基層中央銀行行政執(zhí)法存在的問題及建議

龍衡新

金融行政執(zhí)法是中央銀行的一項(xiàng)重要職責(zé)，它對維護(hù)金融穩(wěn)定及貨幣政策的貫徹落實(shí)起著不可取代的重要作用。當(dāng)前，基層央行在履行金融行政執(zhí)法職責(zé)過程中還面臨著一些問題，亟待解決。

基層人民/銀行金融/行政執(zhí)法

一、基層央行行政執(zhí)法面臨的主要問題

（一）基層央行部分執(zhí)法者對依法行政存在思想上、認(rèn)識上的誤區(qū)。在金融行政執(zhí)法實(shí)踐過程中，部分基層央行執(zhí)法者根據(jù)自己的主觀意志對依法行政進(jìn)行注解。他們將依法行政簡單地理解為行政執(zhí)法者運(yùn)用法律法規(guī)對相對人進(jìn)行管理和監(jiān)督，片面地將依法行政的重心理解為加大管理和處罰力度，將依法行政、依法管理單純地定義為強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)、保障監(jiān)督權(quán)、擴(kuò)大監(jiān)督權(quán)，而不愿解釋為規(guī)范監(jiān)督權(quán)、管控監(jiān)督權(quán)、限制監(jiān)督權(quán)。

（二）基層央行行政執(zhí)法法律依據(jù)不足。《中國人民銀行法》對基層央行的行政執(zhí)法檢查缺乏明確的法律授權(quán)，且存在實(shí)際操作困難的情形。雖然各業(yè)務(wù)口徑都有相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)章對此進(jìn)行了補(bǔ)充，但限于效力較弱，加之立法體系不健全等原因，并未能從根本上解決法律授權(quán)不明的問題，為基層執(zhí)法工作帶來一定的阻力。另外，部分法規(guī)制度長期得不到修訂完善，無法滿足實(shí)際工作的需要。

（三）基層央行隊(duì)伍建設(shè)現(xiàn)狀不適應(yīng)當(dāng)前行政執(zhí)法工作的需要。1、基層央行法制工作隊(duì)伍以及法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)的不相適應(yīng)。當(dāng)前，基層央行的人員重點(diǎn)確保業(yè)務(wù)一線，專職法制工作人員和專門的法制工作機(jī)構(gòu)欠缺，沒有實(shí)現(xiàn)查審分離，這使得基層央行行政執(zhí)法活動缺少必要的內(nèi)部監(jiān)督和管控。2、基層央行行政執(zhí)法人員素質(zhì)的不相適應(yīng)。雖然說近年來基層央行的行政執(zhí)法隊(duì)伍得到了一定的充實(shí)和加強(qiáng)，但是既熟悉金融理論和實(shí)踐知識，又有扎實(shí)金融法律知識的綜合型人才還是比較少，人員的整體素質(zhì)仍然不能完全適應(yīng)當(dāng)前行政執(zhí)法工作的需要。

（四）基層央行綜合執(zhí)法與專項(xiàng)執(zhí)法存在重復(fù)，提高了行政成本。雖然近年來基層央行深入推進(jìn)了“兩綜合、兩管理”工作，特別是通過開展綜合執(zhí)法檢查工作，在整合資源方面取得了一定成效，但從基層央行執(zhí)法檢查實(shí)踐看，在部分上級安排的單項(xiàng)業(yè)務(wù)檢查或臨時的業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查中，執(zhí)法的對象、程序、內(nèi)容、方式都與綜合執(zhí)法檢查不乏相似重復(fù)之處，執(zhí)法工作體系和檢查手段的不完善導(dǎo)致了監(jiān)督檢查權(quán)行使的力度不足，從而進(jìn)一步提高了基層央行行政執(zhí)法成本。

（五）基層央行執(zhí)法違法現(xiàn)象時有發(fā)生。在基層央行行政執(zhí)法實(shí)踐中，就曾經(jīng)出現(xiàn)過個別基層央行的內(nèi)設(shè)職能部門以自己的名義對外查處金融機(jī)構(gòu)的違法行為，并對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行所謂的“處罰”。由于基層央行內(nèi)設(shè)執(zhí)法職能科室、股室不具備行政執(zhí)法的主體資格，因此其對外實(shí)施的所謂“處罰”在本質(zhì)上為違法行政行為。由此也引發(fā)了一些以基層央行為被告的行政訴訟案件，使中央銀行的權(quán)威性受到了一定程度的影響。

