農地產權二元主體視角下“三權分置”的確權邏輯

□胡振華 沈 杰 胡子悅

(1.溫州大學商學院，浙江 溫州 325035;2.河北大學政法學院，河北保定 071000)

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會《決定》指出，堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。在針對農村農地產權制度改革以及目前土地流轉問題時，2014年11月中央審議通過了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》明確提出，堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置。要求進一步鞏固和完善農村基本經營制度，引導土地經營權流轉的有序進行，積極培育新型的農業經營主體，發展多種形式的適度規模經營。這一系列政策的核心是改革現有農地產權制度，試圖解決市場經濟條件下農地產權的流動性問題從而促進農村經濟發展。然而正如筆者以前指出的:農地歸誰所有和怎么利用是農村經濟行為的起點，對農地歸誰所有做的理論探索可以看作是第一階段的終極意義上的思考，而對農地怎么利用所做的研究可以看作是效率意義上的功利主義的探究，歸誰所有沒解決好，第二階段的怎么利用的問題始終面臨著激勵不經濟的風險，容易造成機會主義盛行。［1］

在農地歸誰所有上，農村土地集體所有是明確的，但在實際使用者的權屬劃分上卻問題重重，尤其是農戶承包地的“面積不準、四至不清”等問題，進而阻礙了農村經濟的進一步發展。早在2013年中共中央一號文件中就明確指出，我們要擬用五年時間“基本完成土地承包經營權確權登記頒證”，以解決數億農戶承包地權屬問題。在這確權工作進行的兩年中，由于不少承包地經營權屬混亂，新舊矛盾的疊加積累產生了不少土地糾紛問題。2014年中央一號文件針對確權工作中的現實矛盾，進一步提出了要充分依靠農民群眾自主協商能力，可以對農地進行確權確地，也可以確權確股但不確地。具體來說，在目前農地確權的實踐過程中土地糾紛問題凸顯在東部沿海的經濟發達地區，主要原因在于農地流轉，很多地區由于流轉的便利性和發展農村經濟的需要，農戶和村集體已經以入股的形式進行了農地的流轉，以前的承包地物理界限消失了，集體土地和農戶的土地混合而難以區分。雖然農戶從村委會那里拿到了土地確權證，但還是不清楚自己的地在哪里。這不僅使得農地產權的模糊性依然存在，而且使得日后農地的進一步市場化難以繼續。而“三權分置”這一農地制度改革框架的提出雖然在一定程度上解決了農地的流動性問題，但流動性的提高也使得農地產權的模糊性問題更加突出。總之，就目前農地確權實踐中產生的問題來看，主要原因是目前的農地確權工作并沒有形成一個清晰的基于明晰農地產權主體和農地產權可流動性的確權邏輯。

二、農地確權的經濟邏輯

通過新制度經濟學的產權理論和社會成本理論的角度對農地產權分析，我們可以知道有意或無意的農地產權模糊性在一定程度上增加了農村經濟發展的交易成本，也是造成城鄉二元不協調發展的制度鴻溝的根本原因。農地確權工作，目的就是要破除農業現代化和市場化過程中農村產權制度的模糊性。本節通過經濟學的產權理論，分析了對作為公共資源的集體產權和作為農戶實際占有的產權的確權意義。

(一)農地確權的經濟學分析

在經濟學中對產權進行科學定義的，主要是新制度經濟學派，認為經濟分析的首要任務就是分析產權。交易成本或者說社會成本的思想構成了現代經濟學產權理論的基石，最早體現在科斯的《社會成本》中，交易成本后來泛指所有為促成交易發生而形成的成本，具體包括獲取交易信息、尋找交易對象、談判等成本。在新制度經濟學派中德姆賽茨曾認為，產權是一種社會工具，其重要性就在于事實上它們能夠幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期。經濟學的研究對象是對配置稀缺資源研究，阿爾欽認為經濟學對稀缺資源的配置本質是對稀缺資源的產權的研究，對使用資源權利的安排或者說對資源產權的歸屬即產權應如何界定與交換以及應采取怎樣的形式的問題。將交易成本理論來分析農地產權時，冀縣卿、錢忠好等(2015)認為不安全或者說不清晰的農地產權會極大地增加農地流轉的交易成本。［2］

