杭州市征地沖突：發(fā)生類型、產(chǎn)生原因及行動(dòng)對(duì)策

翁歆焙 鮑海君

征收的集體土地讓位于城市開發(fā)，失地后的農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，將解放的農(nóng)民生產(chǎn)力投入于城鎮(zhèn)建設(shè)，而征地沖突既影響農(nóng)民日常生活，又涉及農(nóng)民與政府關(guān)系，是影響我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)及社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要問題。本文通過(guò)研究杭州市的征地沖突，得出沖突主要表現(xiàn)為個(gè)人抵抗和集體行動(dòng)，同時(shí)探究其沖突爆發(fā)原因及由個(gè)人抵抗到集體行動(dòng)的變化邏輯，并提出進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償機(jī)制、配套體系等相應(yīng)沖突管控的行動(dòng)對(duì)策。

征地/沖突/個(gè)體抵抗/集體行動(dòng)

一、引言

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量集體農(nóng)地被征收轉(zhuǎn)用，農(nóng)民住宅被拆遷，被拆遷后的宅基地讓位于城市開發(fā)與建設(shè)。失地后的農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，又將解放后的農(nóng)民生產(chǎn)力投入于城鎮(zhèn)建設(shè)之中。而我國(guó)的土地征收計(jì)劃方式和土地出讓市場(chǎng)方式的雙軌運(yùn)行，使同一地塊的征收和出讓價(jià)格相差懸殊，加之“強(qiáng)統(tǒng)治、弱治理”的畸形管理模式下，政府主導(dǎo)的快速城市化產(chǎn)生的空間轉(zhuǎn)型和漸進(jìn)式改革推進(jìn)的社會(huì)制度轉(zhuǎn)型難以匹配，使城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)生了大量的以利益訴求為主要特征的征地沖突。[1]杭州市作為一個(gè)人口密度較大的東部沿海城市，近年來(lái)的大型建設(shè)項(xiàng)目必然伴隨著大量的土地征收：錢江新城的建設(shè)、城中村的改造、地鐵線路的建設(shè)等等。在此過(guò)程中，失地農(nóng)民的數(shù)量也在不斷增長(zhǎng)，各種集體土地征收沖突也就隨之爆發(fā)。

二、征地沖突的發(fā)生類型

在我國(guó)，征地拆遷中社會(huì)沖突的產(chǎn)生主要源自于相關(guān)利益群體對(duì)于利益分配的不均。由于各方利益主體在博弈過(guò)程中無(wú)法達(dá)到均衡的目標(biāo)，使得某個(gè)博弈方采取改變決策行為的方式，具體表現(xiàn)形式為各種各樣的抵抗征地拆遷的行為[2]。

（一）個(gè)體抵抗

被征地農(nóng)民往往會(huì)采用不理睬“上面人”、抱怨發(fā)牢騷、誹謗、“說(shuō)壞話”、非合作等的“日常抵抗”行為[3]，以個(gè)體行為的方式，參與與政府部門的抗?fàn)帯．?dāng)征地補(bǔ)償格低于自己心里預(yù)期時(shí)，他們會(huì)先采用躲避的方式，對(duì)那些派來(lái)做動(dòng)員工作的村干部閉門不見，以拖延的方式來(lái)反抗，希望通過(guò)影響征地時(shí)間進(jìn)度的方式，提高政府部門對(duì)此事的重視程度，并以此來(lái)抬高征地補(bǔ)償金額。同時(shí)，語(yǔ)言抵抗也是他們經(jīng)常實(shí)行的一種抵抗方式。被征地農(nóng)民往往會(huì)從自身角度，獨(dú)立地?zé)o組織地向上級(jí)政府官員等反復(fù)抱怨征地補(bǔ)償金的不公，來(lái)宣泄自己對(duì)此次征地行動(dòng)的不滿，甚至說(shuō)一些利益相關(guān)者（如相關(guān)村干部）的“壞話”，無(wú)端指責(zé)其補(bǔ)償不公、以權(quán)謀私、有礙公平，以達(dá)到提高政府部門重視的目的。但也不乏失地農(nóng)民自焚、服毒自殺等采用極端消極對(duì)抗的行為來(lái)昭示自己對(duì)失地的絕望和對(duì)賠償?shù)氖?/p>

