關于中國延遲退休政策的思考及設想

鄭紀剛　薛興利（山東農業大學經濟管理學院，山東泰安271000）

關于中國延遲退休政策的思考及設想

鄭紀剛薛興利
（山東農業大學經濟管理學院，山東泰安271000）

［摘要］基于中國人口老齡化嚴重以及勞動力不斷減少的趨勢，延遲退休政策已經被提上日程。但延遲退休政策仍然面臨一些問題，需要引起足夠的重視。文章試對中國延遲退休政策中面臨的問題進行探討，并根據問題提出一些設想。

［關鍵詞］人口老齡化；延遲退休；勞動力資源

2015年兩會期間，人力資源和社會保障部部長尹蔚民表示，希望在2015年制定出延遲退休方案，2017年正式推出，并在5年后開始實施。一時間，關于延遲退休政策的討論引起了社會各界的關注。雖然也存在反對延遲退休的呼聲，但從中國的國情來看，延遲退休政策是必要的，也是遲早的。針對現在面臨的諸如延遲退休與就業沖突以及政策準備不足等方面的問題，延遲退休政策在制定時要根據中國的實際情況，充分征求社會各方的意見，把握好節奏，“小步漸進，做足準備”。面對當前中國延遲退休政策的迫切性以及所面臨的一系列問題，本文進行探討并根據問題提出一些實際的設想和政策建議。

一、延遲退休政策的迫切性

（一）中國人口老齡化嚴重的趨勢

2010年11月，中國進行的第六次全國人口普查顯示，60歲及以上的人口已經占全國總人口的13.26%，其中65歲及以上人口占8.87%，標志著中國已經進入人口老齡化階段。中國人口的老齡化速度非常快，老齡化比例7%到10%只用了27年時間，相比一些發達國家，加拿大用了64年，英國用了80年，法國則用了115年［1］。按照這種老齡化的速度，預計到2035年，中國65歲以上的人口比例將達到18.8%，屆時將超過日本，成為全球人口老齡化程度最高的國家［2］。除了老齡化速度快以外，中國人口老齡化還呈現出“未富先老”的特征，如此快速的人口老齡化速度遠遠超過經濟發展的速度，國家財政必難以負擔如此巨大的養老金數額，屆時中國的養老事業將面臨巨大的壓力。

（二）勞動力資源的減少

2012年開始中國勞動人口首次開始下降。據統計，2012年中國勞動人口減少了345萬人，并且據預計以后將以每年平均500萬人左右的速度減少，這也標志著中國的人口紅利開始貶值。勞動人口的減少必然導致老年撫養比的逐步加大。圖1列出了2000－2050年中國勞動年齡人口，退休年齡人口以及老年撫養比的歷史數據及預測數據，通過圖1可以看出，中國勞動年齡人口比重在2005年前后達到最高值，之后逐漸下降，在2050年前后總人口中只有一半左右的人是勞動年齡人口；退休年齡人口的比重將在2020年前后開始迅速提高，到了2050年老年人口占總人口的比重將近三分之一，屆時老年人口將成為我國的主要撫養人口。隨著這種趨勢，勞動年齡人口曲線一旦和退休年齡人口曲線逐漸接近重合甚至交叉，屆時中國將面臨前所未有的養老壓力。

圖1　人口結構比和撫養比

表1 1950到2050年中國0歲人口平均預期壽命

（三）目前的退休政策已經過時

中國現行的退休年齡政策，是根據中國建國初期的社會經濟發展情況和人口壽命制定的。在經濟社會快速發展以及人口壽命大大延長的今天，以前制定的退休政策顯然已經過時。例如，中國2010年頒布的《社會保險法》第十六條規定：參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿15年的，按月領取基本養老金。這項法律是依據中國20世紀50年代的人均壽命情況制定的，當時的人均壽命只有44.6歲；但當前中國人口平均壽命已經接近75歲。這樣的法律規定會使繳費年限偏短，而領取養老金的時間偏長，導致養老保險基金出現巨大缺口，加重了國家的財政負擔。依據聯合國人口司給出的歷史數據以及預測數據，表1列出了從1950到2050年中國0歲人口平均預期壽命。通過表1可見，在建國初期的1950－1955年，中國0歲人口平均壽命為44.6歲，其中男性和女性均為44.6歲［3］；而到2010－2015年間，中國的人口平均壽命將達到75.3歲，其中男性為74歲，女性為76.6歲，平均壽命延長30.7歲①。在短短的60年間，中國的平均壽命延長了近31歲之多，在人口壽命大大延長的趨勢下，退休年齡政策不能一成不變，必須做出實際調整，而且隨著人口壽命的大大延長以及社會經濟建設需要更多的人才的要求，過早的退休也必然會導致人才的浪費。

（四）退休過早加重財政壓力

首先，退休高峰的到來導致造成職工養老保險和醫療保險的贍養負擔快速上升。從2013年開始，中國1963年出生高峰期出生的女性已經年滿50歲，她們大量退休甚至提前退休，自此開始進入退休高峰期，而且由于同時期出生的男性退休年齡比女性退休年齡要晚，這個高峰期估計還要持續10年以上。其次，人均壽命的提升導致中國的養老金支出加大。中國的養老金領取年齡是用國民平均預期壽命減去養老金平均支付期數來計算的，現今中國的人均壽命已經達到76歲左右，而且從表1看，到2050年將會達到80歲左右。從國際經驗來看，大多數發達國家在國民人均壽命達到80歲左右時，領取法定養老金年齡一般為63－65歲。而中國現階段領取法定養老金的年齡為男性60歲，女性55周歲，過早地領取養老金無疑給養老金的支付帶來巨大壓力。第三，延遲退休年齡可以有效改善目前養老金的空賬問題。據《中國養老保險基金測算與管理》課題組測算，中國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增收40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元［2］。

