規劃環評工作存在的問題及應對策略

福建省環境保護設計院　葉冰玲

規劃環評工作存在的問題及應對策略

福建省環境保護設計院葉冰玲

近年來，規劃環評這一職業受到了社會各界的重視。然而，由于該工作發展起步晚，經驗缺乏，在本土實踐時，存在著對方案分析不到位、規劃環評標準不一致、制定總量控制指標受限等問題，該文針對規劃環評工作存在的部分問題提出相應的應對策略。

規劃環評存在問題應對策略進入21世紀以來，PM2.5、沙塵暴、土壤鹽堿化等環境污染問題在中國層出不窮，并有愈演愈烈的態勢，引起了社會各界人士的關注。我國于2003年頒布了《環境影響評價法》，又于2009年正式實施了《規劃環境影響評價條例》，這都促成了規劃環評事業的誕生與發展。但這些法律和條文的頒布卻處于初級階段，普及率不高，有必要重申規劃環評的重要性。

1　規劃環評工作的重要性

在當下，環境污染問題已經對人類健康造成了嚴重的威脅，霧霾、PM2.5爆表、河流水質差等問題，已經滲透到國人的日常生活中來，導致這些問題的一部分主要原因，在于資源、結構規劃不合理。

我國75家重點鋼鐵企業中，有26家建在直轄市或省會城市，34家建在百萬人口以上的大城市，重工業發展與大城市群眾生存質量的矛盾已經凸顯。以太湖流域的無錫市為例，每平方公里就有10家工業企業，污染物的排放總量已經超過了當地的環境容量。能源重化工基地的規劃布局問題也相當嚴重。黃河中上游的寧夏、陜西、內蒙古等省區煤炭資源豐富，近年來爭上能源化工項目。僅內蒙古鄂爾多斯一個市就有4個相同功能的煤化工基地。要實現能源化工基地的跨省區合理布局，從源頭上防止對生態環境造成破壞，就需要進行戰略規劃環評。

規劃環評是根據用地的性質做簡單性分析后確定可開發區域和不可開發區域后，詳細分析可用土地的性質，明確其發展用地的規模及走向，進而最終確定該地區的空間走向。此外，規劃環評在明確地區的定位后，將進一步解析可發展產業類型并預估其影響的事業。其次，規劃環評產業的發展與環境因素密不可分，但也是中國政治民主化和決策科學化的必然產物。社會化的到來，意味著事不關己的消極態度終將被淘汰。因而，當環境問題日益突出之時，社會矛盾也日益加劇——人們對政治民主化、決策科學化的需求的渴望也日益急切。

2　當前規劃環評工作存在的問題

2.1規劃方案過于籠統，對方案分析不到位

工業園區產業定位不明確，近期與遠期產業發展存在明顯不銜接；規劃方案多為單方案，無替代方案。規劃方案過于籠統，可操作性和指導性差，方案中與環境目標相關的內容更是不能確定。

“零方案”即不實施相關規劃的方案，是規劃環評必不可少的環境影響評價對象。在規劃環評及不同規劃方案的環境影響對比分析、推薦規劃方案的環境可行性論證中，均需要進行“零方案”的環境影響評價及其與不同規劃方案的環境影響對比分析。但在我國目前開展的規劃環評中，一般僅對“零方案”進行了非常簡單、粗放的環境影響分析，直接導致“零方案”環境影響分析比選不到位，既沒有充分體現“零方案”在規劃環評中的重要作用，也基本上無法支撐“零方案”的環境可行性，導致分析結果不夠全面。

2.2規劃環評標準不一致

規劃環境影響評價主要依賴于評價指標體系。不過，目前我國的規劃環評體系尚不完善，缺乏參照標準，進而導致規劃環評標準不一致。規劃環評師之間存在參照分歧、規劃環評師與政府制定指標的人員存在意見分歧、政府制定指標的人員之間存在分歧等，都導致無法給出明確而統一的環評標準。這時往往聽從專家或權威部門的觀點，讓規劃環評成為一言堂，缺乏說服力和科學性，不利于規劃環評后制定的方案的實施，也給日后的規劃標準帶了難度。

2.3規劃環評與規劃方案脫節

規劃環評是對規劃結果的評估，其工作思路是“結論控制”，它處于決策鏈的最末端，因此要求評價的對象要具有一定的穩定性。但是在實際中，規劃是一個動態的、變化的過程，因此規劃環評單位與規劃編制單位難以較好地融合在一起，具體表現為規劃的調整部分不能及時反饋給評價單位，同時評價結果也不能及時地傳達到規劃中，從而造成規劃環評與規劃方案的脫節，難以充分發揮出規劃環評的作用。與此同時，為了適應規劃的不穩定性，規劃環評單位就需要實行動態評價，這就給評價單位增加了巨大的工作量，進而會在無形中降低規劃環評的整體質量。

