初探中小城市發展戰略規劃的編制體系

高曉俊，余 瀏

（合肥工業大學，安徽 合肥 230601）

1 引言

自20世紀初期廣州市成功編制了城市發展戰略規劃以來，近乎所有的大城市及大多省會城市都開始爭相“效仿”，紛紛積極投入戰略規劃研究工作中去[1-3].相對于總體規劃而言，戰略規劃更像是一片自由的天空[2]，在它的編制過程中無需過多地關注指標是否符合標準、面積規模是否準確，甚至有些策略就是大膽的設想[4].而規模較小、易受區域發展環境和政策影響的中小城市正需要這種自由的規劃形式去適應復雜的區域競爭環境.

隨著我國經濟體制改革的不斷深化以及發展重點的逐漸轉移，中小城市在促進國民經濟快速增長的過程中，已然成為了中堅力量.2013年，中小城市及其影響和輻射的區域，經濟總量達32.34萬億元，占全國經濟總量的56.85%；地方財政收入達29661.3億元，占全國公共財政收入的22.96%[5].但迄今為止，針對中小城市的研究數量卻與它重要的戰略地位不成比例.

2 中小城市發展戰略規劃的編制體系

圖表1 中小城市發展戰略規劃編制體系框架（作者自繪）

根據中小城市的發展特性，并結合安徽明光市發展戰略規劃的編制實踐，筆者認為編制中小城市戰略規劃應從空間布局、產業結構、生態系統三個方面制定相關戰略，提出發展特色和優勢，最后對多個戰略研究成果，進行比較分析，得出充實完善的規劃方案，實現戰略規劃科學地指導下一層次規劃和建設工作（圖表.1）.

2.1 前期分析——知己知彼，百戰不殆

2.1.1 區域背景分析

所謂區域背景分析并不僅僅是對現狀及其問題的簡單分析羅列，而應將研究視野放大到區域發展的大環境中，系統詳實地分析該城市的綜合實力，明確城市的特色所在.中小城市處于聯系大城市與鄉鎮的特殊戰略地位，在進行城市分析時，不僅應該“就區域論城市”，將城市置于所處區域中綜合考慮；也需要“就城市論城市”，系統解析城市內部的經濟、政治、文化各要素的發展.

2.1.1.1 宏觀背景分析——“就區域論城市”

隨著全球化潮流席卷而來，中國面臨來自世界各地的競爭與挑戰，各城市間競爭資源市場的戰爭越演越烈，區域一體化發展的勢頭不可阻擋.區域一體化的核心思想就是區域間的競爭與合作，所以從宏觀層面分析中小城市應考慮：通過國外、國內多角度透析當地區域經濟、社會發展趨勢對中小城市的影響及可能采取的應對措施；周邊鄉鎮地區對中小城市發展的影響.

2.1.1.2 微觀背景分析——“就城市論城市”

雖然中小城市的進步離不開區域的推動，但是城市的發展亦需依靠自身條件的支撐.深入分析城市的地理區位、歷史文化基礎、現狀建設條件、優勢產業等自身基礎條件，明確城市的優劣勢，從而發揮自身的最大潛力，應對挑戰與機遇.

2.1.2 明確城市的特色發展目標

在市場經濟體制下，我國城鄉規劃大多以經濟發展為核心驅動力，常常陷入經濟發展單目標的誤區.但戰略規劃不僅需要作為城市未來發展的戰略藍圖，指導城市近中遠期的實施和建設，還應該充分考慮如何創造城市的文化特色和生態優勢，實現城市經濟的可持續發展.另外，中小城市由于自身規模有限、經濟基礎薄弱，在制定目標時不能毫無針對性，應集中力量于影響城市發展的核心問題，量力而行，分階段實現目標.

2.2 中期編制——運籌帷幄，決勝千里

2.2.1 空間發展布局

城市發展是一個動態的過程，其空間布局也處在階段性的更新中.但是任何新生事物都是在舊機體的基礎上發展起來的，所以規劃工作者應把握這一客觀規律，立足當下，基于歷史，著眼未來，從而更全面地處理城市的空間布局.基于戰略層面制定空間發展布局，應充分考慮城市自然歷史、人文技術等影響要素，并體現一定時期中小城市的特色發展目標，重點確定城市空間的拓展方向，統籌安排城市未來的功能區布局、交通網絡系統以及重大設施布局等.