二、針對基層央行行政執(zhí)法存在問題的對策及建議

（一）增強(qiáng)依法行政理念，澄清認(rèn)識上的誤區(qū)。黨的十八屆四中全會決定進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了“依法治國”的方略，這對基層央行依法行政也提出了現(xiàn)實(shí)的、更高的要求。其中，執(zhí)法者的素質(zhì)對法律的實(shí)施有著重要的影響。“徒法不足以自行”，任何一部法律再好、任何一項(xiàng)制度再完善也需要人去貫徹執(zhí)行、需要人去監(jiān)督乃至發(fā)展。因此，基層央行應(yīng)開展多層面、全方位的金融法律知識宣傳，切實(shí)提高包括各級行領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的全體干部職工“權(quán)力法定”、“程序法定”、“執(zhí)法者也要接受監(jiān)督”的法律意識和法律素質(zhì)，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，培養(yǎng)守法、敬法的精神和“依法行政”、“法律至上”的理念。

（二）推進(jìn)中央銀行行政法律體系完善進(jìn)程。作為中央銀行法律制度體系的核心，《中國人民銀行法》應(yīng)首先得到完善，明確基層央行在依法依規(guī)前提下對金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個人進(jìn)行檢查監(jiān)督的職責(zé)。隨后，逐步啟動相關(guān)行政法律法規(guī)的修訂工作，主要對其與現(xiàn)實(shí)需要不相符合的條款進(jìn)行修改和補(bǔ)充，把增強(qiáng)金融法律法規(guī)的可操作性作為當(dāng)前和今后一段時期金融法制工作的重點(diǎn)，為基層央行開展現(xiàn)場檢查和行政處罰工作提供較為全面的法律依據(jù)和操作規(guī)范。同時，要從金融工作的實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)對金融行政執(zhí)法的理論研究，更好地發(fā)揮理論研究對執(zhí)法實(shí)踐的指導(dǎo)和促進(jìn)作用。

（三）培養(yǎng)鍛煉綜合型執(zhí)法人才隊(duì)伍。緊密結(jié)合履職需要，以執(zhí)法職能部門為重點(diǎn)，篩選出具有業(yè)務(wù)專長和綜合素質(zhì)較高的執(zhí)法人才進(jìn)行多個業(yè)務(wù)崗位的實(shí)踐鍛煉，以老帶新，開展崗位練兵，并在評先評優(yōu)和職稱晉升予以激勵，不斷激發(fā)執(zhí)法人員榮譽(yù)感和內(nèi)在驅(qū)動力。同時通過開展專業(yè)系統(tǒng)的行政執(zhí)法實(shí)務(wù)培訓(xùn)，建立健全執(zhí)法人員考核機(jī)制，同時，引進(jìn)競爭機(jī)制，結(jié)合年度考核對執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行調(diào)整充實(shí)，真正做到獎優(yōu)罰劣、優(yōu)勝劣汰，全面提高法律知識水平和實(shí)際執(zhí)法能力，逐步建立一支既精通業(yè)務(wù)，又知法、懂法的高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍。

（四）增強(qiáng)綜合執(zhí)法與專項(xiàng)執(zhí)法的統(tǒng)一性。堅(jiān)持把綜合檢查與專項(xiàng)檢查結(jié)合起來，進(jìn)行統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌規(guī)劃，避免一定時期內(nèi)對被查單位的重復(fù)檢查。對于在綜合執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)問題較多、性質(zhì)嚴(yán)重的金融業(yè)務(wù)，適度加大專項(xiàng)檢查的頻次和力度，切實(shí)達(dá)到既整合資源、提高效率，又能防范和化解金融系統(tǒng)風(fēng)險，維護(hù)金融體系穩(wěn)定和健康運(yùn)行的“雙贏”目的。

（五）不斷健全行政執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制。首先，各級基層央行應(yīng)單設(shè)獨(dú)立法律事務(wù)辦公室并配備相應(yīng)的受過專業(yè)培訓(xùn)的法律事務(wù)工作者。由于法律事務(wù)辦公室肩負(fù)有對執(zhí)法職能部門處罰意見合法性、適當(dāng)性進(jìn)行審查的職能，一定程度上具有對執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為進(jìn)行法律審查和再監(jiān)管的角色，與其他執(zhí)法職能部門存在相互制衡的關(guān)系；其次，應(yīng)加大監(jiān)察部門對行政執(zhí)法的同級監(jiān)督力度，嚴(yán)肅查處行政執(zhí)法中的違紀(jì)違法行為；第三，建立行政執(zhí)法回避制度。基層央行的行長應(yīng)異地任職，具體執(zhí)法部門的負(fù)責(zé)人和主查人員不得擔(dān)任有利益關(guān)系金融機(jī)構(gòu)的主查人員和檢查組負(fù)責(zé)人，初步的處罰結(jié)果研究，必須與可能的利益關(guān)系人相分離，盡量克服人情因素對依法行政影響，達(dá)到羈束裁量嚴(yán)格遵守，自由裁量依法實(shí)行。

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