西方經濟學的理論認為，市場機制配置稀缺資源具有的缺陷主要表現在“溢出效應”即外部性上，而外部性的實質是市場經濟活動產生的成本或收益的溢出，外部性的產生是由于私人成本(收益)與社會成本(收益)之間出現了差距，其公式表現為:社會成本(收益)=私人成本(收益)+外部成本(收益)。外部成本的根源在于產權的界定，產權的模糊性容易造成交易障礙，增加外部制度成本和私人搜尋信息的交易成本，從而使得資源配置達不到最優化，降低經濟效率，如下圖1所示(傅輝煌，白暴力，2014)。［3］P30－37現代產權經濟學和新制度經濟學就是要解決如何通過產權界定和變更所有權結構，降低或消除市場機制運行中產生的社會成本，提高運行的效率，促進經濟增長。外部成本表現在農地產權領域就是農地產權主體的模糊性，政府和集體作為行為人很容易侵犯農戶的承包經營權。可見明晰農地產權有利于降低土地交易的成本，減少信息不對稱所造成土地尋租，從而增加農地的經濟效益。

圖1 西方產權理論的理論邏輯

(二)農地確權、交易成本和農地流轉規模

通過上述的經濟學分析我們可以明白，農地產權由于外部性、不確定性等原因，造成了農地產權不清晰。農村集體產權模糊性的本質是農戶、村集體、村委會、村經濟合作組織的委托－代理問題，而農戶產權缺乏流動性的本質在于外部性的影響。解決這一委托－代理問題和外部性問題的關鍵在于明晰農地產權。馬賢磊、仇童偉、錢忠好(2015)認為農地產權的清晰一定程度上可以減少農地流轉過程中的交易成本。激發農戶土地流轉的積極性，促進農戶在農地上的生產性投資。［4］

對于明晰農地產權對土地流轉規模的影響，我們可以通過經濟學的邊際效用進行分析。在圖2中，是農地邊際收益曲線受產權清晰程度的不同而改變，農地流轉規模也受此影響而改變。其中MU1表示農地產權模糊時農戶農地經營的邊際收益曲線，MU2表示農地產權明晰后的邊際收益曲線，MC表示農戶農地經營邊際成本曲線。當農地產權模糊時，MU1曲線與MC曲線相交于E1點，此時，農戶最優農地經營規模為X1。而當農地產權變得明晰后，農戶的生產積極性提高，邊際收益曲線由MU1變動到MU2，MU2曲線與MC曲線相交于E2點，此時，農戶最優農地經營規模為X2。農地經營規模相比于農地產權模糊時有顯著提高。

圖2 明晰農地產權對農地流轉規模的影響

在圖3中，運用農地產權交易成本理論對農地的收益邊際曲線和農地流轉成本曲線進行了簡單分析，得出農地產權的模糊會增加農地流轉的交易成本提高農地流轉交易價格，從而影響農地流轉規模。MR為農戶農地經營的收益邊際曲線，P為農地流轉交易的價格。C表示農戶流轉土地的交易成本。當農地產權清晰時，MR曲線與P曲線相交于E1，此時，農地流轉規模為X1。農地產權的模糊性會產生交易成本，農地流轉的交易價格就變為P+C，MR曲線與P+C曲線相交于E2點，農地流轉的規模為X2。我們可以看到，如果農地產權明晰就可以減少農地流轉交易價格，從而有利于擴大農地流轉規模，實現農業現代化。

