改革開放以來中國農村反貧困政策的演進特征與啟示

馬 驥

(邵陽學院 經濟與管理系，湖南 邵陽 422000)

改革開放以來中國農村反貧困政策的演進特征與啟示

馬 驥

(邵陽學院 經濟與管理系，湖南 邵陽 422000)

改革開放以來，中國政府一直致力于消除農村貧困的工作，并取得了巨大的成就。中國農村反貧困演進可分為制度變革、針對性區域扶貧開發、扶貧攻堅、全面綜合扶貧開發和精準扶貧開發五個階段。文章對每個階段的實施背景、政策特征與成效進行分析，并得到反貧困政策的啟示。

農村；反貧困政策；階段；啟示

緩解和消除貧困是全球社會經濟發展所面臨的重大難題，是全人類的共同責任。改革開放以來，中國政府一直致力于消除農村貧困的工作，并取得了巨大的成就。農村貧困人口和低收入人口大幅減少，貧困地區的生產生活條件明顯改善，各項事業都得到快速發展。回顧改革開放以來我國農村反貧困政策，根據不同時期反貧困政策的實施特征，可分為制度變革反貧困階段(1978—1985年)、針對性區域扶貧開發階段(1986—1993年)、扶貧攻堅階段(1994—2000年)、全面綜合開發的反貧困階段(2001—2010年)和精準扶貧開發階段(2011年—)。中國農村反貧困政策實施以來，堅持扶貧開發方針，形成了以政府為主導的農村反貧困范式，通過促進農村貧困地區與貧困人口發展能力提高，大力解放和發展農村生產力，以達到緩解和消除貧困、消滅貧富差距、實現共同富裕的目的。

一、改革開放以來中國農村反貧困政策的演進特征

(一)制度變革推動農村經濟增長的反貧困階段(1978—1985年)

1978年以前，由于我國實行以農村補貼城市、農業補貼工業發展為基本特征的計劃經濟，再加上人民公社制度造成的生產積極性低下對土地產出率的抑制，使得我國貧困主要集中在農村。1978年，按中國政府確定的貧困標準統計，農村貧困人口超過2.5億人，貧困發生率達到30.7%。［1]為消除和緩解農村貧困，這一時期主要采取制度變革來解放與發展農村生產力，調動農民的生產積極性，提高農業生產效率與土地產出來促進農村貧困的緩解與消除。制度變革的主要內容有：土地制度變革，即家庭聯產承包責任制取代人民公社式的集體耕作制度，極大地激發了農民勞動的積極性，增加了土地產出和農村居民的收入；農產品價格制度改革，即逐步放開農產品價格，重建和完善農產品市場體系，提高主要農產品的收購價格和放寬農產品的購銷價格，將“統購派購”的農副產品流通體制變為自由交易流通體制，緩解“工農業產品價格剪刀差”問題，加強市場配置資源作用，提高了農民經營性收入；工商業投資開發限制放開，使得鄉鎮企業迅速崛起，支持了農業發展與農村經濟結構調整，放松了農村勞動力流動的限制，促進了農村富裕勞動力向鄉鎮企業轉移與就業，使得農民工資性收入快速增加；地權和土地流動制度的重建以及開放開發制度的實施，土地得以開發利用，提高了土地利用率；改革農村金融組織，恢復農村信用社，以金融支持促進農業農村經濟發展。這些制度的改革與創新，使得國民經濟迅速發展并通過農產品價格的提升、農業產業結構向附加值更高的產業轉化以及農村勞動力在非農領域就業三個方面的渠道，將利益傳遞到貧困人口，使貧困農民得以脫貧致富。據農業部統計資料，從1978年到1985年，農村人均糧食產量增長14%，棉花增長73.9%，油料增長176.4%，肉類增長87.8%；農村居民人均純收入增長了2.69倍；沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，貧困發生率下降到14.8%；貧困人口平均每年減少1786萬人。

除通過制度改革與創新實行反貧困外，中央政府還對貧困地區實行救濟式扶貧，主要通過民政部門實施。在農村表現為政府提供的社會救濟、自然災害救濟、優扶等單純的輸血式救濟扶貧，幫助了窮人暫時解決生活困難。同時，針對“三西”地區(甘肅省定西市為代表的中部干旱地區、河西地區和寧夏西海固地區)的生態破壞嚴重、農民饑寒交迫的狀況，國家組織實施扶貧開發計劃，開啟了中國特定貧困區域扶貧開發的序幕。

(二)針對區域經濟發展的開發式扶貧階段(1986—1993年)

