我國糧食補貼政策的框架、問題及探討

□廖梅芬

我國糧食補貼政策的框架、問題及探討

□廖梅芬

自從我國從2004年頒布出臺了糧食補貼政策之后，我國已經初步形成了頗具規模的糧食補貼政策體系，這對與改善我國城鄉收入差距、提高農民收入都有著非常重要的作用。基于此，文中筆者從我國當前糧食政策發展的現狀入手，對完善我國糧食補貼政策給出了自己的意見。

糧食補貼；收入補貼；問題；政策

我國是一個農業大國，糧食問題始終是我國農業政策的核心問題。但隨著近些年我國逐步推行的各種補貼政策的實施，我國已經初步形成了綜合性收入補貼、生產性專項補貼相結合的糧食補貼政策體系，這對實現我國糧食供給和提高公民收入問題有著非常重要的推動意義。但現階段我國在補貼力度問題上以及地區差異問題上導致的各種補貼方式不夠規范，這個制約著我國各項補貼政策的落實。

1　我國的糧食政策發展及現狀

中國自古以來就是一個農業大國，農業是國民生產的基礎產業，但我國還不是一個農業強國，不得不承認我國農業資源特別是耕地資源還極其匱乏，以占世界7%的耕地養活占世界22%的人口，這對我國無疑是一種嚴峻挑戰。自新中國成立以來，黨和政府十分關注糧食問題，頒布了一系列法令法規，總的來看，較有代表性的有糧食補貼政策、農村稅費改革和糧食儲備制度等，下面以糧食補貼政策為例。

1.1糧食補貼政策的形成與發展

國家通過宏觀調控的手段，對糧食生產進行財政補貼，彌補市場機制的不足，是新中國成立以來一項基本的糧食政策，大致可分為三個階段:

1.1.1糧食統購統銷階段(1953～1992年)。新中國成立后，首先頒布了《中華人民共和國土地改革法》，廢除封建土地私有制，實行農民的土地所有制，這大大調動了農民生產的積極性。到1952年，糧食總產量由1949年的11318萬t增加到16391萬t，增長了44援8%，比新中國成立前的最高產量高出9援3%，大大促進了糧食生產。隨后，中國開始實行第一個“五年計劃”，為了緩解糧食市場供不應求的緊張狀態，穩定糧價，中共中央于1953年10月16日開始確定實施農產品統銷統購。這種做法在當時的背景下穩定了城鎮居民對糧食的基本需求，但是由于統購價多次調整而統銷價變化甚微，長期壓低了糧食價格，損害了農民利益。

1.1.2糧食保護價收購階段(1993～2003年)。在糧食供給較為寬裕的情況下，1993年2月國務院發出《關于加快糧食流通體制改革的通知》，強調在國家宏觀調控下放開糧食價格，實行“統一政策，分散決策，分類指導，逐步推進”的糧食價格改革原則。1997年、1998年又分別實行了“四分開、一并軌”改革和“三項政策、一項改革”，這種建立訂購糧和專項儲備糧保護價的制度，使糧食產量與需求不相符，庫存積壓嚴重，糧食價格反而下跌，農民獲利逐年減小，同時，大大加重了地方財政負擔，使國有糧食企業也陷入困境。出現這種局面后，只得被迫逐年縮小保護價范圍，壓縮保護價品種，降低保護水平。

1.1.3糧食直接補貼階段(2003年至今)。2004年1月，國務院規定全面放開糧食收購與銷售市場，同年5月提出了實行種糧直補、取消農業稅等政策。但由于直補的標準和方式有所差異，覆蓋面還不夠廣，農民依然感覺負擔較重，生產積極性不高。2004耀2008年，中央為穩定糧食價格，對重點地區重點糧種實行最低價收購政策，并不斷減免農業稅，使農民真正受益，到2011年，全國糧食總產量已達57121萬t，比上一年增長了4援5%，創下歷史新高。

1.2糧食補貼政策的現實問題

不可否認，糧食補貼政策的實行產生了許多積極影響，其中最突出的就是有助于穩定農民收入，調動農民生產積極性。我們可喜地發現每次糧食收購價格的提高均導致農民種糧積極性的提高，從而糧食總產量上升。這對保護農民受益、促進糧食生產起到了積極作用。同時，糧食補貼政策也使農民更加信任政府，支持政府工作，有利于維護社會的穩定和新農村建設的發展。但是，如今的糧食補貼政策還不夠完善，也出現了諸多問題：