（二）集體行動(dòng)

在個(gè)體“散點(diǎn)式”的抵抗未能取得個(gè)人預(yù)期應(yīng)用的效果時(shí)，多個(gè)利益訴求相近的被征地農(nóng)民催生出為實(shí)現(xiàn)共同利益訴求的利益集團(tuán)，通過(guò)群體發(fā)聲的方式，來(lái)提高抵抗行動(dòng)的影響力。這往往表現(xiàn)為語(yǔ)言抵抗和肢體抵抗。其中，語(yǔ)言抵抗往往顯得較為積極，且比日常抵抗中的抱怨發(fā)牢騷等更具有條理性和說(shuō)服性，如主要通過(guò)代表人代表組織與村政府進(jìn)行雙邊談判的方式，爭(zhēng)取群體利益的最大化；通過(guò)逐個(gè)“動(dòng)之以情”的方式，向本地新聞媒體表達(dá)不滿，并結(jié)合“曉之以理”，換得輿論的認(rèn)同和支持，向政府施壓；向律師等專業(yè)人士尋求法律援助和咨詢等。肢體抵抗則表現(xiàn)得較為消極且不成熟，以行為沖突的方式來(lái)宣泄對(duì)政府權(quán)威的不滿，如2013年10月，杭州千島湖村民就因政府強(qiáng)征耕地引發(fā)不滿，并通過(guò)掀翻公務(wù)車、燒毀項(xiàng)目施工方作業(yè)車輛等暴力方式來(lái)泄憤。[4]

三、征地沖突的產(chǎn)生原因

（一）內(nèi)部制度欠規(guī)范

集體土地產(chǎn)權(quán)定義模糊

國(guó)家通過(guò)將土地產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有和集體所有，對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)施壟斷經(jīng)營(yíng)，這不僅導(dǎo)致了被征地農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重侵害，也滋生了政府官員和土地相關(guān)部門的尋租和腐敗現(xiàn)象。[5]而且，由于我國(guó)的集體土地產(chǎn)權(quán)是由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織代理的，而作為代理人群體之一的村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部，在執(zhí)行權(quán)利的過(guò)程中極其容易出現(xiàn)以權(quán)謀私、侵蝕集體利益的情況。產(chǎn)權(quán)定義的模糊引發(fā)的操作執(zhí)行的不規(guī)范，容易引起農(nóng)民對(duì)政策執(zhí)行人及政策的厭惡，而這份消極情感又極其容易轉(zhuǎn)移到對(duì)政策直接的對(duì)抗中去。

土地征收補(bǔ)償制度不完善

周天勇基于現(xiàn)有中國(guó)土地制度供需矛盾，認(rèn)為高度集中和行政色彩較濃的土地所有制和配置制度必然導(dǎo)致土地沖突。土地增值部分由國(guó)家和各級(jí)政府、權(quán)力部門瓜分，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配和使用管理不規(guī)范，失地農(nóng)民的未來(lái)生活保障受到影響。[6]以杭州市為例，根據(jù)2014年9月頒布的《杭州市人民政府關(guān)于調(diào)整杭州市區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，征地補(bǔ)償費(fèi)包括實(shí)行“征地區(qū)片價(jià)”的土地補(bǔ)償費(fèi)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為4.8萬(wàn)元/人的安置補(bǔ)助費(fèi)、按當(dāng)季作物產(chǎn)值計(jì)算的青苗補(bǔ)償費(fèi)和按實(shí)際價(jià)值計(jì)算的地上附著物補(bǔ)償費(fèi)等四項(xiàng)費(fèi)用。

這一時(shí)的補(bǔ)償或低于被征地農(nóng)民對(duì)土地增值的心理預(yù)期，或低于他們對(duì)被拆遷的機(jī)會(huì)成本預(yù)期，從而引發(fā)不滿及抵抗。

