關于遼寧省退耕還林工程建設現狀及前景分析

尤英豪

（遼寧省三北防護林工作總站，遼寧 沈陽 110036）

遼寧省2001年開始實施國家退耕還林工程，13年來，退耕還林對加快全省生態建設進程發揮了重要作用，同時，也促進了農村產業結構調整和農民生活生產狀況改善。新形勢下，退耕還林作為生態文明建設的一項重要內容，其發展趨向問題，更值得我們關注和思考。由此，我們對遼寧省退耕還林工程現狀進行了深入細致地調研，并結合現階段國家和遼寧省在退耕還林方面的相關政策措施，對今后工程的建設與發展做出分析預判。

1 遼寧省退耕還林工程建設現狀

截至2013年年末，全省共完成國家退耕還林工程建設任務113.6萬hm2，其中，退耕地還林24.7萬hm2、荒山荒地造林71.2萬hm2、封山育林17.7萬hm2。累計獲得國家退耕還林政策補助資金67.49億元，其中，種苗造林補助10.57億元，糧食補助34.75億元，生活補助5.71萬元，完善政策補助7.29億元，鞏固成果項目建設補助91 745.4萬元。全省退耕還林工程的建設區域涵蓋了14個市、65個縣（市、區），共涉及63.4萬農戶、220萬農民。

1.1 工程建設取得顯著成效

一是加快了生態狀況改善。退耕還林工程加速了全省森林植被的恢復，加快了國土綠化進程，為提高全省森林覆蓋率貢獻了近4個百分點。工程區的土地治理度達到68.6%，土壤流失減少率達到37.5%，土壤肥力在逐步提高，為改善遼寧地區的生態環境發揮了重要作用。二是提高了農民增收幅度。全省退耕農戶戶均獲得補助資金已過萬元，人均獲得政策補助3 000多元。對促進農民增收致富發揮重要作用。三是拓寬了農民增收途徑。農民利用國家退耕還林投入發展經濟林，效益明顯且長期穩定。另外，農民從林糧間作、撫育采伐、后續產業及勞務輸出中獲得經濟收入，實現了自我發展。四是促進了產業結構調整。退耕還林使大批農民從單一的農耕勞動中解放出來，轉向養殖、加工、勞務輸出等行業，加快了農村產業結構調整進程。

1.2 總體進程實現平穩推進

一是穩妥過度規模性調整。國家對退耕還林工程的建設規模實行大幅度的縮減調控后，遼寧省采取了交叉核實退耕地還林面積，妥善解決超計劃、高速公路綠化和保障基本農田等問題，工程建設順利渡過轉軌階段。二是扎實推進結構性調整。繼續保持工程建設總體布局不變，突出重點，分類施策，重點保障生態脆弱地區的林草植被恢復進程。三是順利轉入政策性調整。遼寧省積極爭取到專項資金用于退耕還林工程縣開展基本口糧田、農村戶用沼氣池、干鮮果種植和林下經濟、設施農業、補植補造等項目建設，為解決退耕農戶長遠生計和保護退耕還林成果奠定了堅實基礎。

1.3 退耕成果得以有效鞏固

一是合理調整政策。針對退耕農民收益偏低，缺乏補造和更新積極性等問題，制定了允許退耕農戶根據立地條件適時轉換林種樹種，發展適銷對路的經濟林或營造適地適樹的生態林等相關鼓勵政策，激勵退耕農戶盡快恢復損毀地塊，確保退耕面積不減。二是實行政府驅動。省退耕還林工作領導小組明確要求各工程縣將退耕還林補植補造工作列入政府的重要工作日程，確保保質保量地按期完成任務。三是確保面積不減。2012、2013年全省分別完成退耕地還林補植補造1.6萬hm2、1.1萬hm2，超計劃完成既定目標。根據2014年國家階段驗收結果，全省退耕地還林保存面積24.3萬hm2，保存率98.4%，其中，退耕地還林成林面積21.8萬hm2，成林率89.8%，已表明遼寧省退耕地還林成果切實得到了鞏固。