2.4規劃環評中的公眾參與方法需改進

公眾參與被認為是可持續發展的必要條件之一，是避免決策失誤的有效工具，也是規劃環境影響評價的核心內容。目前規劃環評的公眾參與面還不夠廣，方式方法有待進一步拓展。由于國內規劃環評公眾參與的實踐較晚，往往沿襲項目環評公眾參與的做法，公眾參與面還不夠廣泛，采用的方法也比較單一，僅限于問卷調查、專家審查等，收到的效果、對環評工作以及政府決策的幫助也相對有限；另外公眾參與缺乏明確具體的規定與程序，這使得規劃環評的公眾參與在實際工作中缺乏約束性，帶有一定盲目性，往往工作不夠全面到位，甚至流于形式。

2.5制定總量指標權利受限

規劃環評本來是政府的職責，但職業專業化，促使權力下放，交給了實施規劃的潛在業主及投資商。潛在業主和投資商為了獲取利益，盡量降低指標，降低規劃環評的質量。雖然部分潛在業主和投資商邀請規劃環評師來進行研究探討性工作，但其中不少方案仍然依照利益最大化的原則，無視環保的要求。除此之外，制定總量指標的權利歸政府所有，規劃環評只是紙上談兵，操作執行的大權仍在政府。長期以來，一些部門和地方領導存在重發展輕環保的思想，要求環保部門為違法建設疏通道路，以犧牲環境為代價換取一時一地的發展與繁榮，政府人員與專業的規劃環評師存在意見分歧時仍需聽從政府安排，繼而很難使規劃環評的作用得到充分的發揮。

3　解決規劃環評工作現存問題的策略

3.1及時總結規劃環評的經驗和教訓

作為新興產業的規劃環評事業，缺乏經驗是必然的，也會因此要接受一些教訓。如果沒有失敗，成功的經驗就難以獲得。所以，在工作的過程中對成功的經驗進行總結，并吸取失敗的經驗教訓，是使規劃環評工作持續健康發展的重要方法。

在不同規劃方案、包括“零方案”的環境可行性論證比選中，應根據規劃涉及區域及實施規劃方案影響區域的環境功能與相關環保要求，緊密結合規劃的任務、經濟社會發展目標與規劃環境影響評價明確的環境目標和評價指標體系，合理進行不同的規劃方案、特別是“零方案”的環境可行性論證。

3.2變換工作思路

由于規劃具有復雜性，所以決定了與之對應的規劃環評必須是靈活的，重視規劃環評編制與規劃編制之間的關系，制定出科學合理的規劃環評要求。發達國家的發展經驗告訴我們，當規劃環評的對象為軟性、宏觀的規劃時，要結合規劃的編制程序，加強對管理程序的控制，選擇適合的技術方法。該工作思路就是過程控制法，過程合理性是該方法的核心。

3.3提高公眾參與的質量

目前規劃環評對于大多數國民而言是陌生的。對于大多數人而言，最熟悉和了解的是“環保”這一名詞。規劃環評就是和環保相關的一類產業。國民心中對環保的認同感很高，認為是公益的項目，是表示支持的。但自身參與度不高，認為與自己很遙遠。對此，有關部門要加大宣傳、普及規劃環評知識，使公眾認識到各類規劃與自身的相關性，讓公眾能主動參與對規劃的監督。這樣，不僅有助于提高群眾對規劃環評的認同感，也有助于培養規劃環評方面的人才。

此外，規劃環境影響評價是宏觀決策層次上的評價，不同于項目環境影響評價，所以對參加規劃環評的公眾素質具有一定要求，不能和項目環評一樣在大街上隨機發放問卷調，這種參與應以專家、單位和社會團隊為主，參與形式應以聽證會、論證會、座談會為主，發放調查問卷為輔。

3.4政府加大規劃環評支持力度

規劃環評不應該是私人運作的，需要政府的大力支持。首先，需要政府號召市民了解、支持規劃環評。其次，需要政府與相關部門單位共同合作，建立、健全規劃環評的審核程序，探索人大、政協和政府環保部門聯合推動劃環評工作的機制；建立健全“規劃與規劃環評”、“規劃環評與項目環評”和“政府主導與公眾參與”三個聯動機制，推進規劃環評成果的落實，形成全社會共同參與規劃環評的良性互動局面。再者，需要政府適當的簡政放權，給予環評工作一定的自由發展空間，并協助規劃環評產業制定環境規劃評估標準。并且，尤其需要政府提高對規劃環評產業發展的資金投入。

4　結束語

目前，法制化是中國規劃環評所迫切需要的。沒有法制約束的環保事業難以真正運轉。借用環境保護部《關于進一步加強規劃環境影響評價工作的通知》作結語：“國民經濟和社會發展規劃是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據，也是實施宏觀調控的重要手段。加強規劃環評工作，避免環境因素考慮不足而導致的生態環境問題，是加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的重要內容，也是促進經濟發展方式轉變，實現經濟社會全面協調可持續發展的必然要求。”根據環境保護部下達的通知，我們有理由相信規劃環評的春天正在到來，環保事業將得到大力發展，環境污染治理不再是夢幻。

［1］田園春.推進規劃環評工作存在的問題及建議對策研究［J］.廣東化工，2014（15）：175-176

［2］施問超，盧鐵農，錢曉榮.試論規劃環評的基本屬性［J］.污染防治技術，2010（1）：33-43.

［3］黃川友.規劃環評的問題與對策［J］.特別關注，2009（18）：24-25.