影響農村低保政策對象甄選的機制研究——基于陜西省S縣Z村的個案調查

□劉芬

影響農村低保政策對象甄選的機制研究——基于陜西省S縣Z村的個案調查

□劉芬

低保政策是國家照顧困難群體，旨在解決低收入家庭基本生活問題的一項惠民政策。低保對象選擇不僅可以直接體現低保政策社會公平和社會關照的價值，而且關系到黨在農村基層的政治公信力和執政理念。本文在對個案進行調查分析的基礎上，探索低保政策瞄準機制發生偏差的原因，進而揭示出低保政策發生“政策微效”效應是受利益機制和人情機制交互作用的結果。

低保政策；瞄準機制；交互作用

1　低保政策對象選擇的一個樣態：陜西省S縣Z村的“秘密”

低保政策是居民最低生活保障政策的簡稱。自城鄉低保政策實施以來，已使7400多萬困難群眾的基本生活得到保障，充分凸顯出低保政策“雪中送炭”、扶危濟貧的重要作用。自2007年開始，農村低保政策在全國農村全面鋪開，經過十幾年的探索和發展，農村低保制度取得了明顯成效：覆蓋面不斷擴大，貧困人口減少；資金投入規模不斷加大，保障標準逐年提高，取得了良好的社會效益。[1]不僅解決農村困難居民的燃眉之急，維護了社會穩定和社會秩序，而且有力地鞏固了黨在農村的群眾基礎。然而現實的情況是媒體曝光農村低保發放特別是低保對象的選擇過程中存在“亂象叢生”和“情況嚴重”的現象時有發生，作為“社會最后一道安全網”的農村最低生活保障制度在實踐過程中脫離了“應保盡保”的政策意圖和目標。

S縣屬西安市轄縣，距西安市區68km，是關中平原著名的大縣。域內西南高，東北低，山區占76.4%。全縣總面積2974km2，轄22鎮376個行政村，截至2012年總人口67.2萬（農業人口60.8萬人）。2007年，低保剛開始在z農村推行。為討論低保指標的分配問題，Z村開了一次“兩委會”（黨支部會議、村委會），但會議的重點沒有放在低保指標應該在村民之間如何分配，而是放在了這些指標在“兩委會”成員之間如何分配。根據筆者對當事人的回憶記錄，與會成員爭執的焦點是如何在保證“兩委會”成員都能分到指標的前提下，向村書記和主任適當地傾斜，最終達成的方案是總體上平均，同時向村書記和主任傾斜一兩個名額，“兩委會”成員可以手持指標尋找合適的人選，因而最終拿到指標的人有一個共同點：與“兩委會”成員之間，都有或親戚或朋友的關系。而村上那些真正貧困的人，卻被排除在這個名單之外。從2007年至2013年被舉報案發期間，Z村自有一套確定低保對象的高效做法，這在當地已是公然的“秘密”。

2　政策微效：低保政策的瞄準機制發生偏差

所謂“政策微效”即政策與預期目標存在較大的偏差。《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》規定農村最低生活保障對象是“家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民”，特別是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。按照《通知》規定的標準，顯然Z村的做法與低保政策的政策意圖相去甚遠，低保政策沒有保障到目標群體的權益，在農村社區當權者的操控之下，低保政策的實踐過程深深打上了人為強行推行的烙印，低保政策的實踐結果產生了截然不同的目標群體，低保政策的瞄準機制發生偏差，Z村本該享受低保金的村民得不到低保資源，而與村干部沾親帶故且不愁吃穿的村民卻被保障了。低保“政策微效”勢必會剝奪那些處于救助邊緣的急需低保幫助的農村居民的最基本權利。

3　影響低保政策對象甑選的機制研究

按照農村最低生活保障政策的規定，低保政策的對象確定都要進行一個選擇的過程，申請低保的具體過程是戶主本人首先向戶籍所在地的鄉（鎮）人民政府提出申請，經過鄉（鎮）人民政府審核后，報縣級人民政府民政部門審批，鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府民政部門在核查申請人的家庭收入，了解其家庭財產、勞動力狀況和實際生活水平，并結合村民民主評議的基礎上提出審核、審批意見確定低保對象候選人，然后村民委員會、鄉（鎮）人民政府以及縣級人民政府民政部門向社會公布有關信息，進行民主公示，接受群眾監督無其他意見的情況下確定低保對象候選人為最終低保對象。

通過對農村低保對象合法性資格的分析和討論，我們不難看出Z村低保對象規范化確定程序被人為篡改了，低保政策在實踐的過程中重塑了不一般化的新道路，政策執行過程呈現曲折多變性和非線性特征，政策在實踐的過程中重塑與再生產是多種因素綜合作用的結果。根據訪談資料，筆者發現外部資源流入和以此產生的利益分割是影響z村低保政策實踐的主要力量，正是利益機制和人情機制的雙重驅動深刻地影響著z村低保政策對象甄選的過程。

