如何進(jìn)一步完善“三農(nóng)”政策執(zhí)行機(jī)制——新世紀(jì)新階段強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估研究

□中國(guó)村社發(fā)展促進(jìn)會(huì)

如何進(jìn)一步完善“三農(nóng)”政策執(zhí)行機(jī)制——新世紀(jì)新階段強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策績(jī)效評(píng)估研究

□中國(guó)村社發(fā)展促進(jìn)會(huì)

黨的十六大以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策發(fā)生了重大調(diào)整，中央對(duì)“三農(nóng)”問題給予了前所未有的高度重視，出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的政策措施。2013年中央1號(hào)文件明確要求：加強(qiáng)監(jiān)督檢查，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，開展強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策執(zhí)行情況“回頭看”，確保不折不扣落到實(shí)處。“三農(nóng)”政策績(jī)效評(píng)估研究課題組從系統(tǒng)梳理十六大以來我國(guó)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)重要政策措施入手，全面評(píng)估這些政策措施的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，為完善政策執(zhí)行機(jī)制提供對(duì)策建議。

該研究主要基于2013年9月，對(duì)全國(guó)19個(gè)省的190個(gè)縣、208個(gè)村和4885個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了問卷調(diào)查。

1　十六大以來“三農(nóng)”政策執(zhí)行情況評(píng)估分析

1.1農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼

對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼金額穩(wěn)中有升。農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年，對(duì)種糧農(nóng)民糧食直接補(bǔ)貼額平均比上一年增長(zhǎng)7.6%。各調(diào)查縣良種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)符合政策要求。在縣級(jí)調(diào)查樣本中，2013年，水稻良種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)平均為15元/667m2、小麥為11.66元/667m2、玉米為10.41元/667m2，大豆為7.87元/667m2。農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼比例控制在銷售價(jià)格的30%以內(nèi)。農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年獲得農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼的農(nóng)戶，獲得的補(bǔ)貼占購(gòu)機(jī)成本的比例平均為22%。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼額略有提升。農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年農(nóng)資綜合補(bǔ)貼額平均比上一年增長(zhǎng)了5%，與價(jià)格增長(zhǎng)基本保持同步。

1.2農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金投入

縣級(jí)農(nóng)林水事務(wù)預(yù)算支出占財(cái)政預(yù)算總支出比例整體有所下降。從99個(gè)有效樣本縣的情況看，2013年縣農(nóng)林水事務(wù)預(yù)算支出占全縣財(cái)政預(yù)算總支出的比重平均為20.3%，比上年實(shí)際支出所占比重下降14個(gè)百分點(diǎn)。縣級(jí)土地出讓收益、耕地占用稅收入用于農(nóng)業(yè)投入的比重有所提高。3.縣級(jí)預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資占預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資總額的比重有所下降。

1.3農(nóng)村社會(huì)保障

農(nóng)村最低生活保障制度全覆蓋，低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平均有提高。2013年各調(diào)查縣農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)平均為2082元/人·年，比上年上漲12.3%；調(diào)查縣低保補(bǔ)助平均水平為1655.57元/人·年，比上年上漲12.6%。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，政府對(duì)個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼較高。在縣級(jí)樣本數(shù)據(jù)中，2013年，有93%的調(diào)查縣為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)縣。從農(nóng)戶數(shù)據(jù)看，有87.4%的農(nóng)戶參加了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府對(duì)參加新農(nóng)保個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼額平均為每人每年77元。各調(diào)查縣新農(nóng)合已普遍覆蓋，政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)符合政策要求。

1.4農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施

農(nóng)村飲水安全戶數(shù)不到70%。縣級(jí)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年，農(nóng)村飲用水安全戶數(shù)占全縣農(nóng)村戶數(shù)比重68.85%。部分地區(qū)建制村仍未通公路。縣級(jí)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年，調(diào)查縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通公路率平均為97.52%。3.農(nóng)戶家用電穩(wěn)定性不高。2013年，農(nóng)戶家用電“有時(shí)停電，但不頻繁”、“經(jīng)常停電”兩項(xiàng)合計(jì)占31%左右比例。4.危房改造項(xiàng)目資金到位率總體情況良好。2013年，上級(jí)財(cái)政對(duì)樣本中57個(gè)危房改造試點(diǎn)縣共投入資金7.4億元，縣均1303萬元，縣均到位資金876萬元，資金到位率為67%。

1.5農(nóng)村扶貧開發(fā)

部分地區(qū)整村推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度較慢。39個(gè)有效樣本村中，有10個(gè)村被列入整村推進(jìn)的貧困試點(diǎn)村；其中，已經(jīng)實(shí)施和正在實(shí)施的村共有6個(gè)，未實(shí)施的村有4個(gè)。“雨露計(jì)劃”進(jìn)展順利。2013年，35個(gè)調(diào)查貧困縣開展的貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)（雨露計(jì)劃）共培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力126191人，培養(yǎng)費(fèi)共計(jì)6707.3萬元。農(nóng)戶對(duì)參與的產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目滿意度高。從農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)看，2013年，在參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目的農(nóng)戶中，對(duì)所獲得項(xiàng)目很滿意的占48.4%，比較滿意和評(píng)價(jià)一般的各占25.8%。

