整體治理視域中的法國新一輪大區改革

上官莉娜 劉瑞龍

武漢大學政治與公共管理學院

2015年1月16日，法國總統奧朗德簽署了《大區區劃、大區和省的選舉以及變更選舉日程法》（Loi no2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral）。該法案規定，現有大區區劃將持續至2015年底。2016年1月1日起，法國本土22個大區將合并為13個，這標志著醞釀多年的法國地方政府改革進入實質性階段。

一、新一輪大區改革主要內容

在此輪大區區劃調整中，保持原有區劃不變的有法蘭西島、中部大區、盧瓦爾河地區、布列塔尼、普羅旺斯-阿爾卑斯-藍色海岸以及科西嘉等6個大區；“二合一”的有北加萊海峽與皮卡第、下諾曼底與上諾曼底、勃艮第與弗朗什-孔泰、奧弗涅與羅訥-阿爾卑斯、朗格多克-魯西永與南比利牛斯等5對大區；“三合一”的有阿爾薩斯、香檳-阿登與洛林，以及阿基坦、利穆贊與普瓦圖-夏朗德等 2組大區。通過擴大管轄地域，大區將具有更強的區域資源整合能力，考慮到未來法國中央政府可能會進一步向大區放權，大區將在法國行政體系中扮演更加引人矚目的角色。合并成立的大區暫時按原大區首字母順序并列命名，但下諾曼底與上諾曼底合并成立的大區命名為諾曼底大區，中央大區改名為中央-盧瓦爾河谷大區（Centre-Val de Loire）。新大區的最終命名及首府選址將在征求各方意見的基礎上，于2016年10月1日前以最高行政法院法令（décret en Conseil d’Etat）的形式加以確立。

本次大區改革基本不涉及選舉方式的變更，仍然采用兩輪名單選舉制。這種選舉制度下，每個省構成大區選舉中一個的“省選區”（section départementale）。根據每個省的人口多少，最高行政法院法令規定了省選區的候選人數量。大區選舉中，多個候選人名單會在大區范圍內提出，每個名單都包括大區內所有的省選區，每個省選區的候選人數目與最高行政法院規定一致。選民對大區范圍內的候選人名單進行投票，而不是對候選人個人或本省候選人名單進行投票。根據投票結果，名單之間按最大均數法分配議員席位。在此基礎上，結合名單在每個省的支持率和名單排名順序，確定最終議員人選。這種投票方式有助于大區議會中多數派的形成。

本次改革調整了大區區劃，自然帶來了大區內省選區的變化，從而對候選人名單的構成產生影響。此次改革規定，合并而成的大區議員總數等于被合并的各大區議員數量之和。每個省選區的候選人數量根據各省人口比重按最大均數法分配。在此基礎上，每個省再增加兩名候選人。最高行政法院將在大區換屆之前明確每個省的候選人法定數量。由于大區議員總數保持不變，但各省的人口比重卻要按當時合法有效的人口重新進行統計，這就客觀上有利于近年來人口增長較快的省在新大區中獲得更多的議席。以阿基坦、利穆贊與普瓦圖-夏朗德大區的情況為例，該大區的吉倫特省在改革之前有38個候選人，改革之后增長到48個，而科雷茲省候選人則由16個降至10個。

在選舉方式基本保持不變的前提下，本次改革對各省在大區議會中的代表席位進行了最低數量的保障，這也是改革的一個亮點。根據原來的選舉方式，部分省份可能會因為人口比重低、投票參與率低以及名單偏好等因素，在大區議會中缺乏議員席位或者沒有議員席位。這次改革規定，人口小于10萬的省選區應當在大區議會中獲得至少2個席位，人口大于10萬的省選區應當獲得至少4個席位。如果達不到這一標準，則抽取獲得席位最多的候選人名單的最后一個或幾個席位予以補足，除非被抽取的省選區人口小于 10萬且席位不足2個，或者人口大于10萬且席位不足5個。這一規定確保了各省在大區中擁有“公正、均衡的代表”（représentation juste et équilibrée）。

該法案同時明確了換屆選舉日程。本屆大區議員任期自2010年3月開始，任期為6年，原定至2016年3月結束。2013年5月17日法令將大區選舉與省選舉同期舉行的原則寫入了《選舉法》，并規定本屆大區議員任期至2015年3月提前結束。為配合此次總體改革，2015年1月16日法令規定大區換屆選舉時間改為2015年12月，本屆議員任期相應地延長至12月結束。此外，改革還規定下一屆大區議員任期延長至2021年3月，屆時可與省選舉同期舉行，落實兩大地方選舉同步的原則。