3.1利益機制

政策的制定者即是權力的享有者，也是利益的受益者。政策執行過程就是把把政策的理想目標轉化為政策現實的活動，本身就是一種利益分配方案的實現過程，因此無法避免地與利益有著千絲萬縷的聯系。Z村在執行低保政策過程中，就出現了利益得失的考量過程。在針對低保指標如何分配的問題上，為了強化自身在基層管理事務中具有足夠的話語權，以“兩委會”成員、村書記和村主任為代表的當權者對低保指標進行爭奪，博弈的結果是沒有把普通民眾考慮進去，而是在好處均分的理念下達成一致方案，即兩委會成員人人都有指標，同時向村書記和主任傾斜一兩個名額，“兩委會”成員可以手持指標尋找合適的人選。因而最終拿到指標的人都與“兩委會”成員之間存在或親戚或朋友的關系，形成了“遷就型共贏”的分配格局。在這場利益爭奪戰過程中，低保政策操作規則被改變，在實施的過程中出現再生產機制。低保政策文本所定義的標的發生悄無聲息的置換，而事實上部分最迫切需要資助的對象被“踢出局”。

3.2人情機制

人情（也叫世情），是人與人之間相互聯系的一種生存關系。按照著名社會學家費孝通先生在《鄉土中國》中對于農村基本生存關系的理解，即是以個體為中心的同心圓以及龐大的宗親體系共同構成的關系網絡。從本質上講，這種生存關系就是一種情感關系。村民在鄉土社會中有著兩類不同的情感關系：第一種是成就型人情；第二種是先賦型人情（有學者將其稱為繼受型人情）。村莊社會是一個處處彰顯人情的社會，它由人情這個結點將村民緊緊串在一起，因此在農村社區要想生活的暢快，人與人必須締結保持著緊密的情感聯系。首先必須中規中矩的維系好先賦型人情，當家庭和家族有事相求時，為了自己在家族中的威望和名聲著想，就必須毫不猶豫地給予相助，從而形成了個體遭遇困難無法解決時就向家人和親戚的求助的問題解決路徑，在這里人情是一種維護社會團結的機制。其次，個體除了維系好基于宗親血緣關系上的先賦型關系，還要努力經營好類似于“朋友圈”的成就型人情，這既是彌補繼受型人情在解決個人問題時資源不足的需要，也是規避各種社會風險的需要。Z村在對低保這一稀有物質資源進行分配時，沒有按照國家規章制度的正式安排，而是采取分指標指定對象的做法，使得最終拿到低保指標的人都與“兩委會”成員之間存在或親戚或朋友的關系。主要是因為兩委會在攤派指標時，考慮的不是社會政策的公平和社會保護的原則，而是將低保當作一種饋贈、好處和補償，去構建一種所謂的人情關系（網），從而扭曲了低保政策實踐的結果，產生了人情低保現象。

農村最低生活保障制度是我國社會保障制度體系中最后一道安全線，這種政策所折射出來的社會福利模式是一種剩余模式，其主要目的就是幫助處于物質困境邊緣的人群擺脫貧困能夠正常生活。人情低保的產生既影響了低保政策的社會交代問題，質疑了受保對象的合法性，又使得我國低保政策過程中應該體現社會關照和社會責任的價值理念發生了轉變。

結束語

低保政策是國家和社會對弱勢群體的一種救助性制度安排，人情機制和利益機制都會對低保政策執行的過程產生重大的影響，導致低保政策微效的結果。筆者認為要規避低保政策在執行過程中的走樣要注意以下兩個問題：一是檢查制度本身之漏洞。作為一種解決困難群體基本生活的低保制度存在審核機制不完善、農民家計收入計算困難以及養懶人等問題，這就讓一些人對于低保產生質疑，覺得政策資源分配不公。二是建立有效的監管、監督政策執行的長效機制。目前針對違規吃低保的現象，政府往往采用取消其低保資格完事，沒有對涉及人員進行嚴肅處理，也沒有從法律層面上去有效的規范基層工作力量，形成一種低保監管的長效機制。

（作者單位：湖北文理學院經濟與政法學院）

[1]方菲.農村低保制度的公平正義問題探討[J].求實,2013（1）：90-93

[2]汪柱旺．論農村最低生活保障制度中的政府責任問題[J].求實,2011(12)：43-47

1004-7026（2015）01-0023-02中國圖書分類號：F320.3

A

湖北省教育廳人文社會科學研究基金“農村最低生活保障政策實踐過程與機制研究”，項目編號：（2012Q040）。