地方科技立法芻議——以安徽省為例

虢 欣

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地方科技立法芻議——以安徽省為例

虢 欣*

(安徽大學 法學院，合肥 230601)

近現代以來中國的科技立法經歷了較大變遷，逐步適應了全球化進程，不斷滿足經濟、社會發展的要求，從中央到地方均頒布了科技立法。地方科技立法具有區域性、靈活性和多樣性的特點，在我國目前仍存在著諸多不足，體系建構尚不完善。在地方科技立法的過程中，選擇科學合理的路徑，優化地方科技立法，形成法治環境下的地方科技立法應然體系，有益于相關科技立法更加協調，以更好地維護各主體的合法權益，促進社會多方面的發展。

地方科技立法；立法體系；科技進步

世界潮流浩浩蕩蕩，科學技術在新時期新階段表現出了巨大的影響力，科技改變生活亦成為人盡皆知的真理。科技進步與經濟發展密不可分，在推動科技創新與經濟建設的過程中，科技法制建設是為發展服務的重要舉措。“適應科技發展的客觀規律，把國家的重大科技政策通過立法程序上升為法律，可以大大推進科技進步。”“要把我國科技事業發展的成功經驗，特別是在改革開放中形成的、實踐證明是行之有效的新機制和新體制用法律確定下來，并繼續加以完善。”江澤民同志的這一論述作為我國科技立法的指導思想，極大地推動了我國科技立法和科技法制建設進程。近年來，我國科技法制建設發展迅速，逐步建立了一個適應我國社會主義現代化要求的科技立法體系，地方科技法制建設則是就我國國情而表現出的至關重要的部分。我國幅員遼闊，人口眾多，區域性特征明顯，地區性差異較大，各地的經濟水平、科技發展和法制化程度各有不同，地方科技法制建設必須因地制宜。地方科技法制建設是促進科技發展的強大力量，探討當下我國地方科技法制建設的相關問題，分析我國地方科技法制建設的不足，加強和完善地方科技法制建設是當前的重要課題。在地方科技法制建設中，良法之治是基礎，故而研究地方科技立法問題是重中之重。

一、我國地方科技立法的現狀研究

（一）我國地方科技立法現狀

縱觀國外知名期刊所發表的研究成果和最新論文，不難發現，國外學者更多關注的是科技發展所帶來的各種法律問題，如大數據時代背景下個人隱私的保護，知識產權引發的爭議，環境污染導致的氣候變化等，而非科技立法體系的建構及科技法制建設的整體性研究。就科技發達程度和經濟發展水平均較高的美國而言，作為世界上首屈一指的科技大國，美國的科技立法及法制建設是其科技飛速發展的助力器和后備保障。在知識產權和高新技術保護方面，美國頒布了一系列的法律法規，出臺了相關政策，從《專利法》《版權法》到《商標法》，再到后來的《信息自由法》《信用卡欺騙法》，以及地方政府以夏威夷州政府于2007年簽署《科學、技術、工程與數學促進法》為代表，美國從聯邦政府到地方政府都不斷地修改和完善自身的科技立法，以更好地適應科技進步和社會發展的瞬息萬變。我們將視線從國外拉回國內，我國的科技法制建設起步較晚，1993年《科學技術進步法》的頒布和實施標志著我國的科技立法開始步入制度性，規范性的軌道，也標志著我國的科技法制建設邁向了一個新階段。此后，全國各個地區開始制定各地區的地方科技立法以更好的貫徹《科學技術進步法》的精神和要求，開始了我國地方科技法制建設的大進程。就目前情況來看，除北京市等極少數省級行政單位外，我國大多數省級行政單位均已經有自己的地方性科技進步立法。大多數省人民政府所在地的市也有自己的地方性科技進步立法。如《安徽省科技進步條例》《合肥市科學技術進步條例》等，個別的二級城市也有自己的地方性科技進步立法。通過對各地區的科技進步立法的研究，發現具有一些規律：（1）我國的科技進步立法多稱為“條例”；（2）地方性科技進步法的立法主體多為省或省人民政府；（3）對地方性科技進步立法進行完善已成為客觀事實[1]。