同時(shí)，由于該《通知》僅針對(duì)杭州市市區(qū)，非杭州市區(qū)的杭州農(nóng)民會(huì)將其作為量化的對(duì)比標(biāo)準(zhǔn)之一，來(lái)計(jì)算自己村莊的征地補(bǔ)償是否合理、自己的得失是否合情。這種因?yàn)榈赜蛞蛩囟a(chǎn)生的補(bǔ)償差異并引發(fā)的對(duì)比心理，也是引發(fā)征地沖突的一個(gè)重要原因。

（二）外部配套不完善

現(xiàn)存的一系列征地拆遷配套政策所帶來(lái)的幫助，如失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系、再就業(yè)教育培訓(xùn)體系等，并不能大幅度地滿足失地農(nóng)民對(duì)未來(lái)物質(zhì)和精神生活的預(yù)期。

農(nóng)民在土地被征收的同時(shí)，失去了原本依存于土地的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，也就自己安身立命的生活方式，但根據(jù)我國(guó)目前的“城鄉(xiāng)二元制”，實(shí)地農(nóng)民難以獲得城鎮(zhèn)居民所享有的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。而政府提供的再就業(yè)崗位數(shù)量有限，不能滿足不斷增長(zhǎng)的失地農(nóng)民的物質(zhì)需求；現(xiàn)存的再就業(yè)教育體系難以培養(yǎng)出合乎用人單位要求的人員；企業(yè)則對(duì)入職人員設(shè)置了一定的學(xué)歷、技術(shù)門檻，作為長(zhǎng)期務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，單憑自身的就業(yè)能力和學(xué)習(xí)能力，很難找到稱心如意的工作。失地農(nóng)民再就業(yè)呈現(xiàn)出“低水平、低潛力”的特點(diǎn)。這都則會(huì)引發(fā)“二次沖突”，繼續(xù)以個(gè)體或群體的抵抗方式，三番五次地向政府追要補(bǔ)償。

（三）參與者沖突行動(dòng)邏輯演變

土地補(bǔ)償價(jià)格低于其被征地的機(jī)會(huì)成本預(yù)期，即征地補(bǔ)償價(jià)格低于保障其未來(lái)生活成本預(yù)期，是失地農(nóng)民個(gè)體抵抗的直接原因。當(dāng)政府征收了其安身立命的土地，又不能完全保證其能夠像以前那樣或更好地安身立命時(shí)，他們既不順從，也不極端地抗?fàn)帲遣扇∪粘５妮^為“柔和”的行為對(duì)抗。而這種孤立的非周期性的抵抗方式，主要來(lái)源于其個(gè)人的日常生活及習(xí)慣。

而在多個(gè)類似的個(gè)體反抗的過(guò)程中，具有相似訴求的失地農(nóng)民會(huì)相互傾訴，從而通過(guò)“感同身受”的感情紐帶和利益相似的現(xiàn)實(shí)需求，逐漸形成一個(gè)利益集團(tuán)，并根據(jù)在群體中的威望等選出自己的利益代表及其他成員，主要通過(guò)代表人代表組織與村政府進(jìn)行雙邊談判的方式，來(lái)先爭(zhēng)取群體利益的最大化，再對(duì)各自的內(nèi)部權(quán)益進(jìn)行區(qū)別。

而一旦談判中斷或受到阻礙，則會(huì)有一部分失地農(nóng)民跳出內(nèi)部平衡，以激進(jìn)的方式挑釁政府，破壞平衡。

大部分征地沖突發(fā)生在征地補(bǔ)償前，但失地農(nóng)民對(duì)市民這種新的身份的認(rèn)同缺失，對(duì)城市居住環(huán)境的不適應(yīng)，即自我認(rèn)同滯后于物質(zhì)搬遷[7]也容易誘發(fā)再次沖突，即向政府追要補(bǔ)償。

