城鎮化背景下構建適應農民工特點的過渡性養老保險制度初探

□陳茜

城鎮化背景下構建適應農民工特點的過渡性養老保險制度初探

□陳茜

在我國城鎮化的進程中，有大批農民工不斷涌入城市來謀求發展，他們融入城市難成為破除我國城鄉二元結構的重要制約因素，而農民工的養老保險建設首當其沖。農民工的流動性強等特點決定了其養老保險的特殊性，而當前的養老保險制度都不能滿足其需求。因此，本文提出建立相對獨立的適應農民工特點的過渡性養老保險制度，并將農民工群體進行科學分類，使其分別進入到適合自己長期發展的養老保險體系中。養老保險體系逐步從“三元化”轉為“二元化”，再到“一元化”。

城鎮化；農民工；養老保險

截至2014年底，中國城鎮化率已達到54.77%，在城鎮化的中后期階段，農民工市民化直接關系到城鎮化的成敗。2012年我國非農業戶口人數為47970萬人，僅為城鎮常住人口數的67%，這意味著23212萬多城鎮常住人口并沒有真正成為他所在的城鎮居民。因此，在當前形勢下，農民轉市民的問題亟需解決，所以城鄉統籌實現的關鍵在于農民工問題，而廣大農民工最關心的莫過于其養老保險的建立。

目前,我國的農民工群體的養老保障嚴重缺失，其養老問題需得到重視：一方面,我國城鎮養老保險體系經過近20年的改革,已初步構建了統賬結合的模式，但轉軌成本仍是個問題，將農民工(以中青年為主)納入,可以通過擴面來增加基金來源。另一方面,隨著城鎮化進程的加快，越來越多的農民工選擇留在城市，傳統的土地養老方式已不再適應當前形勢。

農民工的流動性強等特點決定了其養老保險制度的特殊性，而目前各個養老保險制度都不能滿足其需求。近年來我國一些城市對外來靈活就業人員的養老保險做過各種積極探索，但他們的養老保險仍存在“碎片化”特點，并且參加率比較低。如何制定適應農民工特點的養老保險體系是推進城鎮化進程的重要方面，同時也是確保社會穩定、經濟發展的前提。

1　農民工參加養老保險的現狀

當前農民工養老保險的參保率低，2011年我國農民工數量達到1.59億人，其中參加基本養老保險的為4140萬人，參保率僅26%。但整體來看，農民工的養老保險參保率呈上升趨勢。

農民工不僅參保率低，而且退保率高，例如，深圳在2007年有近440萬遷移工人參加養老保險，但退保人數高達83萬；2008年，退保人數約為87.7萬；2009年春節前后又出現一個退保高潮。在全國來看，這也是一個普遍現象。

對于參加養老保險，農民工的態度如何？經了解，他們的積極性不高。第一，來到一個城市打工，他們最重視的是當前的現金收入，至于多年之后才能領取的養老金，則沒有考慮這么長遠；第二，大多建筑行業的農民工流動性較強，認為現在參保是給企業白交錢，養老金的轉移接續方面存在很大問題；第三，我國的勞動力市場長期處于供需不平衡的狀態，農民工在勞動力市場中處于弱勢，不敢向企業爭取養老保險權利；第四，大多數農民工的教育水平較低，對勞動合同法和社會保險法了解不多，導致他們處于信息不對稱的位置；第六，有些農民工在家參加了農村養老保險，能不能重復參保？這都是他們所疑惑的問題。

