加強高校政府采購內部審計的思考

范衛華，曹莉麗2，（.阜陽師范學院，安徽 阜陽 236037；2安徽欣安工程建設項目管理有限公司，安徽 阜陽 236000）

加強高校政府采購內部審計的思考

范衛華1，曹莉麗2，1
（1.阜陽師范學院，安徽 阜陽 236037；2安徽欣安工程建設項目管理有限公司，安徽 阜陽 236000）

本文從高校政府采購內部控制環境、預算管理和政府采購制度等方面，分析了目前高校政府采購面臨與存在的問題。從高校政府采購審計的目的、政府采購主要方法和政府采購重點工作三方面，提出加強高校政府采購內部審計，旨在達到減少高校政府采購管理中的紕漏和缺失，減少政府采購活動中違規亂紀現象，提高采購資金使用效益之目的。

高等院校;政府采購 ;內部審計;政府采購審計

近年來，我國高校領域的腐敗案件呈上升趨勢，如武漢大學原常務副書記龍小樂和原常務副校長陳昭方，涉嫌巨額受賄被批捕；武漢科技學院院長張建剛等人，涉嫌基建腐敗被“雙規”；四川省部分高校教材采購中職務犯罪案件；廣東深圳職業技術學院窩案；安徽蕪湖高校建設腐敗窩案等。這些案件發案部位相對集中于基建、采購、后勤和招生等領域，特別是高校政府采購成為高校腐敗重點區域。因此通過著眼于學校的全局目標，加強內部控制建立和執行情況的監督檢查，實施政府采購審計工作，有益于減少高校政府采購管理中的紕漏和缺失，減少政府采購活動中違規亂紀現象，提高采購資金的使用效益。

一、高校政府采購面臨的問題

（一）政府采購內部控制環境的不足

1．對高校政府采購工作認識有偏差。存在下面的問題：（1）政府采購由分散采購改為集中采購，各部門無法自主購買，有抵觸情緒；（2）現行的政府采購模式程序復雜、審批環節多、進度緩慢、采購周期長，難以應對急需采購要求；（3）合同履行和維護服務環節由于部門間溝通不暢，導致出現驗收拖延時間、服務承諾不兌現的情況；（4）由于政府采購工作質量不高，導致認為政府采購不過是“扎扎實實走程序，認認真真走過場”。

2．政府采購組織結構有待加強。一般來說，高校政府采購工作是由使用單位向采購部門提出采購申請，由采購部門負責組織實施采購，驗收合格后進入審計，審計后財務部門付款，紀檢部門全程監督。從流程上看各部門之間通過相互配合，履行各自職責，互相監督共同做好政府采購工作。但是由于缺乏集中領導和統一指揮，出現共享成績、共推困難的現象。

3．采購隊伍結構不合理。學校政府采購工作涉及學校的教學、科研、行政等多個方面，采購品種包括物資、工程和服務，采購的物資種類繁多，專業涉及面較廣，要求工作人員對財務、政府采購和招投標方面的規章和程序要熟悉，還要熟悉市場情況，掌握產品性能、價格，以及建筑工程等方面的專業知識。學校政府采購部門為國有資產管理處，政府采購人員主要由其他職能部門臨時抽取，導致對政府采購工作投入精力不足，缺乏一支政策、業務水平高，穩定的政府采購隊伍。

（二）政府采購預算管理存在不足

從學校采購實際情況來看，對于教學儀器、設備、圖書和基建、工程修繕等采購項目主要由學校統一按教學需要編制預算，采購預算的編制較為完善，計劃性較好。但是對于科研項目、工程修繕項目采購預算計劃性較差。例如各種學科建設經費或科研經費在未審批之前，很難預測經費的數額和到位時間。因此，經費一旦到位，使用單位又要求盡快投入實施，因而難以按時作采購計劃的編報，計劃性顯得比較差。同時還存在由于學校規模大、組織層級多出現對采購項目缺乏整體調查和論證，出現儀器設備重復購置、采購預算超支的情況。

另外，由于一些突發事件造成的采購項目，也造成采購預算無法按計劃進行。

（三）政府采購制度不完善

為了規范政府采購行為，高校根據自身特點制定了一系列規章制度，對采購的工作流程進行了明確要求。但是也存在制度上對采購執行環節規定不夠具體，無法進行有效的執行和監督的情況。

1．評標專家小組制度的不足。高校評標專家小組主要從學校紀檢、財務、基建、后勤、國資、審計、學院和采購單位相關人員中抽取。存在以下不足。（1）專業性不強。從學校內部抽取評標專家，多數為職能部門負責人，在一定程度上提高了評標的民主性和公開性，但是專業性不強，評標時難以對項目要求、技術特征和各家投標優缺點進行合理性分析；（2）可能會出現隨意性評審。就評標時間來說，一般為半個工作日時間。學校一般提前2到3個小時通知評標專家，在保密的同時，也要求評標專家在到現場后半天時間內做好熟悉項目概況、技術要求、對投標文件優缺點進行比較，對技術標提出評審意見，對商務標報價合理性進行分析，根據評標辦法對投標文件進行打分、排序，完成評標報告等工作內容。這么短的時間內，再加上評標專家水平參差不齊，評標常識不足，會導致評標時不能把握評標的重點難點，造成評審過于簡單，甚至出現依據個人感覺進行評審，不按照評標辦法進行評標的情況。