20世紀80年代中期，隨著農村改革的深入發展，對外開放的推進和國家扶貧開發力度的加大，中國的反貧困事業取得了巨大的成就，貧困人口逐年減少，但中國農村發展不平衡的現象日益突出，發展落后的貧困地區在經濟、社會、文化方面的發展水平與全國平均水平以及沿海發達地區的差距日益擴大，相當一部分貧困人口生活在基本生存條件難以滿足的惡劣狀況之下，區域性普遍貧困問題成為一個“需要特殊對待的政策問題”。［2]因此，為進一步加大扶貧力度，1986年中國政府成立了專門扶貧工作機構，實行有計劃、有組織、有目的、大規模的開發式扶貧，扶貧工作進入了新的發展階段。

此階段主要的政策措施有：一是建立由中央到縣級的扶貧開發行政機構，負責組織領導與督查貧困地區的扶貧開發工作。二是確定扶貧開發的基本方針。1984年，黨中央國務院在《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》中提出，改變貧困地區面貌的根本途徑是依靠當地人民自己的力量和本地的特點，發展商品生產，增強本地區經濟的內部活力，“對貧困地區要有必要的財政扶持，但必須善于使用，糾正單純救濟觀點。”1987年，國務院在《關于加強貧困地區經濟開發工作的通知》中又指出，“全國農村貧困地區的脫貧致富工作，經過一系列調整和改革，已經初步完成了從單純救濟向經濟開發的根本轉變，開始進入一個新的發展階段。”進一步確立了開發式扶貧的方針。三是公平與效益原則結合，使用扶貧資金。中央扶貧資金按貧困人口“公平”分配，“省對縣要打破按人口分錢吃大鍋飯的作法”按“效益”分配和使用資金。四是確立重點區域的扶貧開發。在國民經濟發展的“七五”規劃中，提出集中力量解決位于經濟發展相對落后的18個集中連片貧困地區的問題；1986年，國務院扶貧開發辦又根據貧困標準確定了331個國家級貧困縣的名單，由中央和省級政府重點扶持，從而實現貧困縣作為區域扶貧的基本單位。以重點區域經濟發展的扶貧政策的實施主要是通過改善貧困地區生產生活條件，加強基礎設施建設和增加資金投入，來推動貧困片區、貧困縣的經濟增長，以帶動區域內貧困人口脫貧和自我發展能力的提高，從而增加貧困農民收入以擺脫貧困。

經過八年的不懈努力，國家重點扶持貧困縣的農民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農村貧困人口由1. 25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%；貧困人口占農村總人口的比重從14.8%下降到8.7%。

(三)區域扶貧模式變革的扶貧攻堅階段(1994—2000年)

隨著中國農村改革的深入發展和有組織、有計劃、有目的、大規模的扶貧開發的實施，農村貧困人口逐漸減少，到1992年底，全國只有8000萬人，主要集中在自然條件惡劣、資源短缺、生態脆弱、基礎設施極不完善、人口素質低和社會發展落后的中西部農村地區，貧困發生率分布具有地緣性特征。據資料顯示，在1994年重新確定的592個國家級重點貧困縣中，中西部地區貧困縣數占82%，貧困人口數占91.1%。［3]面對新的貧困人口特征與分布狀態，1994年，國務院頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，標志中國的扶貧開發進入區域扶貧模式變革的扶貧攻堅階段。

雖然鄱陽湖生態經濟區僅占約三成的全省國土面積，但是承載了近半數的全省人口，更是創造提供了全省經濟總量約60%。該區域具有促進經濟與生態協調發展的良好條件，是正在加速形成的中部地區增長地之一，是珠江三角洲、長江三角洲等重要經濟板塊的直接腹地。鄱陽湖生態經濟區的功能是多元化的，建設目標也是綜合型的，從生態環境出發，旨在建設成為長江中下游水生態安全保障區；從經濟發展出發，旨在建設成為加快中部崛起重要帶動區；從流域綜合示范出發，旨在建設成為全國大湖流域綜合開發示范區；從生態經濟協調發展出發，旨在建設成為國際生態經濟合作重要平臺。

