決策權的規制提出了哪些建設性的意見呢？主要有以下幾方面的制度：第一，將一些具體的制度和程序確定為重大行政決策程序，比如專家論證、公眾參與、合法性審查、風險評估以及集體討論決定等制度。第二，建立重大行政決策合法性審查機制。要求地方各級政府建立以政府法制辦成員為主體、吸收法學專家和律師參加的法律顧問制度，讓這些法律專業人士來對政府決策的合法性進行審查。第三，建立重大行政決策責任終身制及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者消極延誤決策造成重大損失和惡劣社會影響的行為，要嚴厲追究作出該決策的地方黨政領導和負有責任的其他領導及相關直接責任人員的法律責任。

國務院頒布實施的《意見》中盡管提出了對行政決策權加以限制的制度，但由于其層級太低，法律約束力不是很強，所以很有必要在將來制定行政程序法來對行政決策權加以規制。行政決策從某種意義上來看與行政立法活動異曲同工，如果不對其加以嚴格限制，錯誤的行政決策相當于污染了水的源頭，具有比違法執法更大的社會危害性，所以行政程序法的制定是我國法治政府建設中需要關注的重點。建立科學、民主的行政決策機制和程序，才能更好地限制公權力，讓其在法治的軌道上正常運行。

(三)行政機關的嚴格執法是法治政府建設的關鍵環節

“徒法不足以自行”，執法者的執法能力和執法水平是法律得以正確實施的重要因素。在社會轉型時期進行法治政府建設，約束和規范行政執法自由裁量權對于保證法律的正確實施具有重要的意義。就目前而言，我國已經建立了比較完善的行政法律體系，“有法可依”的問題基本解決，那么當前著力要解決的就是如何確保法律法規能夠得到嚴格執行和正確的實施。法治政府內在的要求行政執法必須嚴格、公正、規范和高效，那么如何確保法律的嚴格執行和正確實施呢？

首先，這也是最重要的一點，那就是要提高執法者的執法水平和法律素養，要求執法者樹立“尊重和保障人權”、“服務行政”和“有限政府”的理念。由于我國目前正處于社會轉型期和矛盾高發期，人民群眾的經濟地位和社會地位發生了很大的變化，公民權利意識高漲而法律素養欠缺。基于以上情況的變化，這就要求政府部門要轉變行政管理觀念和社會治理方式，要求從以前的行政管制轉變為行政服務，更多的運用教育、疏導和協商的方式來解決社會問題和化解社會矛盾。嚴格要求各級行政執法者文明執法，堅決杜絕暴力執法和選擇性執法以提高和恢復政府的公信力。只有這樣行政管理才能進入良性循環，行政執法者才能管理好社會，才能做到嚴格、公正、文明執法。

如何幫助執法者樹立“服務行政”、“有限政府”以及“尊重和保障人權”的理念呢？這是一個很大的系統工程，具體要把握好以下幾點：(1)在執法人員的選拔上要科學、公正、嚴格把關，這樣選拔出來的人員才具有一定的法律素養。盡管在就業形勢比較嚴峻的當下要實行嚴格公正的選拔有一定難度，但只要能夠做到依法辦事就沒什么做不到的。要從源頭上解決嚴格執法的問題，應當通過公務員考試選拔法學本科畢業生進入基層行政執法隊伍，畢竟他們接受了四年的法學本科教育，具有了一定的法律信仰，有了法律信仰自然能夠嚴格公正執法。(2)執法人員應諳熟與自身職業相關的法律法規，具有較強的法治意識和法治觀念，這樣才能杜絕執法的隨意性和選擇性，確保執法者正確的執行法律法規。所以應當定期對行政執法人員的法律法規知識的運用進行考核，不符合要求的不能上崗。(3)加強公務員隊伍建設和法治教育，要求執法者模范遵守法律法規，正確行使自己手中的權力，培養他們建設法治政府的責任感和使命感。通過法治教育不僅可以提高其法律素養和法治觀念，而且還能提升其執法能力。[4]

其次，要建立行政執法責任制度，將行政執法領域中的權責相統一原則真正落到實處。在我國建立權責統一和權威高效的行政執法體制，應解決好以下幾個問題：第一，應解決好行政執法主體內部的職權劃分問題，要改變有利可圖搶著管、無利可圖都不管的局面。應通過集中執法權、推進綜合執法來整合執法主體，明確各執法主體的職責范圍。第二，既然賦予了行政執法主體以權力，同時也要給執法者規定明確的行政執法責任以實現權力和責任的統一。明確規定執法人員出于個人私利而違法執法應承擔的法律責任，甚至包括刑事責任，必須要通過嚴格的法律責任來限制執法者的自由裁量權，這樣才能杜絕執法者選擇性執法和釣魚式執法，才能確保公權力的正確行使。第三，要求行政執法部門的領導與執法人員一起對違法執法行為承擔連帶責任。因為實踐中的很多違法執法行為都是在領導縱容、默認或授意的情形下發生的，或者是沒有對下屬進行嚴格的管理和要求，所以要求領導對下屬的違法執法行為承擔連帶責任能收到很好的效果。