2　農民工養老保險存在的主要問題

2.1模式不明確，具有地方特色

阻礙農民工養老保險發展的主要原因之一為模式不明確。目前，全國各地已對農民工養老保險進行了初步探索，各地的農民工養老保險具有明顯的地方特色，比較具有特色的有四種：

城鎮模式，例如深圳；農保模式，例如山西；綜合保險模式，例如上海；低標準模式，例如北京和浙江

各地推進農民工養老保險制度建設的進展不平衡,政策不同，這為未來制度的統一設置了新的障礙。總的來看分三種：

納入城鎮職工養老保險；納入農村養老保險；單獨建立適應農民工特點的養老保險

但這種低層次，各具地方特色的農民工養老保險會阻礙其進一步完善統一。

2.2參保率低，同時伴隨著高退保率

2011年我國農民工數量達到1.59億人，其中參加基本養老保險的僅為4140萬人，參保率僅為26%。同時，農民工養老保險的高退保率也是個重大難題。農民工本身的流動性較強，當他們跨區域流動時，由于未來工作、生活的不確定性和養老保險關系轉移接續困難，大多農民工會選擇退保。據了解，在2008年春節期間，一些農民工比較聚集的地區出現了大量農民工退保的現象，如長三角、珠三角等地，尤其是廣東的幾個城市，農民工的退保率已超過了95%。若農民工選擇退保，那他們得到的只有個人賬戶的資金，社會統籌部分則不予退回，只能留在當地，農民工的切身利益受到了侵害，有失公平性。

2.3養老保險關系轉移接續難不能滿足農民工高流動性的需求

農民工的流動率較高，據相關研究表明，1年之內，有高于50%的農民工都會產生職業更換，而1個農民工在1個地方的平均工作時間為2到3年。2014年人社部出臺《城鄉養老保險制度銜接暫行方法》，使城居保和城職保之間可以互相轉換，但城居保向城職保轉換時，繳費年限不予計算，對于城居保參保人員來說不公平。農民工養老保險關系轉移難有兩方面原因：一方面，農民工在城市打工時，大多采用的是城鎮職工的養老保險標準，統籌層次比較低，所以在農民工返鄉進行轉移接續時會出現地方利益沖突，加大轉移難度；二是農民工輸出地的農村養老保險的保障水平過低，轉移接續步驟繁瑣，致使回鄉農民工轉移意愿不高。

2.4國家財政對農民工養老保險的責任缺失

我國的社會保險制度幾乎沒有考慮農民工的需求，社會保險法也將針對農民工的社會保險放在附則中，充分表明了國家對于農民工的不重視。大多地方的公共服務和財政預算也將農民工排除在外，政府只是部分承擔了農民工養老保險的組織角色。有的地方農民工的養老保險不僅得不到政府補貼，反而所繳納的養老金還要為當地城市做貢獻，例如上海市，外來就業人員所繳納的綜合保險費的2%將被作為外來人口的管理費和城市下崗職工再就業的培訓費。這種做法加大了農民工融合的難度，不僅會使農民工對政府的產生不信任感，還會使農民工對社會保險產生抵觸心理，從而影響農民工養老保險的進一步推行。

2.5農民工的養老保險待遇遠遠低于本地戶籍人群的養老保險待遇

就當前農民工的養老保險待遇水平來看，就算農民工可以在所遷入城市領取養老金，但由于養老金待遇較低，其生活質量也不高，沒有公平地享受到當地經濟發展的成果。現階段針對農民工的養老保險政策，仍然是以戶籍制度為基礎，并不利于城鄉融合。

3　農民工養老保險的需求特點

3.1農民工需要相對獨立的符合其需求特點的過渡性養老保險制度

農民工自身的特殊性決定了其既不適合城鎮職工養老保險，也不適合農村養老保險。現階段可行的是單獨建立適合其特點的過渡性養老保險，形成“三元”養老保險體系，將農民工群體進行科學分類之后分別進入適合自己的養老保險體系。隨著城鎮化進入較為成熟的階段，城鄉逐步進行融合，這種過渡階段的“三元”養老保險制度必將逐步變成“二元”，最終實現養老保險制度統一。

3.2以低標準、廣覆蓋為基本原則

由于農民工工作流動性較強，收入不穩定且水平較低，其繳費能力有限。所以，農民工的養老保險要考慮到現實情況，以低標準、廣覆蓋為基本原則，減輕農民工的繳費負擔，其待遇標準也適當降低。只要這樣才能提高農民工和所在企業的參保熱情，擴大覆蓋面。

3.3農民工養老保險應具有便攜性特征

由于農民工經常在不同領域、地區流動工作，這就要求其養老保險關系可以進行跨地區無障礙轉移接續。但是，目前的政策尚不支持，如果農民工跨地區工作或者返鄉，只能退保，而他們只能得到個人賬戶的資金，社會統籌部分則留在當地，農民工的利益受到了侵害。這也是制約農民工養老保險可持續發展的重要方面。因此，農民工養老保險應具有便攜性，方便養老關系及資金跟隨人走。