四、沖突管控的行動(dòng)對(duì)策

（一）治理內(nèi)部根源，優(yōu)化配套制度

進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償機(jī)制

市區(qū)各級(jí)政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，制定土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮依法性、合法性、可操作性及平衡性等問題，合理制定“片區(qū)綜合價(jià)”，并做好新老政策的過(guò)渡與銜接工作，以減少因不滿而引發(fā)的沖突。但同時(shí)也要嚴(yán)格審查安置補(bǔ)助的資格，考慮到青苗補(bǔ)償費(fèi)中農(nóng)特產(chǎn)品的價(jià)值特殊性及按實(shí)補(bǔ)償中易滋生的農(nóng)作物的可移植性與征地報(bào)批周期長(zhǎng)的矛盾[8]，規(guī)范管理地上附著物價(jià)值的量化評(píng)估機(jī)制。如現(xiàn)行的杭州市青苗補(bǔ)償費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn)，盡管簡(jiǎn)單地考慮了部分市場(chǎng)價(jià)值較高的特種水產(chǎn)的特殊性，但對(duì)農(nóng)產(chǎn)品仍然實(shí)行“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，忽略了其農(nóng)特產(chǎn)品的價(jià)值特殊性。建議市政府針對(duì)不同的農(nóng)特產(chǎn)品及其市場(chǎng)效應(yīng)，制定不同的青苗補(bǔ)償費(fèi)用，以體現(xiàn)公平原則。另外，建議政府加強(qiáng)對(duì)青苗補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管機(jī)制，以減少被征地農(nóng)民的“搶種”苗木行為，維護(hù)征地補(bǔ)償秩序。

表1 青苗補(bǔ)償費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn)表[9]

單位：元/畝

類別 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 類別 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

水田 2200 菜地 4500

養(yǎng)殖水面 4500 桑園 2500

備注 1.旱地參照本表水田進(jìn)行補(bǔ)償；茶園、果園參照本表菜地進(jìn)行補(bǔ)償；其他園地參照本表桑園進(jìn)行補(bǔ)償。

2.養(yǎng)殖水面中蝦、蟹、甲魚、黃鱔等技術(shù)含量和市場(chǎng)價(jià)值較高的特種水產(chǎn)，按6750元/畝補(bǔ)償。

進(jìn)一步完善征地拆遷的配套體系

政府應(yīng)進(jìn)一步完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，提高失地農(nóng)民的社保標(biāo)準(zhǔn)，縮小與城市居民社保水平的差距。同時(shí)，依托集體經(jīng)濟(jì)組織建立并完善互助的醫(yī)療合作制度，以更好地保障農(nóng)民失地后的生活。

政府應(yīng)進(jìn)一步完善再就業(yè)教育培訓(xùn)體系，通過(guò)各類就業(yè)技能培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的競(jìng)爭(zhēng)軟實(shí)力，加快其生產(chǎn)生活方式、思想行為方式的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)其城市融入感和社會(huì)存在感。同時(shí)采用稅收政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)吸納失地農(nóng)民，幫助其更好地融入城市。另外，通過(guò)教育文化手段，提高農(nóng)民的思想道德水平。

注重對(duì)被征地農(nóng)民人文情感上的慰藉和輔助，以“社會(huì)人”的角度看待被拆遷人，而非簡(jiǎn)單地從“經(jīng)濟(jì)人”的角度通過(guò)經(jīng)濟(jì)物質(zhì)補(bǔ)償來(lái)解決這一復(fù)雜的社會(huì)問題。通過(guò)情感紐帶，幫助失地農(nóng)民更好地適應(yīng)城市生活，通過(guò)社區(qū)、居委會(huì)等組織各類業(yè)余生活，幫助失地農(nóng)民重新構(gòu)建平衡穩(wěn)定的鄰里環(huán)境，以減少因不能適應(yīng)而引發(fā)的二次沖突。

做好前期溝通準(zhǔn)備

沖突群體之間相互協(xié)調(diào)、達(dá)成協(xié)議的能力越不足，越容易采取對(duì)抗策略。因此，各方能否采取理性的應(yīng)對(duì)策略是遏制沖突激化的關(guān)鍵，也是沖突能否從對(duì)抗走向合作的關(guān)鍵。[10]上述案例中，淳安縣千島湖的農(nóng)民正是因?yàn)槁犅効h委書記“要與村民大干一場(chǎng)”的謠言，激發(fā)了不理性的情感而引發(fā)了沖突。因此，政府作為一個(gè)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，要考慮到失地農(nóng)民作為弱勢(shì)群體的心態(tài)，避免硬碰硬的群體性沖突，應(yīng)努力創(chuàng)建雙向的信息溝通平臺(tái)，充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)和表達(dá)權(quán)，降低協(xié)商成本和交易費(fèi)用，通過(guò)積極的雙邊談判，減少誤解所帶來(lái)的沖突矛盾。

