關于“人的城市化”的三種主張

□賀雪峰

關于“人的城市化”的三種主張

□賀雪峰

新型城鎮化很重要的一點是強調“人的城市化”。人的城市化，總體來講，就是不能只是城市規模的擴大，不能只是土地城市化，而且要將農民化進城市。當前正是在如何將農民化進城市的政策上面有三種不同的主張。

觀點一：農民自主的城市化

第一種關于“人的城市化”的主張，強調“農民自主的城市化”。這種主張認為，城郊農村可以通過建小產權房獲得農地非農使用增值收益，從而靠自己的力量順利融入城市。這樣的農民城市化，就是農民自主的城市化。我們知道，經濟發展、城市擴張只可能是平面推進城市化。城郊農地首先被用于城市建設，農地非農使用可以產生巨大的土地增值收益，這個增值收益是經濟發展和城市擴張所附著在特定區位土地上的。若特定區位土地非農使用增值收益正好歸占有這塊土地的農民所有，則這個特定區位的農民將不用投入任何資本，也不用付出任何努力和承擔任何風險，就可以獲得巨大利益，從而成為土地食利者。這樣的特定區位農民的所謂自主城市化，意義不大。

主張“農民自主城市化”的另外一個理由是，他們認為，正是城郊農民自主開發小產權房而增加了城市商品房的供給，打破了地方政府和開發商對土地和商品房的壟斷，從而可以降低房價，讓進城農民買得起住房。

“農民自主城市化”主張的核心是認為，應當允許城郊農民自由開發小產權房，應當允許農地農房自由入市，反對政府壟斷城市建設用地一級市場，反對農地征收，反對地方政府通過低價征地、高價賣地來獲得土地財政收入。這種主張甚至認為，之所以當前個別地方政府會有嚴重腐敗，就是因為土地財政讓地方政府有了腐敗的空間，以及地方政府有了錢，就會用這些錢去蓋樓堂館所、修大廣場，這樣造成了資源的浪費。

觀點二：絕大多數農民的城市化

第二種“人的城市化”主張認為，城市化的關鍵是農民城市化，這個農民是指全國絕大多數的農民，而不只是僅占全國農民總數不足5%的城郊農民。這種主張認為，人的城市化的核心是進城農民工可以在城市安居，而進城農民工能否在城市安居取決于兩個條件，一是政府有無能力為進城農民工提供廉租房，二是政府能否建設良好的城市基礎設施。允許所謂農民自主城市化，允許城郊農地農房自由入市，允許農民自建小產權房，不僅在規劃上是荒謬的，在實踐上也是難以操作的，而且，城郊農民自主城市化實際上是讓城郊特定區位農民獲得了經濟發展附著在特定土地上的農地非農使用的全部增值收益，而這筆收益目前正以土地財政的形式主要用于城市基礎設施建設。之所以“中國城市像歐洲”，主要就得益于地方政府獲得了大部分土地出讓金，并將之主要用于城市基礎設施建設。

第二種“人的城市化”主張認為，人的城市化不能只是城郊5%農民的城市化，更不能讓城郊極少數農民成為土地食利者，而必須是所有進城農民的城市化。為了讓所有或絕大部分進城農民可以在城市安居，國家就必須為他們提供住房和基本保障。要讓農民擁有退出農村宅基地、住房和土地承包經營權這三項權利，變為農民進城安居的資本或第一桶金。第二種“人的城市化”主張尤其是強調農民工進城能否獲得住房和基本的公共設施條件，因此可以稱為“農民工住得下來的城市化”。

觀點三：可逆的城市化

第三種“人的城市化”主張一種“可逆的城市化”，或者說是主張一種可以讓農民既自由進城，進城失敗后還可以自由返鄉的城市化。這種主張認為，在當前中國人均GDP只有歐美日1轅7的國情下面，中國不可能為所有進城農民工提供他們在城市安居的收入和就業條件。中國農民工進城往往表現為年輕時進城務工經商，年齡大了仍然要返回農村。正是當前“以代際分工為基礎的半工半耕”勞動力再生產模式，使農民家庭可以有比較高的收入，而只有比較少的支出。當然，隨著中國經濟的持續增長，城市可以為越來越多進城農民工提供在城市體面安居的就業與收入機會，但在未來很長一個時期，城市卻不可能為大多數(更不可能是全部)進城農民工在城市體面完成勞動力再生產的條件。農民工進城失敗后可以返鄉，對于農民工來講，是十分重要的保障，是他們的基本人權，是中國城市化政策的底線。讓進城失敗的農民回得去農村，這是第三種“人的城市化”主張的核心方面。

