藥品集中采購該如何規范

文/周子君 ZHOU Zi-jun

近日，國家衛計委一位官員在一次會議上再次提及不允許公立醫院藥品招標采購“二次議價”，從而也再次引發了社會各界對公立醫療機構藥品采購能否“二次議價”的爭議，爭議各方各自引經據典，尋找對自己有利的理論、法律、法規和政府部門規章作為依據，但依然難以達成共識。從各方引用的依據看，公立醫療機構藥品集中招標采購涉及到以下法律、法規和政府部門規章：《中華人民共和國政府采購法》，《中華人民共和國政府采購法實施條例》，《中華人民共和國招投標法》，《中華人民共和國合同法》，國務院辦公廳《關于完善公立醫院藥品集中采購工作的指導意見》（國辦發〔2015〕7號），國家衛計委《關于落實完善公立醫院藥品集中采購工作指導意見的通知》（國衛藥政發〔2015〕70號），和國家發改委牽頭發布的《關于印發推進藥品價格改革意見的通知》（發改價格〔2015〕904號）。其中明確提出“醫院不得另行組織議價”的只有國家衛計委發布的《關于落實完善公立醫院藥品集中采購工作指導意見的通知》，而作為其政策依據的國務院辦公廳《關于完善公立醫院藥品集中采購工作的指導意見》非但對“二次議價”只字未提，而且明確“在公立醫院改革試點城市，允許以市為單位在省級藥品集中采購平臺上自行采購”，“試點城市成交價格明顯低于省級中標價格的，省級中標價格應按試點城市成交價格進行調整”。由此可見，“醫院不得另行組織議價”是衛計委自己在文件中加進的“私貨”。在過去若干年中，通過法律、法規、政府部門規章夾帶“私貨”的問題并不少見，于是有了《立法法》，對立法、政府部門制定規章中存在的不規范行為進行規制，其中明確提到“沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責”。看來人們質疑“醫院不得另行組織議價”的部門規章是有依據的。

另外一個現象是有關公立醫療機構藥品集中招標采購涉及的文件幾乎沒有提到以《政府采購法》和《政府采購法實施條例》為依據制定的，似乎公立醫療機構藥品采購與政府采購法不相干。然而，按照《政府采購法》和《政府采購法實施條例》的相關規定，公立醫療機構的資金屬于“納入預算管理的財政性資金”，因此，公立醫療機構的采購理應納入政府采購，如通用辦公器材，醫用設備、耗材，包括藥品。然而，在實際操作中，政府采購中心往往以專業為由把藥品采購職能讓渡給衛生主管部門。由于不掌控藥品采購資金，衛生主管部門只能依據《招投標法》確定藥品的中標企業、藥品品規和價格，同樣，由于沒有采購資金和采購數量做籌碼，衛生部門主管的藥品集中招標只能處于“只招不采”的尷尬境地。而擁有藥品采購資金的醫院因為自身利益，在實際采購時進行“二次議價”也就成為其合理的利益訴求。

長期以來，衛生系統習慣了以“醫療服務特殊性”的思維定勢尋求解決問題的途徑，不但費時費力，而且效果也不一定好，藥品集中招標采購也是如此。如果按照《政府采購法》改進現行的藥品集中招標采購工作，不僅能夠規范藥品采購行為、提高采購資金的使用效益、減少社會異議，而且也使藥品招標采購工作有法可依。

未來公立醫療機構藥品采購有兩種解決方案：一是將藥品集中招標采購納入“政府采購”規范運作；二是醫保直接介入藥品采購或以醫保支付方式變革影響藥品采購。

藥品集中招標采購納入“政府采購”，可以有效實現“招采合一”，規范政府、醫療機構和醫藥企業的藥品供銷行為，防控不良商業行為，實現藥品采購依法監管。

然而，國內的制度設計并未賦予衛生主管部門基本醫療保險費用支付方的職責，因此，衛生部門主管的藥品采購不會有動力降低藥品采購費用。因此，醫保介入藥品采購或通過藥品支付價、打包付費等方式介入藥品使用的可能性依然存在。

規范藥品采購行為有利于降低藥品虛高價格，預防和遏制藥品購銷領域腐敗行為，促進醫療機構和醫藥產供銷機構協調發展。