（二）我國地方科技立法的特點

由于我國特有的國情和社會現狀，我國地方科技立法呈現出自己的特點，主要表現在以下幾個方面：

第一，區域特色明顯。我國地域廣闊，經濟發展水平不一致，科技發展情況各有不同，因而各地區對科技立法的需求也各有差異。經濟比較發達、科技水平較高的東部地區開放性程度較高，科技立法更多的關注引進外來科學技術與科技投資保障方面；中西部地區目前仍然在不同程度上存在著生存環境復雜、生態環境惡化、基礎設施不完善、經濟發展較落后的問題，與此相對應的科技立法就偏重于對科技開發的鼓勵及科技成果的保護等方面。

第二，科技立法與時俱進。隨著科技的不斷創新和發展，科技成果推陳出新，更新換代速度越來越快，科技立法也必須具有時代性和前瞻性，與時俱進是新時期對科技立法的基本要求之一。

第三，立法內容廣泛，方式多樣。我國的地方科技立法涉及研究開發、成果管理、轉化投資、技術貿易和國際交流合作等領域，內容具有廣泛性。也正是因為地方科技立法調整的內容如此廣泛，要求立法所設立的調整方式必須多樣，除了類似其他法律法規的強制性制裁方式外，科技立法體現更多的是一種引導、鼓勵、獎勵的方式。

第四，促進地方經濟發展。我國地方科技立法是因地制宜的，充分考慮了各地區的經濟發展水平、科技創新能力、自然資源和人文環境，具有鮮明的地方特色，因此在貫徹落實過程中對地方的經濟發展起到了相應的促進作用。在充分認識和了解自身的優勢與缺陷之后，發揚長處，修補短處，完善相應的科技法規，以更好地推動地方經濟發展。

二、我國地方科技立法普遍存在的不足和缺漏

（一）地方科技立法缺乏體系化，可操作性不強

就目前的狀況來看，我國地方科技立法數量較多，涵蓋面也較廣，幾乎涵蓋了有關科技發展的各個方面，如此龐大的科技法規、規章、辦法對政治、經濟、社會等方面均產生著不同程度的影響。然而，這些看上去較全面的一系列立法背后卻是相互之間欠缺有機聯系，沒有形成配套的地方科技立法體系，使得科技法律在實施過程中效果不夠理想。此外，分析我國的地方科技立法可以發現其中涉及一些較為概括的原則性話語，如“適當”“一定程度”等，由于語言本身就具有模糊性，人們之間對語言的理解差異性較大，這就給法律適用造成了較大的困難，導致科技立法的操作性不理想。如《安徽省科學技術進步條例》第十九條規定：“支持企業與高等學校、科學技術研究開發機構聯合開發、委托開發、共建經濟實體，建立產業技術創新戰略聯盟，提升產業技術創新能力。”本條無責任主體，無具體支持方式，由誰實施，怎么支持均不可知，法條規定過于原則化。此外，立法中法條的表述過于原則化，涉及具體的責任承擔、權利分配過少，很多法條顯現出一種口號性質，法條的可操作性太弱。

（二）地方科技立法滯后，前瞻性不夠

雖然我國地方科技立法在一定程度上也體現出了與時俱進的特點，但是整體來說，目前仍然處于滯后的狀態。在某些前沿科技領域，如納米材料、基因問題等，我國地方科技立法更是處于嚴重滯后的狀態，甚至有些目前仍舊是空白，地區之間差異較大。地方科技立法與地方科技創新不相適應就會導致科技法律法規不能滿足實際科技水平發展現狀和相應社會發展的需要，不能切實解決實際中產生的問題，導致法律的無從選擇。科技立法必須緊跟科技發展的步伐，根據社會發展現狀和科技創新水平對其適當性及時作出修改，使其既能適應當下的科技法律現狀，又能適應未來社會的發展趨勢。

（三）科研投入不足，產學研相脫離

就我國各個地方科技立法的現狀來看，均不同程度地存在各種問題,如海南省在貫徹執行科技進步法和海南省科技進步條例過程中出現的不足：企業對于科研不夠重視，缺少資金支撐；國家對科研的投入與科學技術的發展不相適應，尤其是投入產生的效益低下；科學研發人員的積極性低下；科研院所、各大高校與企業的科研資源有待整合；科研成果轉化率低下，產學研脫節[2]。在各方面發展水平均較高的上海市，其科技立法也仍然存在著不足，沒有制定各個級別政府科技投入經費在財政支出中所占的比例；資金的投向和管理方式也沒有明確制定；科技的投入方法和驗收標準仍不夠細化；在制定科技發展的中長期計劃方面，做的尚且不夠；財政支持的科技項目不夠完善；缺乏對產學研戰略聯盟建設和科教興市建設；科研成果走向產業化道路仍然艱難；在人才培養和激勵機制方面做的不夠到位[3]。