（二）被征地農(nóng)民采取積極態(tài)度，爭(zhēng)取合理訴求

在征地補(bǔ)償前期，被征地農(nóng)民應(yīng)在充分了解政策的前提下，采取積極理性的態(tài)度，盡量減少消極回避等不合作的對(duì)抗方式，主動(dòng)積極地與有關(guān)部門溝通協(xié)商，以合乎法理的方式表達(dá)自己的合理訴求，推動(dòng)征地工作的有序進(jìn)行。

在征地補(bǔ)償后期，失地農(nóng)民應(yīng)調(diào)整心態(tài)，主動(dòng)融入城鎮(zhèn)生活，構(gòu)建新的生活環(huán)境和工作環(huán)境，積極參與政府、居委會(huì)等舉辦的就業(yè)技能培訓(xùn)活動(dòng)、招聘會(huì)和社區(qū)活動(dòng)，通過(guò)落實(shí)就業(yè)來(lái)更好地保障自己的物質(zhì)生活，通過(guò)人際交流來(lái)推動(dòng)自己的精神文化生活，努力消除因征地拆遷而產(chǎn)生的不適。在遇到困難的時(shí)候，采用合理的方式主動(dòng)尋求政府及居委會(huì)等的幫助。

（三）村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部了解政情民意，規(guī)避沖突激化

一方面，以村干部為代表的政策直接執(zhí)行人，應(yīng)做好自己的本職工作，端正自己的工作態(tài)度。首先應(yīng)維護(hù)好當(dāng)?shù)氐募w利益，盡量減少?zèng)_突。在充分了解政策和民情民意的基礎(chǔ)上，做好政府與被征地農(nóng)民的溝通工作，推動(dòng)征地的有序進(jìn)行，而不是以權(quán)謀私、從中獲利。在面對(duì)無(wú)中生有的沖突時(shí)，要格外注意自己的言行，而非火上澆油，以避免沖突激化和事態(tài)惡化；但對(duì)于其他沖突，應(yīng)本著積極應(yīng)對(duì)的原則，努力化解或試圖找到矛盾的突破點(diǎn)和矛盾產(chǎn)生的深層原因，在站在對(duì)方的角度考慮后再做出相應(yīng)的決策判斷。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等作為被征地農(nóng)民群體的一部分，要做好以身作則的帶頭作用，以身說(shuō)法來(lái)推動(dòng)征地及補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)行。對(duì)于合理合情的訴求，應(yīng)代表被征地農(nóng)民群體向政府要求談判；對(duì)于合情不合理的訴求，應(yīng)帶頭放棄追訴，并勸導(dǎo)被征地農(nóng)民，幫助政策的落實(shí)和推行；對(duì)于情理不合的訴求，應(yīng)組織被征地農(nóng)民認(rèn)真研讀相應(yīng)法律法規(guī)，避免部分被征地農(nóng)民做出違法的行為。

因此，只有政府進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償機(jī)制和征地拆遷的配套體系，并努力創(chuàng)建雙向的信息溝通平臺(tái)，重視農(nóng)民訴求，才能減少個(gè)體性征地沖突的發(fā)生，避免群體性沖突事件的激化。失地農(nóng)民和應(yīng)以理性的態(tài)度面對(duì)征地拆遷，避免消極的群體性事件，以積極的行為融入被征地后的城市生活，才能盡量減少矛盾的惡化和二次沖突的爆發(fā)。同時(shí)，既作為政策執(zhí)行人又作為利益涉及者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，應(yīng)做好本職工作，起到表率作用，努力維護(hù)好集體利益，推動(dòng)合情合理的征地補(bǔ)償，維護(hù)征地政策的執(zhí)行秩序。

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