允許農民在城鄉之間自由往返的主張，在政策上就反對僅僅5%農民的所謂自主城市化，而認為應當將特定區位的農地非農使用增值收益主要用于城市基礎設施建設，以促進中國經濟發展，從而為越來越多進城農民工提供在城市體面安居的就業與收入條件。這個意義上講，第三種關于“人的城市化”的主張贊同第二種關于“人的城市化”的觀點。同時，第三種“人的城市化”的主張還認識到，在當前中國經濟發展階段，進城農民風險很大，即使國家有能力為進城農民提供廉租房，進城農民也無法在城市獲得體面安居的條件，無法體面地完成勞動力的再生產，其結果是，全家進城的農民家庭，經濟收入低，家庭關系緊張，生活壓力向喪失城市就業機會的老年人轉移。而若可以回得去農村，老年農民的退養是可以與種糧、與自給自足經濟、與村莊熟人社會結合起來的。或在城市無法待得下去的中老年農民，在農村卻可以繼續維持最低限度的體面生活。

三種觀點對比與發展前景

筆者認為，人的城市化，關鍵是要有農民工可進可退的城市化，是可以選擇的城市化，不是只讓農民進城，其中大多數人卻無法獲得基本的體面生活所需收入與就業，而要淪落到城市貧民窟的城市化。

而涉及到可進可退，尤其是可退，即雖然所有進城農民都希望在城市安居，但在當前中國經濟發展階段，大部分進城農民工其實是不可能真正在城市獲得體面安居所需基本的收入與就業條件的，大部分農民工只能自己年輕時進城，父母和子女仍然留守農村，且往往要在自己年老時返回農村。因為返回農村就可以與土地結合起來，在村莊熟人社會中延續人與土地、人與自然和人與人之間的和諧關系，就可以做到退養與種地的結合，就可以找到身體和靈魂的安全感，就可告別在城市漂泊不定的生活。

問題是，進城農民在城市失敗后他們回不回得去？只要讓農民仍然有農村的住房、宅基地和土地承包經營權，農民就回得去農村。如果他們的父母仍然在種“戶均不過十畝”的小塊承包地，從土地上獲得收入與就業，等父母年老不再可以種地，他們進城又難以安居時，他們就可以回到農村種地：他們同時有種地的場所、工具、技術和土地，他們順利地通過種地來實現退養，而他們的城市化夢想就交給已經長大的可能運氣更好的下一代。只要他們可以在農村安居退養，他們就可以為進城子女提供在城市放手拼搏的大后方，而不是全家困在城市：年齡大的人無就業與收入，中間年輕人全力打拼，卻無法讓一個上有老下有小的家庭過好日子，更難對未來有所奢望。

這個意義上講，當前中國農村，農民所有的三項基本權利：農村房屋所有權、宅基地使用權和耕地承包經營權，是農民的基本保障和社會保險，是他們維持底線生存的基本資料，這樣的基本資料是不允許交易的，也是不能失去的，一旦中國農民失去了以上三項基本權力，農民在進城失敗后不再可能回得到農村，那么，城市內必然會形成大規模的貧民窟，在這些貧民窟中，農民因為失去與土地的結合，而無能為力，而漂泊不定，而流離失所。城市貧民窟不僅是中國農民的悲劇，而且也一定會導致中國現代化的困境：農民沒有退路，國家就沒有出路。

這個意義上，筆者對前面兩種關于“人的城市化”的主張持保留態度，認為這兩種主張都缺少對當前中國發展階段以及農民家庭勞動力再生產模式的考慮，往往以藝術化的想象來討論城市化和城鄉二元結構，忽視了當前中國城鄉二元結構幾乎已經消滅所有限制農民工進城的體制機制障礙，而仍然對資本下鄉設限，從而使當前中國已經過剩的資本無法下鄉，并因此具有保護農民利益的巨大轉變。由剝削型城鄉二元結構轉變而來的保護型城鄉二元結構是中國仍然可以保持住中國經濟奇跡和走出中等收入陷阱的“制度紅利”。

我與第二種“人的城市化”的主張反對城郊農地農房自由入市、反對小產權房是一致的。我們認為，城郊特定位置的土地非農使用增值收益來自經濟發展和城市擴張，正是全國人民的經濟發展以及理應造福全國人民的城市化，才將土地非農使用的增值收益附著在特定區位土地上，這樣的土地增值收益與恰好位于這塊土地上的農民個體努力沒有關系。而中國經過新民主主義革命和社會主義改造，已經消滅土地私有制，消滅了土地食利者階層，從而可以做到特定區位土地非農使用的“漲價歸公”，以及“地利共享”。特定區位土地非農使用增值收益的“漲價歸公”，并以土地財政形式來建設的城市基礎設施才使得中國這樣一個人均GDP相當于歐洲1轅7國家的“城市像歐洲”。城市基礎設施顯然不只是政績工程和面子工程，而是保證城市生產、生活運行的基本條件，是城市潤滑劑。當前中國制造的國際競爭力一方面來自已經不再廉價的勞動力，一方面來自且越來越來自中國目前良好的城市基礎設施。

本來中國已經消滅了土地食利者，這正是中國可以創造經濟發展奇跡的原因，我們現在就完全沒有必要再造一個土地食利者階級出來。唯如此，中國才能順利走出中等收入陷阱，真正實現人的城市化。

（作者單位：華中科技大學中國鄉村治理研究中心）