新型城鎮化與農民工市民化

李克強總理在今年的《政府工作報告》中提出：推進新型城鎮化取得新突破。城鎮化是解決城鄉差距的根本途徑，也是最大的內需所在，是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。按照建設中國特色社會主義“五位一體”總體布局，順應發展規律，因勢利導，趨利避害，積極穩妥扎實有序推進城鎮化，對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設進程、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。有序推進農民工市民化是新型城鎮化建設的重要路徑。

記者：李克強總理在今年的《政府工作報告》中提出。推進新型城鎮化取得新突破。如何準確把握和理解中國新型城鎮化的豐富內涵？

歐陽慧：改革開放以來，我國城鎮化快速發展，2011年我國城鎮人口已達到6.9億，城鎮化水平首次超過50%，實現了城鎮人口過半的歷史性轉變，預計到2020年我國城鎮化水習鏘達到60%。目前我國城鎮化已進入快速推進但速度減緩的階段，“九五”時期我國城鎮化率平均每年提高1.44個百分點，“十五”期間平均每年提高1.35個百分點，而“十一五”以來下降為每年不到0.9個百分點，但與世界其它國家比較，城鎮化速度依然是較快的。

2014年3月，我國頒布實施了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》），這是我國頒布實施的第一個城鎮化規劃，說明黨中央和國務院高度重視城鎮化工作。這是今后一段時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。

我國新型城鎮化的核心內涵是以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承。以人為本就是以人的城鎮化為核心，合理引導人口流動，有序推進農民工市民化。不斷提高人口素質，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。農民工市民化是新型城鎮化的重要路徑。四化同步就是推動城鎮化、信息化、工業化、農業現代化的相互協調、良性互動和深度融合，促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移和人口集聚相統一，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。優化布局就是根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，以綜合交通網絡和信息網絡為依托，科學規劃建設城市群，嚴格控制城鎮建設用地規模，嚴格劃定永久基本農田，合理控制城鎮開發邊界，優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率。生態文明就是把生態文明理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。文化傳承，就是在城鎮化的過程中要防止千城一面。根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，提倡形態多樣性，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式。

記者：您剛才提到新型城鎮化建設過程中重要路徑之一是推進農民工市民化。請問政府在推進農民工市民化方面有哪些現行政策？

歐陽慧：改革開放以來，我國有關城鎮化的人口流動政策經歷了從“控制流動”到“規范引導流動”。再到“市民化”的過程，政府從上世紀80、90年代對人口流動的謹慎對待轉變為積極應對；管理目標從僅著眼于“引導流動”向以“流動、公平和融合”相結合的多目標綜合管理轉變。

農民工市民化是促進城鎮化持續健康發展、實現我國現代化的必由之路。2013年12月，中央城鎮化工作會議指出：把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務；2014年3月頒布實施的《規劃》也把農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的第一大任務。當然，推進我國農民工市民化要堅持尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則，以有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口為重點，有序推進農民工市民化。

一是實施總體寬松、差別引導的城鎮落戶政策。以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）等為前置條件，因地制宜制定具體的農業轉移人口落戶標準。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬至100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬至300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬至500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。大中城市可設置參加城鎮社會保險年限的要求，但最高年限不得超過5年。特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道，調控落戶規模和節奏。未來，還要進一步深化戶籍制度改革，有導向地解決一些新問題，如就業容量大的大城市外來人口難以落戶，而就業容量小的小城市外來人口不愿落戶；還有不少地區出現的“非轉農”問題。

二是推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。農村勞動力在城鄉間流動就業是長期現象，按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口享有城鎮基本公共服務問題。保障隨遷子女享有平等受教育權利；完善公共就業創業服務體系，加強農民工職業技能培訓，提高就業創業能力和職業素質，同時加大農民工創業政策扶持力度，健全農民工勞動權益保護機制。實現基礎養老金全國統籌，鼓勵農民工積極參保、連續參保，依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，允許靈活就業的農民工，參加當地城鎮居民基本醫療保險。在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系，根據常住人口配置城鎮基本醫療衛生服務資源，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度；加快把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系。

記者：針對當前我國城鎮化發展的現狀和面臨的問題。對于下一步繼續推進農民工市民化您有什么建議？

歐陽慧：客觀地說，目前我國農民工市民化遭遇到種種困境，總體上推進較為緩慢。建議下一步重點做好以下工作：

一是加強頂層設計，實施農民工市民化國家行動計劃。我國農民工市民化必然觸及到某些利益格局，特別是各級政府、各部門和各階層的利益沖突，這些利益沖突應該成為改革的重要內容，這需要國家層面的強力推動。國家應從戰略和全局的高度，制訂實施農民工市民化的國家行動計劃，進一步加強頂層設計，明確更為系統具體的戰略安排，提出切實可行的路線圖。重點從如何長期規劃和引導農民工穩定就業，如何保障農民工及家庭在流入地穩定下來，并出臺一攬子市民化制度創新和政策保障措施，有計劃、有步驟地推進農民工市民化進程。

二是“落戶城鎮和城鎮基本公共服務延伸覆蓋”并舉，賦予農民工穩定的制度預期。首先是實行總體寬松、差別引導的城鎮落戶政策，推動“落戶”與實行“居住證”并重發展。居住證改革的核心是建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務機制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據。其次是推進普惠型城鎮公共服務延伸覆蓋農民工。以增強農民工穩定就業為重點，提高公共就業創業服務體系覆蓋面（培訓、就業、創業支持）；以完善和整合“碎片化”的社會保障體系為重點，擴大社會保障覆蓋面和保障水平；以根據常住人口配置公共服務資源為重點，保障農民工平等享有基本醫療衛生和計劃生育服務；以完善保障性住房政策為重點，多種方式改善農民工居住條件；以強化輸入地政府屬地管理責任為重點，積極解決異地務工人員子女接受義務教育問題。此外，推進符合條件的農民工享有中考、高考及最低生活保障等限制型公共服務。

三是建立農民工市民化成本分擔機制。確立政府、企業、個人之間的成本分擔責任，政府應承擔公共服務供給的主體責任；企業應保障農民工的勞動合同、工資待遇、福利保障等基本權利，農民工要按規定承擔相關費用。各級政府在成本分擔中明確責任，中央政府應重點對跨省農民工聚集地加大公共服務投入，省級政府應重點對跨市縣農民工聚集地加大投入，城市政府應增強公共服務保障能力。

四是完善農民工市民化的配套政策。重點在完善農業轉移人口社會參與機制，建立農民工市民化激勵機制。如探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農民工落戶數量掛鉤政策、財政轉移支付與吸納農民工落戶數量掛鉤政策等。

（歐陽慧，國家發改委國土開發與地區經濟研究所城鎮發展室副主任，經濟學博士。主要研究方向：城市與區域發展戰略、城鎮化與農民工市民化）