此階段農村反貧困政策的主要特征：一是第一個提出明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的區域性扶貧開發綱領。“八七扶貧攻堅計劃”明確提出，要集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，到2000年底通過開發式扶貧，逐步形成農村貧困地區與貧困人口自我積累、自我發展的能力，基本解決農村貧困人口的溫飽問題，其中貧困人口集中的國家級592個貧困縣是“扶貧攻堅的主戰場”。［4]二是形成以政府為主導的全社會扶貧機制，有各級政府機構、非政府組織、私營企業、東部沿海發達地區、國際組織和一些外國政府等廣泛參與與支持。三是強化扶貧資金、項目進村入戶，以發展種養業和改變貧困農戶基本生產生活條件為重點，明確強調在當前情況下不允許使用國家扶貧資金發展地方工業，包括加工工業，以增強扶貧資金的脫貧效益。四是市場與開發結合，實施開放式扶貧。以市場需求為導向，發揮資源優勢開發有競爭力的名特稀優產品，以產業發展推動致富脫貧；有序安排富裕勞動力就業轉移與實施開發式移民；在堅持公有制為主體的同時，積極發展個體經濟、私營經濟和股份合作制經濟，加快貧困農村經濟發展和開辟農民脫貧致富的門路。

“八七扶貧攻堅計劃”的實施取得了顯著成效：農村貧困人口減少到3200萬人，貧困發生率下降到3.4%，其中國定貧困縣的貧困人口比1994年減少了約3800萬人，貧困發生率下降了17個百分點；經濟發展速度明顯加快，國定貧困縣農民人均純收入從1994年的648元增長到1337元，年均增長12.8%；農村貧困地區的飲水、通電、通路、通郵、通電話等問題大大改善，生產生活條件明顯好轉。［5]

(四)全面綜合開發的反貧困新階段(2001—2010)

《國家八七扶貧攻堅計劃》實施以后，農村貧困現象明顯緩解，貧困人口大幅度減少。到2000年底，除了少數社會保障對象和生活在自然環境惡劣地區的特困人口以及部分殘疾人以外，全國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決。但由于我國社會主義初級階段的長期性特征以及區域經濟發展的不平衡狀況，貧困地區、貧困人口和貧困現象還將長期存在，扶貧開發還是一個長期性、復雜的艱巨任務。為此，國家扶貧開發政策從以著力解決“絕對貧困”、“極端貧困”的溫飽問題，開始向“提高能力”、“縮小差距”、“共同富裕”等高標準轉變，扶貧開發進入全面綜合開發的階段。一是注重特殊地區、特殊人口的少數貧困人口溫飽問題的解決與鞏固溫飽成果結合；二是將貧困人口綜合素質和生活質量提升與生產生活條件改善相結合；三是將經濟扶貧與改善生態、社會和文化發展等方面相結合；四是完善創新扶貧方式，實施開發式扶貧、異地安置、產業扶貧、技能培訓、信貸扶貧、轉移就業等多種方式與農村制度改革以解決貧困問題；五是將西部大開發與加強對貧困人口集中的中西部少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區的扶貧開發相結合；六是實行農村稅費及保障制度改革，取消農業稅、牧業稅，實行種糧補貼，逐步建立農村最低生活保障制度和新型農村醫療合作制度等。

十年來，中國扶貧事業取得重大發展：農村居民的生存和溫飽問題基本解決，根據2010年確定的貧困標準，2010年底農村貧困人口數量減少到2688萬人，比2000年減少了6800多萬人，農村貧困人口占農村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%；貧困地區經濟全面發展，農民人均純收入從2001年的1276元增加到2010年的3273元人民幣；生產生活條件進一步改善，扶貧重點縣行政村的通路、通電、通電話、能接受電視節目的比重分別達到99.5%、98.8%、98.4%、98.3%；人口素質明顯提升，扶貧重點縣勞動力文化程度的文盲半文盲率由2002年的15.3%下降到10.3%，初中、高中及中專以上文化程度的比重分別由2002年的38.8%、6.4%、1.6%上升到45.8%、8.5%、3.3%%；農村醫療條件、社會保障和環境等社會事業取得重大進步，如農村鄉鎮衛生院床位數與醫護人員增加、新型農村社會養老保險試點參保人數不斷增加、農村社會救濟費和自然災害救濟費快速增加等。［6]

(五)全社會參與的精準扶貧階段(2011—)

隨著扶貧開發政策的實施和我國經濟的發展，農村扶貧開發成效顯著，農村貧困人口大幅減少，貧困地區農民人均收入水平穩步提高。我國扶貧開發形勢由“以解決溫飽問題”為主向“鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距”轉變，表現出全社會參與的精準扶貧特征。

