世行貸款廣東農(nóng)業(yè)面源污染治理環(huán)境管理體系初探

陳德敏，趙曉晨

（珠江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，廣東 廣州510611）

1 概況

1.1 研究的背景

我國農(nóng)業(yè)面源污染的嚴(yán)重性主要表現(xiàn)在水、大氣、土壤等方面。一般而言，農(nóng)業(yè)面源污染是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中，氮素和磷素等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)、農(nóng)藥以及其他有機(jī)或無機(jī)污染物質(zhì)，通過農(nóng)田的地表徑流、農(nóng)田滲漏或揮發(fā)作用，形成的污染，主要包括農(nóng)藥污染、化肥污染、農(nóng)膜污染、秸稈污染、集約化養(yǎng)殖場(chǎng)污染以及污水灌溉帶來的污染。

廣東省屬于農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)在全省經(jīng)濟(jì)中處于重要的位置。近年來，隨著人口增加和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)面源污染形勢(shì)十分嚴(yán)峻，不僅直接影響了土壤、水體和大氣的環(huán)境質(zhì)量，而且嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，并對(duì)食品安全和人體健康造成了威脅。據(jù)第一次全國污染源普查結(jié)果顯示，廣東省農(nóng)業(yè)面源污染的主要來源為化肥、農(nóng)藥、秸稈、畜禽糞污、生活垃圾、生活污水、農(nóng)田尾水等農(nóng)業(yè)廢棄物，經(jīng)測(cè)算，全省農(nóng)業(yè)COD排放占全省總污染物排放的40%，氨氮排放占全省總排放量的42%。

1.2 國內(nèi)外研究進(jìn)展

早在20世紀(jì)60年代，人們?cè)谘芯恐卫砗春秃乘w富營(yíng)養(yǎng)化問題時(shí)就發(fā)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)象，在流域內(nèi)點(diǎn)源污染得到有效控制后，其湖泊、海灣等的水質(zhì)并沒有得到進(jìn)一步改善，通過大量研究，專家認(rèn)為這是由于農(nóng)業(yè)面源污染造成的后果，由此，農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)入了人們的視線，引起了社會(huì)的關(guān)注［1］。20世紀(jì)70年代中期，研究農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)入了白熱化階段，學(xué)者及研究者們對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染從物理和化學(xué)不同角度進(jìn)行了分析，開發(fā)了多種模型，例如農(nóng)藥輸移和徑流模型［2］、城市暴雨管理模型［3］、徑流模型等監(jiān)測(cè)模型。1972年，美國的《清潔水法》（The Clean Water Act，CWA）修正案，（Lee.S.L，1979）將農(nóng)業(yè)面源污染定義為“污染物以廣域的、分散的、微量的形式進(jìn)入地表及地下水體”。這也標(biāo)志著農(nóng)業(yè)面源污染第一次被寫入國家法規(guī)。20世紀(jì)80年代，人們將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)面源污染管理層面，相繼出現(xiàn)了《安全飲用水法》（修訂版）、《食品安全法》、《聯(lián)邦環(huán)境殺蟲劑控制法》、《農(nóng)業(yè)發(fā)展法》、《聯(lián)邦土地政策及管理法》等相關(guān)管理?xiàng)l例［4］。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，則將“3S”（GIS、RS、GPS）技術(shù)引入病原體、細(xì)菌等微生物遷移、轉(zhuǎn)化研究和污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定了各類污染排放標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范［5］。例如《歐盟硝酸鹽法令》、《德國肥料條例》等。2002和2003年，我國也正式發(fā)布了《畜禽養(yǎng)殖污染防治技術(shù)規(guī)范（HJ/T81—2001）》和《畜禽養(yǎng)殖污染排放標(biāo)準(zhǔn)（GB18596－2001）》。