最后，強化行政執法的監督。哪里有權力哪里就有腐敗，權力必須受到監督，否則其可能會被濫用，有效的監督制約是嚴格執法的重要保障措施。權責相統一原則的具體要求就是有權必有責、用權受監督以及違法必追究。強化行政執法監督主要應采取以下幾方面措施：(1)全面加強行政執法主體內部的監督，既包括政府部門內部的領導對具體的執法人員的監督，也包括同一執法部門內不同的執法機構之間的相互監督。(2)加強對行政執法的外在監督。加強對執法履職的各種監督，如上級執法機關對下級執法機關的監督、司法權對行政權的監督、相對人對行政執法人員的監督等，嚴格依法問責以確保執法的質量和效率。(3)要對各級各類執法人員的執法行為進行嚴格的考核，考核必須做到公平公正，否則會適得其反，同時考核結果要向社會公開以加強人民群眾對執法人員的監督。各級地方政府可以考慮將法治指標納入執法人員的考核評價指標體系，也就是看其在行政執法中是否嚴格公正執法、是否正確實施法律法規，如果違法執法次數較多則考核結果為不合格，應當清除出執法隊伍。建立科學合理的考核機制和問責機制來約束和規范執法人員的執法行為能夠進一步確保法律法規的正確實施。[5]

(四)司法機關獨立行使審判權是法治政府建設的保障

司法公正是社會公正的最后一道防線，是提升政府公信力和司法公信力的重要舉措，同時也能很好地制約政府權力的濫用。法治政府建設的主要內容包括科學立法、嚴格執法和公正司法。科學立法和嚴格執法對于法治政府建設無疑是重要的，但實踐中對錯誤行政決策和違法執法的司法救濟明顯軟弱無力，主要表現為行政權力對司法權的干預過多，致使司法機關在處理行政案件時立案難、審判難、執行難。而在當代社會，隨著人們法治觀念的增強和權利意識的高漲，越來越多的相對人會在合法權益遭受行政行為侵害時訴諸司法機關解決，司法機關理應對任何機關和個人試圖突破法律規定濫用行政權的行為實施嚴厲打擊以保障行政權力正確行使。司法權能夠對行政權形成很好的監督，所以行政訴訟案件中的公正司法對于法治政府建設具有極其重要的意義。[6]

基于此種現狀，我國加強法治政府建設必須理順行政權和司法權的關系，要進行司法體制改革以確保審判權的獨立行使，具體要采取以下措施：(1)建立相關制度確保司法機關依法獨立行使審判權，比如實行基層人民法院和中級人民法院的人財物的統一管理，擺脫本級政府的支配；建立與行政區劃適當分離的管轄制度；(2)建立法官責任制和政府官員干預司法的懲罰機制以確保其審理行政案件時能做出公正的判決；(3)建立法官職業保障制度，改善法官的生活待遇以防止司法腐敗的發生，等等。建立高效、權威、公正的社會主義司法制度，維護相對人的合法權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。新的行政訴訟法已經頒布實施，對于法院的受案范圍以及行政機關負責人的出庭制度有了很大的修改，但要確保其在實施過程中發揮應有的作用。各級地方政府要積極支持法院獨立行使審判權，禁止任何行政機關干預法院的司法審判活動，對不當干預司法機關審判活動的行為都必須進行法律責任的追究。所以，深化司法體制改革確保法院審判權的獨立行使、加強司法活動對行政權的監督，對我國的法治政府建設能夠起到一個推波助瀾的作用。

[1]姜明安.法治政府建設相關問題研究[J].中國行政管理，2012，(4)：17-19.

[2]江平.最大的問題是缺乏法治理念[N].中國經營報，2012-03-19.

[3](古希臘)亞里士多德.政治學[M].吳壽彭，譯，北京：商務印書館，1983：199.

[4]唐皇鳳. 中國法治政府建設的歷程、困境與路徑選擇[J].中共福建省委黨校學報，2015，(2):16-23.

[5]馬懷德.法治政府建設：挑戰與任務[J].國家行政學院學報，2014，(5):21-25.

[6]唐皇鳳.構建法治秩序：中國國家治理現代化的必由之路[J]. 新疆師范大學學報(哲學社會科學版)，2014，(4)：19-28.

The Dilemma and an Outlet of the Construction of Government under the Rule of Law in China

HE Sai-qiang

(Dept. of Politics and Law, Shaoyang University, Shaoyang 422000, China; Law School of Hunan University, Changsha 410081, China)

The 18th session of congress of the communist party of China and fourth plenary session of congress put forward to strengthen the construction of government by law clearly. In the process of the construction, the challenges which we face mainly include: most citizens, especially the civil servants lack of legal faith and the rule of law consciousness; administrative decision—making is not scientific and democratic enough; administrative law enforcement is not strict, at the same time the discretion in enforcement is not regulated properly; jurisdiction is not independently exercised; and executive power is not properly supervised by judicial power. As far as China is concerned, in order to achieve the goal of construction of the government ruled by law, we must try our best to solve the problems in the following aspects: to require the civil servants to set up the legal faith and the rule of law consciousness; to improve administrative decision—making procedures and accountability; to regulate the discretion of the administrative law enforcement; to deepen the reform of the judicial system and ensure that the court can handle independently administrative cases to restrict the abuse of administrative power.

the government under the rule of law; legal faith; scientific legislation; strict law enforcement

2015-05-30

邵陽學院省級重點學科“憲法學與行政法學”研究課題

何賽強(1973—)，男，湖南新邵人，邵陽學院政法系講師，湖南大學法學院博士研究生。

D922.1

A

1672—1012(2015)04—0066—08