二、大區發展的歷史回溯

法國大區的起源可以追溯到1944年1月10日的條例（L’ordonnance du 10 janvier 1944 crée les commissaires régionaux de la République），當時設立了共和國大區專員，開始出現大區的劃分（circonscriptions régionales）。1954 年，隨著大區委員會（les comités régionaux）的影響力日益重大，大區被國家正式授予管理權。隨后，為了開發落后地區，法國進行了大規模的國土整治工作，為全國的均衡發展進行合理布局。為了給國內工業不發達地區提供財政援助以保證國民經濟發展，國家和私人經濟社團建立了各種基金會。為了統籌和協調這些基金的分配和使用，1955年6月30日的法令創建21個經濟區（régions économiques），這一舉措有效地減少了巴黎地區工業經濟過分集中的現象。1959年1月7日法令將“經濟區”轉化為區域行動區（circonscriptions d’action régionale），自此大區的結構與行政框架開始初步形成。每個區域行動區包括2到8個省，大區成立一個省際會議，從省長中產生一名“協調員”（coordonnateur）負責召集其他省長協商相關的跨省事務，提供有關區域發展規劃編制的意見和建議，在本區域內實施經濟和社會發展計劃和領土整治計劃，并就經濟發展計劃和領土整治計劃統籌和協調國家基金會和私人基金的分配和使用。1964年3月頒布的法令進一步擴充區域行動區的機構、職位和職權，將區域行動區的協調機構規范化與制度化，協調員由省長兼任并改稱為大區區長，原有的經濟擴張基金會也改為大區經濟發展委員會，作為大區的“準議會”為本地區經濟發展提供咨詢服務，大區區長負責安排國家經濟計劃中經費的調撥，從而使大區具有行政管理的職能。1964年3月14日法令規定在大區設立國家行政派駐機構，作為中央權力與各省權力的中間站。大區在法國地方事業發展中發揮的作用越來越大，但當時的大區仍是一種“省的聯合體”，還沒有獲得地方領土單位（自治團體）的地位，其職能主要是協調、推動地區經濟社會生活；針對地方建設的要求，研究、選擇投資計劃；提出合理的建議，避免重復建設與浪費。戴高樂總統曾經想進一步擴大區域行動區的地位和職權，把它變為一個具有公法人地位的地方團體，建議成立大區議會（由大區中的國民議會議員組成）。他想把大區當做一個領土單位，其任務是發展社會經濟文化，進行國家的領土整治工作，使大區享有和省一樣的財政權力，把一些國家稅收移交給大區征收。反對派以“大區議會是行政分權的一種形式，不是大區自治的真正嘗試”為理由而大加反對。戴高樂總統的提議在1969年的全民公投中被否決，他也黯然宣布“停止履行共和國總統的職務”。法蘭西學院院士阿蘭·佩雷菲特對公投失敗有過生動而深刻的評價，他認為“戴高樂的神通是符合于挽救國家于垂亡的偉大傳統的。1969年，國家并不垂亡，只不過是害著三百年來的老病。能不能利用一時的變故來改變一國人民的氣質呢？戴高樂用了治療急性病的方法，治療慢性病。而且還只能用法家的語言來付諸實行。這就讓法國人的氣質把他套進了他自己設下的圈套。”①[法]阿蘭·佩雷菲特：《官僚主義的弊害》，孟鞠如等譯。北京：商務印書館，1981，579頁。1970年1月9日的法令把科西嘉島從普羅旺斯-科特達祖爾大區劃出來，獨立自成一個大區。這樣，全國就共有二十二個大區。①參見《法國政府機構》編寫組：《法國政府機構》。上海：上海人民出版社，1978，89-90頁。