圖3 農地交易成本對農地流轉規模的影響

在土地流轉和農地確權的實踐中的相關數據，也在一定程度上支持上述經濟學對農地確權可以增加土地流轉規模的分析。據農業部的相關數據顯示，自2008年提出農地確權以來尤其是在2013年的中央一號文件提出擬用五年時間完成農地確權后，農地流轉規模有了顯著的提升，2013年比2012年增加了0.7億畝，全國土地流轉面積占承包地的面積在2013年已經達到了26%，也就是說全國已經有四分之一強的土地實現了流轉。在2014年僅上半年土地流轉規模就已經達到了3.8億畝，我國的農地規模經營創造了歷史新高(見圖4、圖5)。筆者通過國內某土地流轉交易網絡平臺的相關農地流轉的數據，了解到自2013年以來該平臺上的土地流轉交易面積出現較大幅度的增加(見圖6)。土地流轉規模的增加在一定程度上應該歸功于2013年中央對農地確權時間表的提出，農地確權對農地流轉規模的影響是顯著的，農地流轉規模的提高對我國農業現代化的實現具有很強的現實意義，當然我們也要看到隨著今后農地確權的深入可能會對農地流轉的規范性提出新的更高的要求，適度的農地流轉規模更適合我國農業的可持續健康發展，這也是農業現代化的要求。

三、農地產權主體的法律邏輯

從法律角度的物權理論來看，農地集體所有權是一種自物權，而作為農戶實際擁有的農地承包經營權是一種用益物權，如果能夠清晰的界定和區分兩者關系，不僅有利于農民在今后征地拆遷過程中維護自己的合法權益，而且在一定程度上有利于減少城鎮化建設過程中由于產權模糊而造成的社會動蕩。在實踐中，土地集體所有權存在虛置和模糊化的問題，虛置的原因是因為在家庭承包責任制確立后，作為承包經營權主體的農戶重新獲得了農地產權關系的主體地位的結果，這是農地市場化的必然。從權利范圍的角度來看，所有權虛置也是農戶的土地用益物權對集體的土地所有權限制的體現。但我們也要看到作為限制物權的承包經營權的流動性受到土地集體所有權的限制，加之集體產權的模糊性，這就成為了農地難以確權的根源。本節通過法律物權角度的分析，有助于我們厘清集體所有權和農戶用益物權之間的關系和權能劃分。

圖4 近年來全國土地流轉面積

圖5 近年來全國土地流轉面積占承包地面積

圖6 網絡土地流轉平臺土地流轉面積變化圖

(一)農地的物權屬性

農地產權從法律視角來看，應該是一種具有多種權利的財產權利束。這一財產權利束描述了財產所有者對其擁有的財產可以或不可以做什么;他們可以對其進行占有、使用、開發、改變、消費、破壞、出售、捐贈、轉讓、抵押、出租等行為，或者阻止他人侵犯自己的財產。法律概念上的財產就是一組財產所有者可以自由行使其財產資源并不受他人干涉的權利束。法學界在分析農地產權關系的時候往往會從物權的角度去分析，在法律上的農地產權劃分一般如下圖7所示。

圖7 現代物權理論意義上的農地產權

英國經濟學家威廉·配第曾說過:“勞動是財富之父，土地是財富之母。”土地的重要性不言而喻。在法學中，大陸法系將財產分為不動產與動產兩大分類，不動產是用益物權的主要標的物，所以我們可以說土地是處于社會基礎性地位的不動產和用益物權。我國《土地管理法》將土地劃分為農用地、建設用地和未利用地，依據我國《憲法》和《物權法》的相關規定，農村和城郊的土地屬于集體，因此集體享有農村土地的所有權。從我國的法律性質和法律意義上來說，集體土地所有權是一種自物權，而家庭承包責任制形成后，土地所有權人即集體將其土地的占用、使用、收益和處分等權能讓渡或部分讓渡給農戶形成了承包經營權即土地用益物權。可見，在法學物權理論的視角下，承包經營權具有用益物權的性質，而土地用益物權具有法律所賦予強制性作用力和保障力。從我國的農地制度上看，承包經營權作為用益物權產生于集體土地所有權，用益物權的法律強制力與我國的集體土地所有權的模糊性，產生了集體與農戶之間難以調和的矛盾，這一矛盾就是農地確權的法律邏輯起點。