1.2.1在間接補貼階段，補貼的最大受益者是國有糧食企業而非糧食生產者。在中國的糧食補貼政策中，農民一直是間接得到補償，無論是改革開放之初的國有糧食企業按保護價收購農民余糧，還是后來的糧食風險基金和儲量補貼，都拉長了補貼的流通鏈條。國有企業為了追求自身利益而忽略了政策目標，大部分補貼都落入其手中，農民收益甚微。

1.2.2制定糧食最低收購價導致生產過剩。政府出于保護農民利益的角度制定了糧食最低收購價，使得糧食企業收購和儲藏的數量不斷增多，貨物囤積，供大于求，不得不低價處理，并且向政府部門索要更多補貼，形成了惡性循環。

1.2.3糧食主產區與主銷區的補貼不平等。中央政府的補貼政策傾向于糧食主產區，然而由于主產區往往處在不發達地區，該省的財政能力有限，這樣中央財政和省財政加在一起，導致糧食主產區的農民收到的補貼遠低于非糧食主產區的農民。可見，我國的糧食政策還有待完善，覆蓋面還不夠廣，可行性也不夠強，糧食安全面臨著諸多現實問題。

2　進一步完善我國糧食補貼政策的思路

為了進一步完善糧食補貼政策,一些部門提出將糧食直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資增支補貼以及最低收購價政策歸并,建立對種糧農民單一的綜合補貼制度。實際上,對種糧農民的直接補貼、農資增支綜合直補與良種補貼、農機具購置補貼、最低收購價在政策目標上有根本區別,內在的作用機理也有很大差異,將其合并為綜合補貼制度是不現實的。完善的總體思路應是穩定現有糧食補貼框架體系,同時重點增加專項補貼的投人規模,擴大補貼范圍和環節。

2.1建立兼顧糧食生產和農民收入的糧食補貼政策

現階段，我國正由低收入國家向中等收入國家轉型，這個階段，由于人口增長過快，糧食需求也在同步提升。但由于農業科學技術水平方面存在不足，這個使得我國農業基礎建設設施存在缺陷，致使糧食供應問題得不到根本的解決。所以，如何穩定種植農民收入，減小城鄉之間的差距是改善我國農業政策面臨的一個重要任務。建立兼顧糧食生產和農民收入的糧食補貼政策，可以通過各項補貼改善農民的生產條件，與此同時還能提高糧食的綜合生產能力，確保糧食的正常供給。同時，國家還需要制定相應的收入補償制度，逐步改善補償的規模、形式及標準。

2.2穩定收入補貼、專項補貼和最低收購價政策

綜合補貼與專項補貼、最低收購價政策相結合的糧食補貼政策框架與我國農業發展所面臨的雙重任務是相適應的。該體系能夠在兼顧農民收入的同時保障糧食供給的雙重要求。但在專項補貼的發放過程中,盡管對目標農戶進行甄別會大大增加政策操作成本,但各地仍然沒有采取普惠制,而是通過各種方式對目標農戶進行甄別。因此，在該問題上還需要進一步的加以落實。

2.3以生產性專項補貼的投入重點

現階段，我國城鄉之間還是存在一定的差距，因此，提高農民收入、縮小城鄉收入成為了我國財政支農工作的重點。但由于城鄉之間差距過大，即使在投入相應的補貼也難以彌補這種差距，因此，只有通過促進農村經濟發展，轉變農村勞動力的形式來從根本上縮小城鄉居民收入的差距。要做到這一點就必須在現有的基礎之上根據國家財力的許可逐步提高農戶的收入，保證農戶收入的穩定性。

結束語

綜上所述，長期以來，我國都是一個糧食大國，糧食問題作為關系到人們生產生活的根本保障，其對于我國的生存發展都有著重要的意義。文中筆者從當前我國糧食補貼政策的發展現狀及問題進行分析，指出了當前我國在補貼力度問題上以及地區差異問題上導致的各種補貼方式不夠規范等問題，并針對這些問題的解決，從宏觀層次上對我國制定各項補貼政策的落實給出了自己的意見，以期能夠及早實現我國縮小城鄉差距問題，促進我國經濟的問題提升。

（作者單位：福建省儲備糧管理有限公司）

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1004-7026（2015）01-0048-02中國圖書分類號：F320.2

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