3.4農民工養老保險需要得到國家財政的支持

我國農民工養老保險還處于初步摸索階段，考慮到農民工的繳費能力不高，所以國家財政應該給予一定的政策傾斜和支持，使廣大農民工群體能公平地享有城市發展成果。幫助農民工建立適合其特點的養老保險制度，對于我國養老保險制度的可持續發展，城鎮化的推廣和城鄉二元結構的消除來說具有重大意義。

4　解決農民工養老保險問題的主要思路

結合目前農民工養老保險問題和農民工的養老需求，目前有以下解決思路：

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4.1把農民工納入農村養老保障

考慮到農民工自身的農民屬性，且有相當一部分農民工最終還是選擇回鄉養老，所以可以考慮將這部分群體納入農村養老保險體系中。就我國當前養老保險政策實施情況來看，已有多數地方把“新農保”和城鎮居民基本養老保險統一成“城居保”，這為以后城鄉養老保險一體化奠定了基礎。

4.2把農民工納入城鎮職工養老保險，同時降低個人繳費率和企業繳費比例

由于一些農民工長期在某個城市打工，并且最終想留在該城市，把他們納入當地城鎮職工養老保險則比較合理，例如：北京、廣州、南京、南昌等城市，規定農民工參與的養老保險與城鎮職工相一致。但考慮到農民工繳費能力不強的因素，在個人繳費率和企業繳費比例方面有所降低。

4.3建立相對獨立的過渡性農民工養老保險制度

由于農民工的收入水平較低且不穩定，一開始就實施水平較高較完善的養老保險政策顯然缺乏一定的經濟支持。所以針對那些長期流動在不同地區工作的農民工來說，建立相對獨立的適應其特點的過渡性養老保險制度是比較可行的。例如：上海、成都、大連等城市專門針對農民工所實施的綜合社會保險制度。

4.4把農民工按照不同的群體進行劃分，使他們進入不同的保障體系

4.4.1“準市民”農民工。具備在城市長期生活的能力，有相對穩定的工作和住所，其歸屬是城市

4.4.2季節性農民工。只在農閑季節到城市打工，其歸屬還是農村

4.4.3流動性農民工。長期流動在不同城市打工，未來發展有很大不確定性，這類群體占農民工大多數。針對第一類“準市民”農民工，應將其納入城鎮職工養老保險；而第二類季節性農民工，將其納入農村養老保險；第三類流動性農民工，占整個農民工群體的主體部分，應為其單獨建立適合其特點的過渡性農民工養老保險制度。當然，各個農民工群體在不同階段會有不同的發展打算，這就要求三大養老保險體系之間需預留銜接口，方便日后進行轉移接續和統一。尤其是第三類農民工，一部分會因為經濟地位上升進入第一類群體，其養老保險關系可轉入城職保體系；還有一些打算回鄉發展或養老，其養老保險關系可轉入農村養老保險體系或暫時封存，等到日后再打算外出工作時進行續保。

總之，這三大養老保險體系應在一定程度上互相開放，農民工根據自身情況進行選擇和轉換。給予農民工自由選擇的權利，體現了社會保障制度“以人為本”的構建理念。需要指出的是，針對第三類農民工人群所建立的相對獨立的養老保險只是在現階段的過渡性制度，最終走向“二元化”，再到“一元化”。但這個過渡性制度也會相當長時期存在。

結束語

大量農村富余勞動力轉移到城市，社會保障是他們首要考慮的問題。我國的戶籍制度成為制約城鎮化發展和社會保障制度統一的一個重要因素。在大量農村勞動力涌入城市，而城市發展又亟需農民工的情況下，政府應該順勢將農民工都納入社會保障體系中。根據農民工的養老需求，建立適應其特點的過渡性養老保險制度，對農民工進行科學分類，使其進入適合自己的養老保障體系。并且在三大體系之間預留銜接口，進而使我國的養老保險制度逐步從“三元化”轉為“二元化”，再到“一元化”。只有把農民工的養老問題解決了，他們才能以主人翁的身份更快地推進城鎮化進程。

（作者單位：西北大學）

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1004-7026（2015）03-0046-03中國圖書分類號：F840.67

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