2.2.2 產業結構規劃

羅斯托在《經濟成長的階段》中指出，一個經濟系統能夠具有或保持前進的沖擊力，是由于若干個主導部門迅速擴張的結果[8].換言之，主導部門在自身擴張的同時，對其他部門產生了影響，最終帶動了整個經濟的發展.合理準確地選擇主導產業，不僅能發揮區域經濟發展的潛在優勢，促進資源的高效利用；而且能帶動關聯產業的發展，協調區域經濟關系，促進整個區域經濟的快速發展.城市發展戰略規劃對產業發展的研究首先應分析確定城市發展的主導產業，繼而明確它與其他產業間相互依存、相互制約的關系.

2.2.3 生態環境營造

一直以來，我國在進行城市規劃工作中，總習慣于以經濟發展為前提，但是在追逐經濟、科技快速發展的過程中，我們的生態環境卻遭受了巨大的破壞，有些甚至到了無法挽回的境地.雖然，目前全國上下將“生態建設”推到與經濟建設同等重要的地位上，但是在實踐過程中卻還是困難重重.在中小城市的戰略研究中需要特別強化生態環境的研究，注重保護重要生態資源以及瀕臨滅絕的珍貴物種，構建和諧、穩定的城市生態結構，使城市空間、產業與生態環境整體協調發展，滿足經濟快速發展下城市維護優化生態環境的需求，為建設“生態城市”奠定基礎.

2.3 后期評估——取其精華，去其糟粕

戰略規劃是一項復雜的規劃工作，其涉及的領域、內容繁多，所以為了保障規劃的合理性、提高規劃的實施效率、維護社會公平及公眾利益，將少數人的規劃決策變成全社會公眾共同抉擇的規劃事業.所以規劃戰略應通過多個方案的協商比較，并吸納公眾意見，聽取專家評審團的建議，深化規劃成果.最后由政府部門作出決策，并經人大審查批準，從而完成戰略規劃的編制工作.

2.3.1 公眾參與

公眾參與的實行能夠保障戰略規劃的合理性及社會公平性，并將戰略研究推至戰略規劃層面.所以說公眾參與是戰略規劃編制過程中必要的程序環節，并應貫穿整個編制過程.但是公眾參與往往會花費大量時間在前期準備和后期公眾意見收集中，那如何讓公眾參與和戰略規劃的“快速”特征融合起來，并保障收集的公眾意見具有實施價值就成為政府部門亟待解決的問題.因此，制定一套相對充分完整的公眾參與的法規制度就很有必要.另外，為了讓幾乎沒有專業規劃知識的群眾參與到規劃項目中去，筆者認為應該將規劃問題“民生化”，如希望在哪里建路、廣場、學校等問題，讓群眾確切地感受到規劃與自身利益的關聯性，從而積極加入到規劃編制工作中.

3 結語和展望

中小城市是區域發展中重要的戰略轉折點，它“承上啟下”的戰略地位無可取代.但是在實際工作中，大家把過多的精力集中于大城市的快速發展中，對于中小城市的研究仍處于初級階段.在統籌城鄉發展的過程中，專家、學者們還應給予中小城市更多的關注和研究.所以筆者期望通過探討中小城市發展戰略規的編制體系，希望為中小城市未來的發展盡微薄之力.

〔1〕廣州市規劃局.廣州城市總體發展概念規劃的探索與實踐[J].城市規劃,2001（03）:5-10.

〔2〕王雅娟,張尚武.空間戰略規劃:在實踐中尋求超越[J].城市規劃匯刊,2003(01):7-12+95.

〔3〕羅震東,趙民.試論城市發展的戰略研究及戰略規劃的形成[J].城市規劃,2003（01）:19-23.

〔4〕張兵.關于“概念規劃”方法的初步研究——以“廣州城市總體發展概念規劃”實踐為例[J].城市規劃,2001（03）:53-57.

〔5〕2014中國中小城市科學發展評價體系研究成果發布[Z].人民網,2014.

〔6〕中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[N].人民日報,2011-03-17001.

〔7〕陳瑞瑞,趙萬民,朱猛.中小城市發展戰略規劃實踐與探索[J].小城鎮建設,2013（10）:28-35.

〔8〕WaltWhitmanRostow.Thestagesofeconomicgrowth[M].Cambridgeuniversitypress，1960.