三、我國地方科技立法體系建構

科技立法是全球化進程的必然產物，一個國家在科技立法方面的成果最重要的就是建構一個科技立法體系。《科技進步法》頒布之后，我國的科技立法方面形成了一個基本法律，各地方也陸續頒布地方性法規，《科技普及法》《發明獎勵條例》《科技進步獎勵條例》《促進科技成果轉化法》《自然科學獎勵條例》《關于促進科技成果轉化的若干規定》等一系列法律法規與各地區的法律法規一起構成了我國的科技立法法律法規族群。就上文所述我國地方科技立法當前的現狀和普遍存在的問題來看，我國在地方科技立法體系建構中應著重注意以下幾個方面：

（一）立法體系的整合性和統一性。全國各地涉及科技的立法數量眾多，大量的法律法規之間存在著不同程度的沖突與重疊的問題，因此在構建地方科技立法體系時必須考慮以下幾個方面：（1）避免上下位階法律法規之間的沖突。下位法在制定的過程中不得與上位法沖突，即地方立法不能與中央立法矛盾。（2）解決同一位階法律法規之間的矛盾。不僅在上下位階的法律法規之間，在同一位階的法律法規之間也不能相互矛盾，否則在法律適用過程中就會存在很多問題，導致在法律適用的過程中無所適從。（3）妥善解決新法與舊法的關系。在立法的過程中，應本著嚴謹的態度分析論證，法律的推陳出新也應當考慮新舊法律法規之間的銜接和聯系。

（二）立法體系的動態性和發展性。科技立法是一個動態的過程，需要不斷考慮經濟、科技、人文等發展變化，在適當的時候對法律法規進行修改和完善，地方立法更是如此。地方科技立法作為對中央立法的細化，其動態性和發展性更為明顯，靜態的地方科技立法必然是不完善和有問題的，不僅不能解決實際的需要，也顯現出極大的滯后性和不適應性。

（三）立法的實用性和開放性。目前我國的科技立法存在一個普遍的問題是：不論中央立法還是地方立法，立法過于原則化，口號性質的法條居多，涉及具體方式方法和責任分配的法條較少，形成一種空、大、縹緲的感覺，立法的實用性較差。在提高立法的實用性過程中，不可忽略的就是增強立法的開放性，擴大公眾參與的程度，政府在充分了解公眾對于科技立法的需求之后，以政府為主導，公眾參與，政府推進，將科技立法真正落實到具體實際之中，樹立科技法治理念，建立科技立法體系，維護科技法治環境。

四、關于安徽省地方科技立法的路徑選擇

1994年7月16日安徽省第八屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，2011年2月24日安徽省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十四次會議修訂的《安徽省科技進步條例》，目前是安徽省主要的科技立法，各地市也相繼立法，如《合肥市科學技術進步條例》等。就全國各地目前的科技立法，結合安徽省現有的地方科技立法來看，無論是國家層面，還是地方層面，目前關于科技立法均存在著法律規定雜亂無章的情況，法條數量眾多又時有交叉，導致科技法律法規的適用方面問題頻出。此外，安徽省地方科技立法還存在著法規不統一、法律責任條款不足、立法的民主性和科學性有待加強等缺漏。安徽省在地方科技立法的立法目的基本達到的情況下，科技立法仍然顯現出了一系列問題，既有全國其他地區普遍存在的不足，也有基于安徽省自身區域性特點所表現出的缺漏。安徽省科技法制建設的發展，第一要義就是要明確路徑的選擇，只有選擇了正確的路徑，才能快速正確順利地推進科技法制建設進程。鑒于此種情況，筆者就安徽省地方科技立法現狀的路徑選擇提出以下幾點思考：