2．政府采購文件編制不細，評標辦法過于簡單。（1）政府采購文件編制不細。政府采購文件編制愈細、愈周密，越有利于采購實施和質量控制，反之，會導致采購過程、合同履行環節出現問題，引起糾紛，造成損失。（2）評標辦法過于簡單。按照政府采購和招投標公開性原則的要求，在采購文件中應明確評標辦法。但從采購人的角度來說，不愿對評標標準進行嚴格限定，原因是擔心可能會束縛采購方的自由，或出現意外情況時，調整起來較為困難。（3）過于追求低價中標。高校政府采購的功能之一就是節約支出，政府采購通過集中規模采購和引入市場競爭機制，降低交易成本，節約采購資金。但是低價也不是絕對的低價，應當是能夠彌補生產成本并有適當的利潤，如果不按市場規律，片面追求低價中標，會導致惡性的價格競爭，或者出現“釣魚工程”等情況。

二、加強高校政府采購內部審計

政府采購內部審計是監督約束機制的重要一環，高校通過加強對采購活動各個環節全過程、全方位的審計監督，實施政府采購內部審計，提高政府采購工作人員依法依規的自覺意識，降低違法舞弊行為發生的可能性。

（一）政府采購內部審計的內容和目的

高校政府采購審計是對高校政府采購全過程實施的監督和評價，是財務審計、管理審計、工程審計和績效審計等審計領域的融合，是由學校內部審計部門對本校相關政府采購活動真實性、合法性以及績效情況進行的審計監督活動。高校政府采購審計的主要內容包括政府采購內部控制測試、采購預算、招投標、供貨商選擇、簽訂合同、合同履行、結算付款等事項。高校政府采購審計的主要目的是通過加強內部控制，改善學校政府采購質量，降低采購費用，維護學校的合法權益，促進高校經濟管理水平的提高。

（二）高校政府采購審計的主要方法

根據高校政府采購項目的采購模式、采購規模和可投入資源不同，內部審計機構可以采取日常審計和專項審計兩種方法。

1．日常審計是指內部審計部門對學校政府采購業務進行日常的審計監督工作。日常審計監督是對政府采購活動全過程、全方位的監督，包括對政府采購內部控制制度、政府采購預算、采購方式的選擇和執行、政府投標、采購合同的履行、驗收和結算等環節的審計監督。日常審計監督的優點一是具有連續性，能夠通過對政府采購活動的日常監控，發現反復出現的規律性問題，為專項審計確立目標；另一方面日常審計起到全過程跟蹤審計的作用，變事后審計為全過程審計監督，通過實時的審計信息反饋，對關鍵業務部門起到警示作用。

2．專項審計是指內部審計機構對政府采購項目的某一個問題綜合運用各種審計方法進行的審計監督工作。專項審計的優點一是針對性較強；另一方面是專項審計根據需要隨時開展，時效性較強。政府采購專項審計要求內部審計機構工作人員具有綜合性的政府采購相關業務知識，對于專業性和技術性較強的專項審計項目，可以從外部聘請專家或委托工程類、審計類中介機構進行。

（三）高校政府采購審計的重點工作內容

1．合理選擇審計項目

高校政府采購工作是為學校的教學和科研工作提供良好的貨物、工程和服務，采購種類比較復雜，各種采購的資金規模也有較大差異，而內部審計部門能夠投入的審計資源有限。因此，內部審計部門在制定年度審計計劃時，可根據重要性水平、是否存在重大變化、風險水平等因素來合理選擇政府采購審計項目，充分利用審計資源，提高審計效率。

對于經常性、常規性的政府采購項目，如教材、通用實驗設備和校服等物資采購項目，寢室出新、道路硬化等修繕工程項目，工程監理、工程設計、物業等服務項目，這些采購每年采購量變化不大，價格也比較穩定，不會發生太大波動，對于此類項目可以根據重要性水平、是否存在重大變化選擇部分金額較大、單價較高、比較受關注的項目進行審計。

對于臨時性、突發性的政府采購項目，比如一些科研項目需要購置的相關儀器設備，用于搶修或急需的工程采購，以及由公開采購改為邀請采購、商務談判的采購項目。此類的采購項目具有臨時性和突發性，應通過對采購項目背景資料進行研究，評價重要性和風險因素，優先做出審計安排。

對學校重點政府采購項目加強審計，開展從項目立項、預算編制、采購計劃制定、采購實施、合同簽訂、履行、驗收的全過程跟蹤審計，監督預算編制、采購方式選擇、采購、投標、評標等活動，各個采購環節內部控制制度是否建立健全、執行情況等。

2．內部控制測試與實質性審計相結合

政府采購內部控制包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督五個要素。通過內部控制測試可以掌握高校內部控制及健全性和有效性，針對內部控制的薄弱環節，內部審計人員明確審計重點、步驟和方法，更有針對性制定實質性審計方案和審計程序。可從以下幾個方面進行：