我國對于農地的法律政策的變更，影響著農地用益物權和集體所有權的界限，用益物權與集體所有權的界限越清晰，農民的農業生產積極性就越高。以1978年以來尤其是近幾年來我國糧食產量的變化為依據，糧食產量體現了農民對農地的投資和農業生產積極性的變化。通過圖8，我們可以清楚地看到自1978年以來我國糧食產量的變化曲線，1978年至1990年、1994年至1996年、2003年至今，我國糧食產量增長幅度較快。從法律角度來看，1978年，家庭承包責任制由農民的自發選擇而產生，承包經營權作為用益物權得以從集體所有權的自物權中分離，農民的生產積極性有了很大程度的提升，“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，但是在農地承包期限上并沒有明確的規定，而且集體所有權和承包經營權的模糊性使得農業生產具有很大的不穩定性。1993年中央政府首次頒布了土地承包期30年不變的政策，這本質上是給農地用益物權確權，給農業生產的穩定性和提高農民生產積極性提供政策支持。此后提出的土地承包期長期不變的政策，2002年出臺的《農村土地承包法》和2005年頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律，進一步為農地用益物權提供了國家政策層面的保障力和實際操作上的法律效力。2008年中央提出農地確權后又在2013年明確提出了農地確權的時間表，農地用益物權得到日益清晰的界定，農民生產積極性得到極大提高從而糧食產量也創歷史新高，如圖9所示。

圖8 1978年以來我國糧食產量變化圖

(二)農村產權的法律主體劃分

1.農民集體的農地產權及權屬劃分

我國憲法第十條規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。由此，確立了我國農地的集體所有制度。在我國《土地管理法》第十條中也對集體土地產權進行了相關規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會進行經營管理。我國《民法通則》第七十四條也對集體財產權進行了相關規定，“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有”。

圖9 近六年來我國糧食產量變化圖

農村集體產權主體具有多元化的特點，丁關良(2008)認為，現行農村集體主體的性質可以從三個方面來劃分:農村集體財產權主體;農村集體經濟組織;農村村民自治組織。［5］筆者認為農村集體財產權主體和農村經濟組織都是農村產權的主體，而農村自治組織則是農村集體產權的代理人。如圖10所示。

從微觀層面來看，權能是農地產權的微觀構成。我們可以把農地產權劃分為各項權能，包括占有權、使用權、收益權、處分權等。結合農村集體所有權的制度權屬以及其法學上的物權屬性，可以將農村集體的權屬劃分為如下表1的關系。

圖10 農村集體產權主體結構圖

表1 作為農地產權主體之一的農村集體的權屬劃分

2、農戶的農地產權關系及權屬劃分

在農地集體所有的制度下，土地所有權人將其土地的占用、使用、收益和處分等權能讓渡或部分讓渡給農戶形成了承包經營權，農地承包經營權是當前農戶享有的一種重要的財產權利。《農村土地承包法》第三條規定了我國實行農村土地承包經營制度。《民法通則》第八十條規定:“公民、集體依法對集體所有的或國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護。”《土地承包法》第九條也對承包經營權進行了保障性的規定，即“國家保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯。”同時在第十六條里規定了農戶的相關收益權，即“承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利;承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償。”從物權分類來看，農地承包經營權是中國法律已經明確規定的一項獨立物權，但作為土地所有權人讓渡的權能，承包經營權是一種有限制的他物權，即農地承包經營權的行使受到農地所有權人以及法律、法規的限制。作為農地產權主體之一的農戶的權屬劃分見下表2。