主要政策特征：一是確定扶貧開放的主戰場為國家確定的14個集中連片特困地區；二是扶貧目標豐富，提出實現“兩不愁三保障”目標，并不斷提高貧困地區農民人均純收入和改善貧困地區基本公共服務水平；三是正式提出實施精準扶貧，瞄準機制實現從扶貧縣到村、到戶及個人的轉變與完善，每戶建檔立卡，制定扶貧對策；四是考核機制創新，以貧困人口生活水平提高和貧困人口數量減少為重要指標；五是實施針對性和統籌性結合，注重貧困地區特色，實施“真扶貧，扶真貧”；六是2014年國務院批準將每年的10月17日確定為“扶貧日”，提倡全社會關注貧困人口，動員全社會力量參與扶貧開發，以消除貧困，實現共同富裕。

二、中國農村反貧困政策實施的啟示

“社會主義要消滅貧窮。貧窮不是社會主義，更不是共產主義。”［9]緩解和消除農村貧困，最終達到全體人民共同富裕，是中國農村反貧困政策實施的目的與追求。審視改革開放以來中國農村反貧困政策的變遷與實施成效，得到以下啟示。

1.中國農村反貧困是以開發式扶貧為主，從促進整個農村經濟發展、特定區域反貧困到扶貧開發到戶，同時，適當兼顧對特殊人群實施救濟式扶貧。

2.根據不同時期的中國貧困農村的特征與致貧原因，中國農村反貧困目標瞄準從區域性瞄準轉向貧困戶與個體的瞄準，實行精準化扶貧，拉近了干群距離，調動了扶貧干部與貧困農戶的致富脫貧的積極性，提高與鞏固了扶貧成效。

3.中國農村反貧困的主體是由“政府主角”向多方參與的轉變，積極發揮民間組織、對口支援、外國政府與國際組織的作用，使農村貧困人口持續減少，農村貧困問題不斷緩解，充分體現了中國特色社會主義制度的優越性。

4.中國農村反貧困的目的從以解決農村貧困人口溫飽問題向提高貧困人口與地區發展能力轉變，從解決絕對貧困問題向相對貧困問題的轉變，積極推進全面扶貧，增強了貧困農村與貧困人口脫貧致富能力，促進了貧困地區經濟發展與農民收入提高。

5.中國農村貧困是一個復雜的社會問題，致貧原因有經濟、政治、文化、生態、宗教、區位等多方面的原因，因此，中國農村反貧困既有專項的扶貧政策與措施，又有涉及整個農村發展的宏觀調控、產業調整、財政稅收、收入分配、勞動就業、社會保障等系列政策，成功地構建了中國特色的農村反貧困范式。因此，在精準扶貧階段，需要進一步加強制度創新，以加快農村反貧困步伐，促進全面建成小康社會目標的實現。

［1］國家統計局農村社會經濟調查司.中國農村監測報告(2000)［R］.北京:中國統計出版社，2001:7.

［2］童寧.農村扶貧資源傳遞過程研究［M］.北京:人民出版社，2009:18.

［3］國務院新聞辦公室.《中國的農村扶貧開發》(2001年10月15日)［N］.人民日報，2001-10-16(5).

［4］《國務院關于印發國家八七扶貧攻堅計劃的通知》［Z］.1994-04-25.

［5］國家統計局農村社會經濟調查司.中國農村監測報告(2001)［R］.北京:中國統計出版社，2002:1 -10.

［6］國家統計局農村社會經濟調查司.中國農村監測報告(2011)［R］.北京:中國統計出版社，2012:2-7.

［7］中央政府門戶網站.www.gov.cn 2014-04-21.

［8］http://society.people.com.cn/n/2014/0505/c1008 -24976770.htm l

［9］鄧小平.鄧小平文選(第三卷)［M］.北京:人民出版社，1996:63-64.

On the Characteristics of Rural Anti-poverty Policy in China and Enlightenment since the Reform and Opening

MA Ji
(Shaoyang University，Shaoyang 422000，China)

Since the reform and opening，the Chinese government has been devoted to elim inating rural poverty，and has obtained huge achievement.According to the characteristics of rural anti-poverty policy in China，China's rural anti-poverty process can be divided into system transformation，the poverty alleviation for the given region，the hardest poverty alleviation，the comprehensive poverty alleviation and development，the accurate poverty alleviation and development.The paper analyzes the background，the policy's characteristics and effectiveness of each stage，and obtains the enlightenment of anti-poverty policy.

rural area；anti-poverty policy；stage；enlightenment

F320.2

A

1672—1012(2015)02—0055—05

2015-01-21

湖南省高校創新平臺開放基金(13K110)；湖南省哲學社會科學基金項目(2010YBA206)；邵陽學院科研創新團隊資助項目

馬驥(1972—)，男，湖南邵陽人，邵陽學院經濟與管理系副教授，管理學博士。