（一）維護法制統一，體現地方特色

維護法制統一要求地方科技立法不得與國家立法相抵觸，不得違反憲法、法律和行政法規的規定，且地方科技立法內部要相互協調統一，不同層級的立法不得相抵觸，即地方科技規章不得與地方性科技法規抵觸。此外，單項科技立法要與綜合性科技立法協調一致，科技立法與本地區其他立法協調一致。體現地方特色要求地方科技立法不能只是簡單的照搬堆砌國家科技立法，應當在地方自然條件和社會發展的基礎上，結合安徽省自身區域特征，有針對性地對國家科技立法進行細化，使得地方科技立法更好地適應地方發展，實現其立法的目的，達到立法的效果。

（二）制定科學的立法規劃，加強政府作用

立法講究科學合理，科技立法當然如此。在地方科技立法中，應當注意立法與執法的專業性、復雜性，制定出科學的立法規劃，立法過程應當被充分論證，避免就問題論問題，喪失了科技立法本身應具有的前瞻性。此外，科技發展的政府引導與企業主導這一特征也要求了政府在地方科技立法中的作用，科技法律法規中應當明確政府對科技產業、科技人員、創新企業等的引導、鼓勵、獎勵制度以及在對待科技創新問題上，政府所承擔的特殊責任。

（三）明確產學研結合與分工，加大科技創新保護與促進技術擴散

針對科學技術所獨有的特征，什么時候注重產學研的結合，什么時候偏向產學研的分工，在科技立法中各個地方情況各異，理應明確，以更好地促進科學技術的發展。此外，創新在科技領域意義非凡，沒有了創新，就談不上科技，加大對科技創新的保護是地方科技立法過程中必須選擇的路徑。科學技術作為一項技術，在其發明創造之后就需要落實，技術的擴散有利于整個地區整體水平的提高，對整個地區的科技進步和社會發展意義非凡。

（四）程序與實體并重

在法治進程中，程序正義具有極其重要的地位和意義。我們說，沒有程序正義，就沒有實體正義，在科技立法中同樣如此。在地方科技立法中，包括安徽省的科技立法，在程序問題方面應當注重立法的開放性，建立一個合理、開放的程序制度是科學立法的前提和關鍵。涉及科技立法的程序問題，目前在安徽省的相關立法中尚無跡可尋。由于科技立法涉及面廣、專業性強，因此對立法開放性的要求更高，在科技立法中應合理設置安排程序，聽取相關技術方面的專家學者、技術人員、科技管理人員的意見，必要的時候舉行聽證，向社會公眾征詢意見。在立法之后，應當組織論證，向社會進行公示，接受公眾的質詢。此外，在實體方面，科技立法應注意避免和彌補上述所提到的地方科技立法的不足，保持與科技現狀的緊密聯系，不能脫離實際，同時也要強化政府責任，明確政府義務，在對具體領域進行規定的同時，有見地的預測未來發展趨勢，對于高新產業和高端技術領域，在充分論證后也應作出實質性的涉及，避免某些領域的大量空白。程序與實體并重，避免喊口號、假大空，將法律法規真正地落于實處是當前科技立法的必然選擇。

縱觀我國目前地方科技立法的現狀，結合安徽省科技立法實際，建立一個科學合理的科技立法體系也是安徽省科技立法的必然選擇。合理科學的立法體系是法治的應然之義，也是科技法制建設的前提和條件。從科教興國戰略到依法治國方略，科技、法律這兩個名詞之間的聯系愈來愈緊密，法律推動和保護科技的創新與發展，科技的進步與提高促進法律的產生與完善。當下，我國地方科技立法尚不完善，體系建構仍有問題，合理分析架構地方科技立法體系，揚長避短，優化科技立法，進一步完善科技法律法規的建設，不僅是經濟騰飛和社會進步的強大推動力，也是智能時代法治社會的必然要求。

參考文獻：

[1]張智利，蘇倩.地方性科技進步立法存在的問題及相關建議[J].現代經濟信息，2014,(12):376-377.

[2]關于修訂《海南省科學技術進步條例》[EB/OL]. 2012-06-29.

[3]朱琦.時機顯現——科技進步立法腳步加快[J].上海人大月刊，2005,(7):19.

D912.17

A

1004-4310（2015）04-0112-03

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2015.04.027

2015-03-18

虢欣（1992-），男，漢，安徽阜陽人，安徽大學法學院2014級研究生，研究方向：經濟法學。