表2 作為農地權利主體之一的農戶的權屬劃分

四、農地產權二元主體的演進邏輯

秦暉(2002)認為，土地權是多層次的，哪些層次的權利應該歸農戶，哪些歸集體，哪些歸國家，不能一概而論。［6］賀雪峰(2010)認為，與土地權利相關的產權主體有兩類，一類是作為土地所有者的村集體，一類是承包土地使用權的農戶。［7］通過法律的角度對農地產權的分析，筆者認為農地的村集體和農戶兩個產權主體是明確的。然而以前學者的研究并沒有直接從集體與農戶的二元角度出發，陳朋等(2004)將農地二元產權區分農業用途和非農業用途［8］，或者如竇祥銘(2012)所理解為的“國家終極所有，農民永久使用”的二元產權［9］。這樣的二元產權劃分并沒有從本質上去界定農地產權的矛盾及其模糊性的根源，筆者認為作為國家主體的農地產權是明確且無需進一步確定的，矛盾的根源在于集體和農戶之間的產權界定。

農地產權的二元主體具有歷史性，是隨著我國農地制度變遷而改變的。從新中國成立至今，在我國農地產權制度變遷的過程中，農民集體與農戶之間的農地產權分配關系發生了巨大的變化。唐邦勤等(2011)認為，我國的農村土地制度自建國以來先后歷經了農民土地所有制和社會主義勞動群眾集體土地所有制兩次制度變革。［10］趙陽(2007)提出了“共有”與“私用”的土地分配制度的觀點，并以此為依據來分析新中國成立以來的農地制度的歷史變遷。［11］P50－64項繼權(2014)認為，從新中國成立自今的歷史看，我國農村土地產權制度經歷了四次重大的變革，在不同變革時期的土地產權的法律主體及實際載體也是不相同的。［12］即建國初期的“私有私用”階段、合作化時期“私有公用”的階段、人民公社時期的“公有公用”階段和1978年十一屆三中全會后實行家庭承包制的“公有私用”階段。郭忠興等(2012)則從農地產權的視角認為:自改革開放以來，我國農民個人享有的土地權利經歷了從無到有“權利期限從短期到長久”產權權能從殘缺到趨于完整的不斷擴展的過程。并指出今后土地制度創新的關鍵依然是產權界定和權利配置。［13］本文通過上文的分析認為，應該從農地產權主體的視角出發來劃分我國建國以來的農地產權制度的變遷過程，并結合農地使用權的自主性和流動性情況進行劃分，得出了較為清晰的農地產權二元主體的演進邏輯。

1.建國初期“私有私用”階段的農地產權主體

在建國初期，通過土地改革運動，實現了“耕者有其田”，形成了農地的農民個人私有、自主經營的制度，農民對農地擁有完整產權。在該階段，農戶具有完整的產權，即農地所有權和經營權統一于農戶，隨著農業合作化運動的開展，村集體開始產生，農地產權在農民集體和農民個人之間也開始出現了不同形式的產權組合，但總的來說村組集體還只是作為自組織的形式規約著農戶的行為。大體來說農地“私有私用”階段的農地權利主體及其權能大致如圖11所示。項繼權(2014)認為，該階段農民對分配的土地不僅具有私有所有權，而且也可以自主經營和買賣，擁有完整的土地產權。［12］可以說該階段農戶是農地產權的唯一主體，農村一定程度上存在自組織但僅僅是通過傳統的村規民約來約束農戶，如下圖11所示。