1.6農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施

各調(diào)查縣農(nóng)田水利建設(shè)進(jìn)展迅速。108個(gè)有效樣本縣，2013年縣均水利基建完成建設(shè)面積0.84萬hm2，縣均田間灌溉渠系改造和排澇設(shè)施控制面積1.27萬hm2，縣均大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造面積0.53萬hm2，縣均大中型重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固19處。保護(hù)性耕作工程建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)工作進(jìn)展穩(wěn)定。2013年，49個(gè)樣本縣有保護(hù)性耕作工程建設(shè)項(xiàng)目，占樣本縣總數(shù)的35%。保護(hù)性耕作區(qū)工程6140處，縣均146處。保護(hù)性耕作面積占項(xiàng)目縣總耕地面積的比重為19%。測(cè)土配方施肥技術(shù)普及工作穩(wěn)定推進(jìn)。2013年，92個(gè)有效樣本縣共為762.6萬農(nóng)戶免費(fèi)提供測(cè)土配方施肥技術(shù)服務(wù)，縣均8.3萬戶，縣均推廣測(cè)土配方施肥技術(shù)5.69萬hm2，縣均施用配方肥面積達(dá)3.57萬hm2。

1.7農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償

退耕還林各項(xiàng)補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行穩(wěn)定。縣級(jí)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年各調(diào)查縣國(guó)家生態(tài)公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為10.8元/667m2，集體生態(tài)公益林每667m2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為12.8元。2.禁牧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、草蓄平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與政策規(guī)定一致。牧區(qū)縣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013年，15個(gè)牧區(qū)樣本縣均建立了對(duì)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，禁牧補(bǔ)貼縣均每667m2每年7.8元，草蓄平衡獎(jiǎng)勵(lì)每667m2每年1.5元。

2　完善“三農(nóng)”政策執(zhí)行機(jī)制的對(duì)策建議

2.1優(yōu)化“三農(nóng)”政策設(shè)計(jì)

增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性。評(píng)價(jià)一項(xiàng)政策設(shè)計(jì)的好壞，不僅要看政策的收益，還要看政策執(zhí)行的成本；不僅要看政策的當(dāng)前作用，還要看政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)作用；不僅要看政策對(duì)執(zhí)行對(duì)象的影響，還要顧及政策的執(zhí)行對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的影響乃至對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響。只有充分考慮這些因素，權(quán)衡不同政策設(shè)計(jì)的得失利弊，才能保證政策設(shè)計(jì)能最大限度地發(fā)揮作用，盡量接近政策設(shè)計(jì)的初衷。

統(tǒng)籌系統(tǒng)地設(shè)計(jì)“三農(nóng)”政策。在現(xiàn)階段，政策設(shè)計(jì)上應(yīng)從中央層面對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行銜接，為地方整合項(xiàng)目預(yù)留接口；從較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期看，隨著行政體制改革的深入和部門職能劃分的明確，要對(duì)“三農(nóng)”政策進(jìn)行統(tǒng)籌和系統(tǒng)安排，對(duì)分散在各部門的支農(nóng)職能進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和歸并，以進(jìn)一步提高政策設(shè)計(jì)的針對(duì)性和執(zhí)行的效率及節(jié)約行政成本。

推動(dòng)政策逐步向普惠性過渡。逐步削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，并在項(xiàng)目設(shè)定上將很多主觀性很強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)改變?yōu)榭梢杂蓴?shù)字支撐的客觀性標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的主體給予普惠性支持。

優(yōu)化政策制定機(jī)制。制定“三農(nóng)”政策應(yīng)注重吸收基層的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，傾聽農(nóng)村各階層和相關(guān)主體的期盼和訴求，問計(jì)于民，通過自上而下與自下而上相結(jié)合的方式，使得制定的政策更具有針對(duì)性。

2.2加強(qiáng)政策執(zhí)行監(jiān)督檢查

加強(qiáng)相關(guān)政策信息公開。要加強(qiáng)信息公開，加大政策的宣傳力度，滿足農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、基層政府、村級(jí)組織等涉農(nóng)主體的知情權(quán)。要加強(qiáng)網(wǎng)站等新興媒體的宣傳力度，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地宣傳“三農(nóng)”相關(guān)政策。

加強(qiáng)相關(guān)政策輿論監(jiān)督。發(fā)揮大眾傳媒“群眾喉舌”、“政府鏡鑒”的作用，表達(dá)民意，推動(dòng)各項(xiàng)政策落實(shí)。輿論報(bào)道還要從各地推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐中挖掘出好的經(jīng)驗(yàn)和典型，引導(dǎo)輿論監(jiān)督注重社會(huì)效益，發(fā)揮正確的輿論導(dǎo)向作用。

2.3加強(qiáng)政策評(píng)估和反饋

健全政策試點(diǎn)機(jī)制。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村有關(guān)支持政策推行以前，應(yīng)開展政策實(shí)施試點(diǎn)，在全國(guó)不同區(qū)域選擇一些具有代表性和典型性的地區(qū)，發(fā)揮其先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)的作用。

完善事后評(píng)估機(jī)制。開展事后評(píng)估就是針對(duì)政策執(zhí)行績(jī)效進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，評(píng)估主體可以是中央有關(guān)部門，也可以委托獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)。

優(yōu)化政策反饋機(jī)制。一方面基于評(píng)估結(jié)果建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)執(zhí)行較好的部門予以表彰，對(duì)執(zhí)行不力的部門加以督導(dǎo)，起到宣傳先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的作用；另一方面，要根據(jù)評(píng)估中各級(jí)、各部門、合作社、龍頭企業(yè)等反映的問題，在政策內(nèi)容、執(zhí)行機(jī)制等方面加以修改完善。

（課題承擔(dān)單位：中國(guó)村社發(fā)展促進(jìn)會(huì)）