1972至1980年間，大區經歷了緩慢而模糊的蛻變，逐步確立了其法律地位。公投失敗之后，對大區的行政改革方案仍是各界激烈辯論的對象。法國在“功能性地區主義”影響之下，1972 年 7 月 5 日《設立大區機構法令》（Loi n°72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions ）改稱區域行動區為大區，作為中央政府功能性地區主義策略的有機部分，升格為特別任務的公共機構，確定了大區的公法人資格并增設了大區的一些組織機構，同時發展地方經濟的各種獎勵金合并成大區發展獎勵金。此時的大區增加了一定分權的要素，以促進地方投資和計劃決策的行政協調，由于缺乏民主的基礎，這些機構享有的權力還是很有限的。也就是說大區發展經濟的權力稍有增加，但性質上仍然只是一個經濟發展區，還未成為法國的領土單位。1982年3月2日的《市鎮、省和大區權利與自由法》（Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions）的第一條就明確規定了“市鎮、省和大區由選舉產生的議會自行管理”，正式確認大區為“地方領土單位”，大區公共機構才轉型為完全的地方自治政府。自此，大區正式成為地方領土單位的一個類別，變成了法國第一級地方行政單位，從而使得行政區劃由兩級增加到三級，同時取消了國家對大區的監護（la tutelle），這是經濟發展大區建立以來職能、地位和作用日益增強的必然結果。根據1983年1月7日《市鎮、省、大區與國家權限劃分法》（Loi n°82-3 du 7 Janvier 1983 Relative à la Répartition des Compétences entre les Communes ,les Départements, les Régions et l’Etat）以及 1986 年 1 月 6日《大區組織及省議會職能相關規定修正法》（Loi n°86-16 du 6 janvier 1986 relative à l'organisation des régions et portant modification de dispositions relatives au fonctionnement des conseils généraux），成立了通過直接普選產生的大區議會，進一步明確了國家與大區之間的權限，完善了大區的機構設置。2003年3月28日修憲，大區的憲法地位正式確立。法國學界多數學者認為大區制是介于單一制和聯邦制之間的一種國家結構，法國公法理論正在逐漸拋棄國家結構形式的二分說，將傳統的單一制國家分解為單一制和大區制，從而形成單一制、大區制與聯邦制的三分法②上官莉娜：《走出治理破碎化困境——法國地方政府改革研究》。北京：人民出版社，2012，122頁。。

三、漸進主義與整體主義的合奏

漸進主義（Incrémentalisme）是法國大區改革的基本邏輯進路。漸進主義理論的代表人物是美國著名政治學家查爾斯·林德布洛姆（C.E.Lindblom）在批判傳統的“理性決策模式”基礎上提出來的重要概念，由于人類的有限理性、現實的多元價值選擇、未來的不確定性，新政策的出臺難以達到絕對理性和全面的革新，政策制定者只能隨著社會環境的變化對原有政策做出適當、適時的修正。法國大區改革清晰體現出漸進主義的特點，大區的設置及其自治團體地位的確立是一個逐步整合的改革歷程，法國通過先設立有限權能的公共組織機構，以協調區域內各省的社會經濟建設，待到整合各省并形成利益相關的功能區域時，通過賦予大區適當而必要的行政權能，以充分發揮其監督與整合下級地方自治單位的功能角色，在此基礎之上確立“大區”的地方自治政府地位。進而通過修憲，實現大區地位憲法化，有助于落實地方分權及加強區域政府功能整合，實現大區經濟地位、行政地位、憲法地位“三位一體”的華美蛻變。隨著稅收的減少，公共開支急劇膨脹，省一級被削弱。而由普選產生的大區議會，經過 30年的轉型和調整，逐步擁有強有力的金融工具和財政手段，掌握了過去原本由中央政府執掌的諸多職能，大區地位由“虛”至“實”，成為重量級的地方政府層級，發揮著領軍作用。

盡管存在不同聲音和阻力，但以提高地方政府治理能力、增進公共政策執行效力、節約行政成本為導向的法國大區改革，近年來已成為法國各界的共識。早在薩科齊當政時期，法國國民議會法律委員會、巴拉迪爾領導的地方政府改革委員會就曾提出過關于大區合并的報告。2012年5月，社會黨候選人奧朗德就任總統，此后即多次表示將推動大區改革。可見，大區改革是超越黨派分歧的，是法國的國家利益所在。然而，改革卻并沒有各方一致認可的線路圖，而是在各種此消彼長的政治力量的不斷博弈中曲折前進。法國政府啟動大區改革前夕，法國媒體就曾報道過“15大區說”、“14大區說”以及“13大區說”等不同方案。即使是2014年6月法國政府正式向參議院提交了“13大區”的劃分方案，這一方案也在此后的議會審議中不斷被修改。雖然最終通過的方案采用了“13大區”的劃分方法，但這種劃分與最初提交的方案相比已有了許多重大的調整。