圖11 農地“私有私用”階段農地產權主體及其權能

2.合作化時期“私有公用”階段的農地產權主體

互助組和初級社在一定程度上具社會主義的因素是后來農業生產合作社的雛形和早期形態，是社會主義的過渡的形式。經過互助組初級階段后，初級農業生產合作社的建立使得村集體在農民土地私人占有的基礎上獲得了農地經營權，農地二元產權開始形成，農地產權主體也開始變得模糊化。1953年開始建立初級社是農業生產合作化的開始，農戶以自然村為單位將土地入股分紅從而組成初級農業生產合作社。土地入股初級社本質上是初級社或者說村集體獲得了農地的集體經營權，而農民依然具有土地的所有權，這與現今的集體具有土地所有權而農戶擁有承包經營權正好相反，但從本質上看兩者是一樣的，即農地產權走向不統一、具體產權主體具有模糊性。從這種具有半社會主義性質合作化時期開始，農地產權制度逐步從建國初期的農民“私有私用”階段向農民“私有共用”階段轉變，即農地所有權歸農民私人所有，農地使用權逐漸從農民私人使用過渡到農戶、集體共同使用，農地的收益權也從農民個人完全占有轉變為農民個人和集體共同占有。合作化時期的農地“私有共用”階段的農地權利主體及其權能大致如下圖12所示。

圖12 農地“私有共用”階段農地產權主體及其權能

3.人民公社時期“公有公用”階段的農地產權主體

在經歷了互助組和初級社時期農地所有權和使用權的“兩權分離”過渡之后，農地所有權逐漸從農民私人所有轉變為農民集體所有，在大躍進的背景下這與當時的整體社會環境相關。1958年，中共中央通過的《關于在農村建立人民公社問題的決議》，要求在全國范圍內開展農村的人民公社化運動，此后全國很快就進入了由行政命令推動的人民公社化時代。在人民公社化初期，人民公社具有完全的土地產權是農地產權的唯一主體，這一時期產權是清晰的，但是缺乏流動性或者說產權根本不具有可流動性。財產的可流動不僅可以增加社會活力也能提高人民創造財富的積極性。禁錮的產權在很大程度上挫傷了農民群眾的生產積極性，使農業生產受到了很大破壞。中央針對這一問題也開始不斷對人民公社的規模及土地的產權制度進行調整，雖然經過一系列的調整但是本質上并沒有改變農地產權主體由農戶變為高級社和人民公社的趨勢。從此農地從“私有共用”階段的農地農民個人所有、集體統一經營使用、收益共享，轉變為了“公有共用”下的農地集體所有并由集體統一行使占有、使用、處分等權能。在該產權模式下，農民個人沒有農地的使用權和處分權，甚至于農民私人的土地報酬或者說收益也被取消。農戶只存在公社分配下的農地部分收益。農地“公有共用”階段農地產權主體及其權能大致如下圖13所示。

圖13 農地“公有共用”階段農地產權主體及其權能

4.家庭承包制下“公有私用”階段的農地產權主體

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會標志著我國以農村改革為起點的社會主義建設進入了新階段，在被禁錮的中國農村也開始緩緩地揭開了家庭聯產承包責任制改革的序幕。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村的農民自發意識下進行了“大包干”即實行包產到戶，從此開啟了中國農村產權制度“撥亂反正”的改革。這一改革的基本特點是在土地所有權歸村集體的前提下，將土地和其他生產資料承包給農戶即承包經營權從集體的所有權中分離出來，但仍在一定程度上保留集體經濟必要的統一經營權，同時承包戶需要根據承包合同規定完成國家和集體農業生產的計劃任務。在接下來的幾年間，由于“大包干”的效果明顯，我國很快就建立起了統一經營與分散經營相結合、以家庭承包為主要形式的聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制推行時期的農地產權的配置表現出從農村集體過度集中缺乏流動性轉變為農地產權向農戶傾斜的特點。農地實行家庭承包的經營方式，農戶具有農地的收益權和一定程度上的處分權，農地使用權也主要歸農戶所有，這就在事實上又一次形成了農地的“二權分置”，與合作化時期相比所有權和使用權的產權主體換了位，但具有完整的社會主義性質。同時農地產權主體也逐步形成了兩個完整的產權主體，即農村集體和農戶。農地“公有私用”階段“二權分置”的農地產權關系如下圖14所示。