第一，審查內部控制環境。主要是通過審查學校政府采購人員管理制度、政府采購職業道德建設情況、政府采購信息的透明度、內部監督是否健全有效等內部控制環境要素，來研究和評價政府采購內部控制意識，政府采購管理人員對政府采購內部控制重視程度，政府采購部門和工作人員開展采購活動和履行控制責任的情況。

第二，審查內部控制制度。對內部控制進行測試主要內容是審查學校制定的與政府采購相關的內部控制制度，如業務授權、職責分離、采購控制、驗收質量控制、信息與溝通和獨立監督等是否健全、有效和得到連續執行，政府采購檔案是否完整，政府采購糾紛是否能夠得到公開、公正的處理等。

3．強化高校政府采購預算審計監督

政府采購預算審計是政府采購審計工作的基礎。主要內容一是政府采購預算完整性審查, 是否應列入政府采購的部門和項目全部按要求全部納入采購預算，有無化整為零規避政府采購的情況；二是政府采購資金的合規性審查，資金來源是否符合規定，有無挪用其他采購預算資金的情況；三是政府采購項目的合理性審查，采購項目有無高標準、重復采購的情況；四是政府采購預算的有效性審查，政府采購預算確定后有無隨意更改，預算追加調整是否按規定程序審批，政府采購執行情況等。

4．政府采購實施環節的審計監督

政府采購實施環節審計除對政府采購相關規定的執行情況進行審計外，主要是審查政府采購部門是否按內部牽制原則設立業務授權、職責分離、質量控制、采購檔案管理等內部控制制度，內部控制制度是否健全、有效和得到連續執行。

對政府采購人員的審計內容包括是否遵照公開、公平、公正的政府采購原則切實履行職責，有無違反規定程序進行暗箱操作、私自與供貨商串通透露標的的行為；有無泄露采購信息，與投標人串通進行虛假采購的行為；評標專家的選擇是否符合規定，是否滿足評標項目專業要求，以及是否實行了回避制度等。

對政府采購程序的審計內容主要是審查采購程序是否嚴格按照相關法律法規、學校制定的相關文件來執行。是否按規定來選擇公開采購、邀請采購、競爭性談判、詢價采購等采購方式；采購文件的編制是否符合規定，采購文件中有無違法、歧視、傾向條款限制、排斥或保護潛在投標人，采購人和投標人的風險責任是否得到合理劃分；采購信息的發布是否全面、準確、及時；采用邀請采購的投標人是否合格，是否邀請三家以上投標人；清單和控制價的編制是否準確合理；是否按采購文件規定的評標辦法進行評標、定標；是否按規定與中標人簽訂采購合同，審查采購合同的合法性、完整性和有效性；政府采購投訴、糾紛是否能夠得到公開、公正的處理等；審查合同是否得到全面、嚴格的履行，有無合同違約情況；政府采購資金使用是否合規合法，有無挪用截留等；是否按驗收制度及時組織驗收；政府采購檔案是否規范、完整等。

5．進行政府采購的后續審計

政府采購后續審計是學校內部審計部門在提交政府采購審計報告后，對報告中審計發現的問題和提出的審計建議進行的跟蹤審計，主要檢查被審計單位審計中發現的問題是否得到糾正，以及取得被審計單位的反饋意見和實施審計建議后的實際效果。

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[3]彭藝.高校內部會計控制新論[M].長沙:湖南人民出版社,2010:10-18.

[4]Treadway委員會發起組織委員會（COSO）．內部控制——整體框架[M].大連:東北財經大學出版社,2008:12-13,21-22.

[5]馬海濤,姜愛華.政府采購管理[M].北京:北京大學出版社,2008:24-31.

[6]段道端.政府采購存在的問題及審計監督對策[J].中國審計，2005,(10):37-38.

Reflections on Strengthening the Internal Audit of Government Procurement in Colleges and Universities

FAN Wei-hua1，CAO Li-li2
（1.Fyang Normal University, Fuyang 236041 Anhui; 2. Anhui Xin’an Construction Project Management Co. Ltd., Fuyang 236000 Anhui )

Firstly, this paper analyses the problems existing in current government procurement in colleges and universities from the perspectives of internal control environment, budget management and the system of government procurement. Then, the paper points out that the internal audit of government procurement in colleges and universities should be strengthened in three aspects such as the auditing objective, method and key tasks of government procurement. Thus, the aim of improving the efficiency of fund use can be achieved by reducing the careless mistakes and irregularities in government procurement.

colleges and universities; government procurement; internal audit; audit of government procurement

F239.66

A

1004-4310（2015）03-0119-03

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2015.03.028

2015-02-21

范衛華（1979- ），男，安徽阜陽人，阜陽師范學院審計處，審計師，招標師，公共管理碩士，研究方向：招投標管理，工程造價管理；曹莉麗（1978- ），女，安徽阜陽人，安徽欣安工程建設項目管理有限公司，會計師，研究方向：招投標管理。