2 遼寧省退耕還林工程建設存在的問題

雖然遼寧省退耕還林工程建設取得顯著成效，但由于當前的諸多不利因素以及錯綜復雜的形勢，給退耕還林工程管理提出了嚴峻課題，亟待研究解決。

第一，退耕地還林效益相對低下，農民復耕愿望強烈，危及還林成果。生態林退耕地效益主要來源于首輪的補助，這與國家多種惠農政策下的當年種糧收益10 500元·hm－2以上相比，退耕戶的經濟損失較大，導致復耕愿望強烈，保護和鞏固退耕還林成果的難度越來越大。

第二，退耕還林土地用途變更緩慢，致使還林成果缺乏法律保障力度。受耕地保護政策的影響，退耕土地變更登記工作基本處于停滯狀態，大面積事實上的林地至今沒有取得應有的手續，給鞏固退耕還林成果及退耕土地的長期穩定使用留下隱患。

第三，退耕還林政策補助資金出現結余，亟須合理消解用于工程建設。對國家工程等征占用的退耕還林地塊，遼寧省采取停止和暫停撥付補助資金的辦法，形成結余資金等問題；另外，因嚴重的干旱、水澇、凍害和病蟲害等原因導致的退耕還林林木大面積死亡，對此退耕農戶未能恢復造林等問題，也造成項目專項資金無法下撥。

3 遼寧省退耕還林發展前景分析

黨的十八大提出了“大力推進生態文明建設”的具體要求，十八屆三中全會對生態文明體制改革做出詳盡部署，并對退耕還林提出了具體要求，退耕還林進入一個繼續推進的歷史新起點，將為遼寧省退耕還林工程建設迎來新的轉機。

2.1 退耕還林工程在國家生態建設中占據重要地位

國家實施退耕還林工程至今，累計實施退耕還林任務2 686.7萬hm2，占同期全國六大林業重點工程造林總面積的52%，相當于再造了一個東北、內蒙古國有林區。2010年中央1號文件《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》和11號文件《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》都明確提出，要鞏固和發展退耕還林成果，在重點生態脆弱區和重要生態區位適當增加退耕還林任務；2010年國務院31號文件《關于切實加強中小河流治理和山洪地質災害防治的若干意見》也明確提出，25度以上陡坡耕地要逐步實現退耕還林；國家“十二五”規劃綱要中再次明確提出，在重點生態脆弱區和重要生態區位繼續實施退耕還林，重點治理25度以上的陡坡耕地。特別是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確強調：“穩定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調整嚴重污染和地下水嚴重超采區耕地用途，有序實現耕地、河湖休養生息。”由此可見退耕還林工程在全國生態建設中所處的重要地位，退耕還林工作仍然任重而道遠。

2.2 國家林業局對遼寧退耕還林工作給予高度重視與支持

“十一五”以來，國家共下達遼寧省新建任務29.1萬hm2，投入種苗造林補助費4.5億元。2013年，國家林業局在退耕還林建設任務安排上繼續對遼寧省給予較高投入，共安排建設任務2.4萬hm2，總投資6 350萬元。國家對遼寧退耕還林工作的支持，堅定了遼寧退耕人的信心，穩定了遼寧退耕的隊伍，為退耕還林成果的鞏固奠定了堅實的基礎，保證了工程建設持續健康地發展。

2.3 省委省政府高度重視生態建設和退耕還林工作

遼寧省委省政府在國家退耕地還林任務暫停的情況下，不等不靠，依靠自身財力，自籌資金開展大規模的超坡地還林工程，堅定了各級政府保護和鞏固退耕還林成果的信心，也為新一輪退耕還林工作營造良好的社會氛圍。

2.4 退耕還林工程建設將在新形勢下繼續穩步推進

遼寧省新一輪的退耕還林工程建設將充分依據全省當前的土地利用現狀，科學利用國土空間，合理利用土地資源。以不占用基本農田為前提，并將與在建的“兩退一圍”工程和千萬畝經濟林工程形成統籌兼顧、互補并行的建設方式，實現工程投入合理整合，土地資源高效利用，生態環境明顯改善的目標，進一步加快全省生態文明建設進程。