圖14 “公有私有”階段的農地“二權分置”及其產權主體

5.“三權分置”下農地產權二元主體的流動性

農業規模化經營是農業現代化發展的必然要求，這就要求我們不斷深化農村土地制度改革，發展適度規模化的現代農業。目前我國農業生產中，農業生產碎片化比較嚴重，主要原因就是在土地所有權歸集體而承包經營權歸農戶這種農地產權二元主體結構形成后，由于彼此的牽制造成缺乏流動性。隨著我國土地流轉規模的逐步擴大，迫切需要經營權獨立從而增加土地的可流動性。在我國農村土地產權制度的變遷過程中也自然而然的開始出現了“三權分置”的趨勢，在實踐中土地所有權歸集體，土地承包權歸農戶，農戶可以在依法、自愿、有償的原則下，通過多種方式將土地的經營權進行流轉。

“三權分置”的格局是在農地流轉和農業規模化生產的要求下形成的，同時也為進一步規范農地流轉提供了可能，但是農地流轉后也大大增加了農地確權的難度。這里需要強調的是經營權流轉并不僅僅限于農戶，集體所有的農地也應當獲得流轉的權限，因為集體所有權本身也具有流動性缺乏的問題，在農地流轉的實踐中，為了形成規模經營，農地往往以村小組甚至以村集體的名義流轉，農戶和村集體以股份的形式通過組建農村經濟合作社或者地方政府牽頭舉辦的農村產權交易中心將土地流轉給農業專業戶，如下圖15所示。在此基礎上農戶和村集體作為農地的二元產權主體實現了統一，同時也減少了農地流轉交易成本，在確權上，我們就要確認相關主體的股權。

圖15 “三權分置”下的農地產權二元主體經營權流轉模型

五、“三權分置”下農地確權邏輯的選擇

在厘清“集體－農戶”的二元產權內在法律關系和權能劃分的基礎上，進一步明確了農地確權對農村經濟發展的重要意義。在當前“三權分置”的形勢下，經營權的分置我們不能僅僅定位于只是將農戶原有的承包經營權分置，而忽視了村集體也可以通過經營權的分置獲得一定程度上的經營權。正因為如此在確權問題上，如果我們還是按照之前確權工作中的只將承包經營權確地到農戶的農地確權邏輯，而忽視村集體的確權問題，那么農地確權工作將更加困難和復雜。這主要是因為將確權工作看成了確權到農戶的私有化運動，而并沒有真正認識到農地確權的目的是解決農村土地產權主體的模糊性和流動性的缺乏問題。筆者認為農地確權的邏輯應該在于清晰界定村集體和農戶的產權界限，處理好集體所有權和農戶用益物權之間的關系。在農地產權二元主體理論和“三權分置”農地流轉形勢下的農地該如何確權應把握如下邏輯(如下圖16所示)。

圖16 “三權分置”下的農地二元產權主體的確權邏輯

就目前農地制度來看，農地有兩個產權主體即“集體－農戶”的二元產權，不管是在法律上還是制度層面以及農地的實際使用過程中都是明確的。農地確權的邏輯就是從這兩個產權主體出發，在“三權分置”的形勢下，通過經營權的可流轉性一定程度上增加了村集體和農戶產權的流動性，這一點也符合明晰產權減少交易成本的社會主義市場經濟的邏輯。在經營權流轉的現實情況下，農戶根據自己的意愿將其流轉行為大致可分為(1)農地不流轉自己經營;(2)農地自己流轉，即農戶自己將土地流轉給本村其他農戶或者從事農業生產的經營者;(3)農地入股流轉，即農戶將自己的土地以入股的形式通過村集體進行流轉規模經營。而村集體以其所有的集體土地或者作為所有權的產權主體，通過代理人以及集體農戶的表決進行分股流轉或者不流轉。在此基礎上農地確權邏輯大體上可表示為:農戶農地不流轉——確權確地;農戶自己流轉——確權確地;集體或農戶以股份流轉——確權確股;集體土地不流轉——確權確地。

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