當前我國土地利用制度面臨的困境及解決路徑

許福棟（賓縣賓州國土資源所，黑龍江 哈爾濱 150400）

當前我國土地利用制度面臨的困境及解決路徑

許福棟
（賓縣賓州國土資源所，黑龍江 哈爾濱 150400）

土地資源是我們賴以生存和發展的基地，也是當前協調社會經濟發展和資源保護的重要資源。我國是一個農業大國，在當前經濟快速發展環境下，經濟發展與土地之間的矛盾日益尖銳化。因此需要強化土地利用，通過市場手段與政府的有效結合，從而加強土地資源的合理配置。文中對當前我國利用制度面臨的困境進行了分析，并進一步對加快推動我國土地利用制度均衡發展的路徑進行了具體的闡述。

土地利用制度；地域邊界；多主體；成本約束機制；制度均衡

當前我國經濟發展的關鍵時期，經濟發展與農地保護和土地收益分配之間的矛盾越來越激化，以耕地保護為核心的國家土地資源管理制度面臨前所未有的挑戰。這就需要當前我國土地資源利用過程中要遵循市場經濟的規律，協調好政府管制與市場調控作用，實現土地資源的合理配置。

1 當前土地利用制度面臨的困境

1.1 地域邊界的弱化

當前各種生產要素在市場經濟環境下實現了在不同區域和領域內的優化配置。特別是當前城鎮土地資源在人口流動和經濟結構變化下不斷進行再分配。土地資源由于與多層次經濟體所構成的空間組織結構具有緊密的聯系，在各種要素的共同作用下，土地利用尺度和地域空間具有延伸的趨勢，同時土地利用系統用各要素之間也開始表現了不平行的空間范圍拓展，土地利用地域邊界逐漸開始弱化。

1.2 管理體制的變更

近年來，我國加快了城鎮建設的步伐，土地利用結構、方式和主體之間都發生了一定的變化，給城鄉之間的分配和利用帶來了較大的影響。在城市化發展進程中，部分農村土地通過交換方式變成城鎮用地，部分農民將自己的宅基地和承包的耕地進行出租、轉讓和交易。在城市化進程中，土地利用發生了較大的變化，這就需要對土地利用制度進行及時調整，使其能夠更好的與當前土地資源的再分配相適應。

1.3 多主體重疊

土地利用是通過對土地資源配置過程中的權力和利益再分配，這是一個政治過程，當前我國土地利用制度在供給上具有單一性。土地利用行為受制于各種法律法規和規章制度的制約，土地利用中的各項指標也通過國家行政機構層層進行分解才能實現，可以說我國土地利用具體過程中是在各級政府內部運行的，具有多主體重疊的特征。在具體土地利用過程中，各級地方政府不僅是土地利用規劃編制的主體，同時也是土地資源的實際經營者，特別是地方行政領導不僅參與決策和具體編制，而且還參與競爭和主宰競爭，可以說各級政府不僅是土地利用具體實施管理者，而且還是土地利用的監督者，這就導致這種多主體的重疊特征使土地利用制度過程中的交易成本增加。

2 加快推動土地利用制度均衡發展的路徑

2.1 明確制度主體自律邊界

現行我國土地利用制度更強調集體理性，這就導致土地利用制度在供給主體上較為單一，而且規劃決策權集中。所以在當前土地利用制度改革中，需要將土地利用控制、協調、引導和監督等職能有效的體現出來，對土地利用控制目標進行明確，通過規劃和市兩種土地資源配置手段的有效結合來確保土地利用制度均衡發展。

首先，需要對土地使用者的土地利用邊界進行明確，確保其能夠獲得穩定的預期利益，嚴格對基本農田和生態建設用地進行保護。

其次，應通過對制度的安排進行改善，從而明確土地利用制度供給、實施和監督三者之間的關系，確保制度效率的實現。

再次，需要在遵守相關的法律規范及合法程序下制定、審核、修正和廢除土地利用規劃。

最后，加快建立土地市場與土地利用制度的協調發展機制，界定各不同利益主體之間的利益關系，以便于進一步對其行為進行規范。

2.2 建立制度成本約束機制

在當前所實施的土地利用制度，由于由中央政府進行供給，這就導致供給具有單一性，而且土地規劃決策權、實施權和監督權又完全集中于各級政府手中，導致各種權利高度集中，決策中心化現象較為嚴重，這與當前市場環境下存在的分散機制具有一定的沖突。而在現階段，在地方政府的土地利用方面還沒有完善的成本約束機制，所以在部分地方官員在價值利用方面就會出現個人偏好，為主體約束機制的完善造成了很大的障礙，在土地利用方面出現失衡態勢，同時土地也成為某些利益集團進行牟利的重要工具，土地資源在配置過程中的社會效益不斷降低。在土地利用制度無法發揮作用的情況下，致使大量的土地資源被浪費，而浪費的這些資源還需要社會來負責成本。為了提高土地利用制度的執行水平，需要對實施狀況進行評估，并且對于各部分的變形成本進行深入的分析，明確在一定時期內可能會取得的經濟效益以及完善目標的規劃，為提高土地利用率創造有利的條件，確保土地利用制度的長效性能夠得到有效的保障。

2.3 構建格局均衡的制度決策

當前我國土地利用制度中各種問題的存在，與中央和地方政府之間的信息不對稱也具有較大的關系。當前土地各項權責集中于中央，由中央政府進行直接管理，而且上級政府土地管理權限的集中與下級政府的有限合作之間還存在著一定的矛盾，再加之制度的約束和激勵機制不完善，對公共權力的委托代理產生了較大的影響。另外在當前地方政府各部門之間還存在著利益上的競爭，而且各部門之間相互否定，同時，在地方政府部門之間部門利益的競爭與相互否定決策，這就導致政府行政效率有所降低。目前，我國現行土地利用中出現的開發區熱、城市用地自由擴展等問題的重要原因之一就在于土地利用決策機制的功能缺失。所以需要建立土地利用管理委員會制度、土地利用規劃師制度、土地利用上訴委員會制度等，在土地行政體系框架內形成土地利用編制—實施—監督決策的分離均衡格局，確保決策的高效及防止權力的濫用。

結語

我國是一個人口大國，地域遼闊，需要通過利用土地的屬性來滿足眾多人口自身生存和發展的需要。國家通過對土地資源的合理利用、統一規劃和開發來強化對土地資源的保護和科學管理，提高土地的利用率，從而更好的確保土地利用可持續發展的實現。

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