整體主義（Holisme）是法國大區改革的價值取向。整體主義強調以滿足公民整體需求為主導理念，著力于政府組織體系整體運作的整合性與協調性，借助信息技術等手段，以協調、合作、整合和責任為治理策略。面對20 世紀 80 年代以來新公共管理范式下的競爭治理所導致的政府組織部門化、管理碎片化和公共服務裂解性，發達國家正在致力于構建一種基于整體主義的合作框架和政府運作模式。法國大區改革反映了這種整體主義思潮，通過將各大區“化零為整”試圖打破原有大區之間的競爭格局、消解地方保護主義，通過賦予大區更多的協調整合權能，使跨區域合作制度化、規范化，順應了整體治理的大趨勢，是走出地方治理破碎化困境的新嘗試，客觀上提升了大區在國家治理體系中的地位。地方治理狀況是構成國家競爭力的重要部分，而地方治理結構的優化是提升國家競爭力的一個有效途徑。從法國的經驗來看，地方治理是一個緩慢、漸進的過程，是一個不斷反省、自我修復的過程，整體治理已成為地方政府改革的方向性選擇。

四、評價與反思

新一輪大區改革并不是單一力量促成的，在全球化尤其是歐洲一體化和地方化的雙向運動中，伴隨著中央與地方分權改革的逐步深入以及法國整體治理的興起，大區政府必須積極回應法國地方治理的基本問題和基本任務，更好地解決地方公共事務。在內外動力的雙重驅使下，法國中央政府從全局出發打破地方利益格局，自上而下地推動了本次改革。同時，地方行政單位在歐盟中有著極為特殊的地位，它們雖然不是歐盟建設的獨立主體，卻是歐盟一體化的重要環節，它們充分參與了歐盟法律和具體項目的實施。歐盟將大區視為實施其政策的最佳地方層級，制定了針對地方行政單位的歐盟區域政策。由此，大區便成為法國通往歐洲的最重要的區域，法國向歐洲整合的政策之一，就是以地方大行政區加強與歐洲各國地方的聯系①李昌麟：《英法地方自治體制之研究》，載《“臺灣省咨議會”委托研究報告》2000年，182-183頁。。

近二三十年來，大多數歐盟國家都經歷了行政和政治重組過程，地方分權和大區化是行政改革的主要形式，波蘭于1999年將49個省合并為16個省，西班牙、瑞典、意大利等國也不遺余力地賦予地方一級行政區以更多管理權限。與歐洲鄰國地方一級行政區相比較，法國原大區的體量明顯偏小，在爭取歐盟資金支持過程中處于不利地位。法國本土原22個大區中，人口超過400萬的大區僅有4個（法蘭西島、羅納-阿爾卑斯、普羅旺斯-阿爾卑斯-藍色海岸和北加萊海峽），而德國16個州中的7個、意大利20個大區中的8個、西班牙17個自治區中的4個都達到了這一水平。可見，通過改革提升法國大區的競爭力，是法國進一步加強與歐盟政策對接的必然選擇。

法國政府不同階段改革方案的側重點有所不同、追求的目標亦有差異，但它們之間具有內在的有機聯系。行政區劃是地方政府進行公共管理的前提條件，大區是最高層級的地方行政單位，它的區劃改革具有全局性的重要意義，可謂“牽一發而動全身”。如果沒有全面的政策配合，改革就難免陷入混亂而無法推進。為此，法國政府制定了完善的配套措施，對新大區的命名、首府選擇、選區劃分、各級政府選舉時間變更等都做了十分詳盡的規定，大大提高了改革方案的可操作性。法國地方政府改革具有穩步推進的特征，高度重視改革方案評估的獨立性和科學性，每一項改革措施在出臺前都要進行周詳的評估，為具體實施奠定堅實的基礎。法國新一輪大區改革依靠自上而下的推動力，成立了各類專門的委員會，多數報告以白皮書形式公布，廣泛征求各界意見，隨即通過國民議會和參議院的審議，轉化為地方政府改革法案。同時“白皮書”對社會公布并廣泛征求各界意見，對改革進行了充分的宣傳，使改革方案得到較廣范圍的支持，為今后的操作“預熱”、創造良好的改革氛圍，穩健的政治實用主義不失為一種充滿實踐智慧的策略。