1.3 污染源現(xiàn)狀

廣東省農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀主要包括：首先是水體功能受危害，重大流域供水安全和水資源可持續(xù)利用受到影響。2008年廣東省水資源公報(bào)指出，珠江三角洲、東江、韓江及粵東諸河、粵西諸河等重大流域的部分支流富營(yíng)養(yǎng)化現(xiàn)象嚴(yán)重，水體主要污染物有總氮、總磷和氨氮，農(nóng)業(yè)面源污染是重要原因。其次是危害農(nóng)田土壤環(huán)境，影響土地生產(chǎn)能力和可持續(xù)利用能力，主要表現(xiàn)為土壤有害物質(zhì)超標(biāo)和土壤結(jié)構(gòu)遭受破壞。第三是危害農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，影響農(nóng)村居民的生活環(huán)境質(zhì)量。畜禽糞便、生活垃圾和污水大部分未經(jīng)處理隨意排放，造成農(nóng)村臟、亂、差，農(nóng)村環(huán)境問題日益惡化。第四是威脅農(nóng)村飲用水和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。由農(nóng)業(yè)面源污染引起的地下水硝酸鹽污染已經(jīng)對(duì)上千萬城鄉(xiāng)人口的飲用水質(zhì)量安全構(gòu)成巨大威脅，過量和不合理的養(yǎng)分投入也引起作物生理性病害和蟲害加重，農(nóng)藥用量增加，農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標(biāo)嚴(yán)重，質(zhì)量低下，影響國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)人們身體健康構(gòu)成威脅，制約著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.4 項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容

本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括環(huán)境友好型種植業(yè)和牲畜廢棄物管理，其中環(huán)境友好型種植業(yè)包括化肥減量控污示范工程，農(nóng)藥減量控害工程和保護(hù)性耕作。環(huán)境友好型種植業(yè)集中在惠州、江門兩市實(shí)施，共涉及30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)田50萬畝。牲畜廢棄物管理以惠州、江門、河源為重點(diǎn)，兼顧其他地區(qū)，計(jì)劃治理規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)300個(gè)（首期約100家）。

2 環(huán)境管理體系

2.1 制定環(huán)境管理體系的目的

本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜，為了使項(xiàng)目實(shí)施時(shí)對(duì)環(huán)境負(fù)面影響最小，要確保項(xiàng)目的環(huán)境管理落實(shí)到項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的全過程中，按照相關(guān)規(guī)定和實(shí)際工程的需要，為了更好地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的示范成效，本項(xiàng)目除了由環(huán)境保護(hù)部門依法履行監(jiān)管職能外，擬在各級(jí)項(xiàng)目管理辦公室指定專人負(fù)責(zé)環(huán)境管理工作，建立包括監(jiān)督機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的環(huán)境管理體系。

2.2 環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

項(xiàng)目環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置詳見表1和圖1。

表1 環(huán)境管理體系的組成機(jī)構(gòu)

圖1 項(xiàng)目環(huán)境管理組織機(jī)構(gòu)框架

2.3 環(huán)境管理體系各機(jī)構(gòu)的職責(zé)及人員配置

在世界銀行貸款廣東農(nóng)業(yè)面源污染治理項(xiàng)目環(huán)境管理體系中，包括項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成完整的項(xiàng)目環(huán)境管理體系，但各承擔(dān)不同工作內(nèi)容，具有不同職責(zé)范圍。項(xiàng)目在省項(xiàng)目辦和各參項(xiàng)縣（市）政府組織機(jī)構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)下開展，確保項(xiàng)目的建設(shè)在工作程序、污染防治措施的落實(shí)等方面符合中國及世界銀行相關(guān)規(guī)定的要求。本項(xiàng)目各機(jī)構(gòu)的職責(zé)和人員配置見表2所示。

2.4 項(xiàng)目各階段的環(huán)境管理任務(wù)

在項(xiàng)目實(shí)施的不同階段，項(xiàng)目環(huán)境管理有著不同的工作內(nèi)容，如圖2所示。

環(huán)境管理計(jì)劃最重要的工作任務(wù)就是確保所提出的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施得到切實(shí)有效的落實(shí)，包括：①在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工合同中納入環(huán)境管理計(jì)劃中的環(huán)境保護(hù)措施；②在項(xiàng)目施工中通過環(huán)境監(jiān)理監(jiān)督施工單位對(duì)施工期環(huán)保措施的落實(shí)情況，檢查環(huán)境保護(hù)措施的有效性和落實(shí)情況；③項(xiàng)目驗(yàn)收，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期監(jiān)督管理，環(huán)境管理計(jì)劃?rùn)z查的機(jī)制、報(bào)告的機(jī)制、存檔的機(jī)制。通過檢查日常的工作來反映工作的時(shí)效性。

圖2 項(xiàng)目各階段的環(huán)境管理任務(wù)

表2 環(huán)境管理體系各機(jī)構(gòu)的職責(zé)

2.5 環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)

環(huán)境監(jiān)理既是環(huán)境管理的重要組成部分，又具有相對(duì)的獨(dú)立性，因此應(yīng)成立獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)。由具有監(jiān)理資質(zhì)的單位承擔(dān)，依照合同條款及國家環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、政策要求，根據(jù)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及巡查結(jié)果，監(jiān)督、審查和評(píng)估施工單位各項(xiàng)環(huán)保措施執(zhí)行情況；及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正違反合同環(huán)保條款及國家環(huán)保要求的施工行為。環(huán)境監(jiān)理人應(yīng)當(dāng)至少每周檢查1次施工現(xiàn)場(chǎng)，填寫施工管理核查單并存檔，對(duì)施工單位在施工活動(dòng)中存在的有關(guān)環(huán)境問題提出整改方案并跟進(jìn)落實(shí)，每半年向項(xiàng)目辦環(huán)境負(fù)責(zé)人和世界銀行的專家匯報(bào)。施工期環(huán)境監(jiān)理的工作流程見圖3。運(yùn)營(yíng)期環(huán)境監(jiān)理落實(shí)環(huán)境管理計(jì)劃的工作流程見圖4。

3 公共申訴與反饋機(jī)制

3.1 公共申訴

項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)期間通過召開座談會(huì)和發(fā)放調(diào)查表收集居民意見，公眾可通過座談會(huì)反映意見，或填寫評(píng)價(jià)單位發(fā)放的調(diào)查表提出意見，可主動(dòng)索取調(diào)查表提意見；也可以向建設(shè)單位或評(píng)價(jià)單位來函、來電、傳真、發(fā)送電子郵件等方式提出意見；還可通過各項(xiàng)目縣（市）環(huán)保局、信訪辦申述意見。

圖3 施工期環(huán)境監(jiān)理的工作流程

圖4 運(yùn)營(yíng)期環(huán)境監(jiān)理的工作流程

在項(xiàng)目施工期或運(yùn)營(yíng)期，公眾可向施工單位或建設(shè)單位來函、來電、傳真、發(fā)送電子郵件等方式提出意見；也可通過各項(xiàng)目縣（市）環(huán)保局、信訪辦申述意見。

環(huán)評(píng)單位、施工單位或建設(shè)單位在接到環(huán)保投訴或行政部門整改通知后，應(yīng)即刻會(huì)同設(shè)計(jì)等相關(guān)部門組織走訪和調(diào)查，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行整改，并將整改方案予以公示，以解決環(huán)保糾紛問題。

3.2 反饋機(jī)制

根據(jù)環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告和監(jiān)管機(jī)構(gòu)檢查，環(huán)境管理計(jì)劃將對(duì)緩解措施進(jìn)行有針對(duì)性的調(diào)整，對(duì)環(huán)境管理活動(dòng)進(jìn)一步改善。

如果在檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)與環(huán)境管理計(jì)劃中的內(nèi)容有重大偏差，或是項(xiàng)目的變更造成了巨大的不利環(huán)境影響，或是使受不利環(huán)境影響人數(shù)顯著增加，項(xiàng)目辦將立即咨詢環(huán)境機(jī)構(gòu)和世行成立環(huán)境評(píng)估團(tuán)隊(duì)進(jìn)行額外的環(huán)境評(píng)估，如有必要，還要進(jìn)行額外的公眾咨詢。修改后的環(huán)境管理計(jì)劃也須告知實(shí)施機(jī)構(gòu)和承包商按照修改的內(nèi)容實(shí)施。

4 結(jié)語

本項(xiàng)目涉及廣東省3個(gè)省轄市的6個(gè)縣（市、區(qū)）共30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及省內(nèi)選出的300家養(yǎng)殖場(chǎng)，項(xiàng)目涉及面較大且項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜。環(huán)境管理體系的設(shè)置更好地將環(huán)境管理落實(shí)到每一個(gè)細(xì)節(jié)，監(jiān)控項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全過程，同時(shí)全面監(jiān)督和檢查各單位環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施和效果，及時(shí)處理和解決臨時(shí)出現(xiàn)的環(huán)境污染事件。

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