二、延遲退休政策制定面臨的問題分析

（一）延遲退休與就業的沖突問題

延遲退休與就業的沖突問題是當下爭議最大的問題。延遲退休可能會對就業產生一種“擠出效應”，使得原本要退休的老年人無法騰出崗位，從而擠占了年青一代的就業崗位，增加年輕人的就業壓力，也容易引發代際矛盾。關于這兩者的沖突問題，第一，雖然從當下看來，在短時間內中國的勞動力數量仍然是供應大于需求的，但是也要意識到中國勞動力總量開始下降的趨勢。退休政策必須要據此做出前瞻性地調整。然而一項政策從開始制定到付諸實施必然會有一個較長的緩沖時間，如果要等到中國勞動力出現短缺現象時才開始考慮制定延遲退休政策，恐怕將為時已晚。第二，延遲退休固然會對年青一代的就業產生一些負面的影響，但是中國的經濟發展前景是比較樂觀的，當前的經濟發展也仍然保持在較高的速度。因此，經濟發展對勞動力市場的吸納能力仍然是比較強的。而且，勞動力市場的進入與退出并非是簡單的“一個蘿卜一個坑”的關系，勞動力的崗位數量也并非是靜態的，因此應該用一種動態發展的眼光，在基于中國老齡化不可逆轉以及勞動力數量不斷減少的趨勢下，看到延遲退休政策對未來經濟社會發展必然具有巨大作用，但是在政策制定時一定要依據中國人口老齡化以及勞動力數量變化，在精確推算的基礎上，放緩節奏，減少這種“擠出效應”對年輕一代的就業壓力。

圖1為L2線自然電場法剖面曲線，可見3個頻率的電位在140～250號點與400～600號點處均較低，推斷該處裂隙較發育。

（二）退休群體差異問題

1.性別上的差異。在大部分西方發達國家的退休制度中，男女的退休年齡是一致的。這也是由于這些國家重視人權平等的歷史沿革以及個人獨立的生活方式及觀念決定的。然而在中國，關于退休年齡男女是否應該一致存在些許爭議。當今社會價值觀雖然講求男女平等，但在實際生活中男女分工是不同的：女性往往承擔了更多的家庭責任，例如家務勞動、撫養下一代等等，因此在制定退休政策時，要考慮到這種微妙的分工差異，可以考慮女性退休年齡比男性提前一些。

2.分工上的差異。由于腦力勞動和體力勞動分工的不同，考慮到勞動者身份上的差異，為了更好地保護他們的利益，針對不同的身份理應制定不同的退休政策。腦力勞動者的退休年齡應該比體力勞動者的稍微晚一些，這樣既可以使腦力勞動者在經驗豐富時繼續發揮余熱做出貢獻，又可以使體力勞動者晚年得到適當的休息。

3.崗位上的差異。例如，一些從事高端科學研究、精細技術工作的專業技術人員，在60歲左右時，正是經驗最豐富、技術最純熟的時期，而這種處于關鍵崗位的人力資源替代率又比較低。處于關鍵崗位上，身體健康、精力尚充沛又不愿意退休者，應該考慮適當推遲他們的退休年齡。此外，一些高危以及勞動強度比較大的崗位，考慮到這些勞動人群的體能和身體素質因素，退休年齡不應該太高。總之，在政策制定時，要充分考慮到民眾的訴求，不應該“一刀切”［4］。

（三）準備不足的問題

1.社會保障體系尚未實現全國統籌。中國的社會保障體系長久以來多軌運行，主要包括城鄉雙軌和機關事業單位及企業單位雙軌，雖然自2014年起中國開始對各類職工養老保險進行并軌，對城鄉居民養老保險進行整合，初步形成全國統籌的雛形，但是雙軌制長久運行帶來的弊病卻不是一時就可以完全消除的。整個社會保障體系上的壁壘必然導致退休政策難以統一，難以實現國民養老金的全國統籌。

2.政策宣傳不足。延遲退休必然使得繳費年限也相應變長，容易引起一系列抵制情緒。因此，做足政策宣傳變得十分必要。要加強老齡化和養老金教育以及延遲退休的政策宣傳，充分考慮民眾的訴求，廣泛征求他們的意見建議，而且在政策出臺前要給他們一個心理預期，這樣才能使政策真正符合民眾的需求，也更容易被民眾接受。

3.延遲退休的頂層設計準備不足。在當前人口老齡化和勞動力資源急劇減少的趨勢下，關于延遲退休的頂層設計、具體法律和政策尚在商榷中，并未展開實際行動。政策從制定到實施必然要經歷一個漫長的緩沖方能顯現其作用，如果要等到真正需要時才考慮制定政策，必定為時已晚。

4.大齡人員就業準備不足。延遲退休后大齡人員的就業將成為一個現實的問題。目前，我國有60歲以上老齡人口約2億以上，養老服務崗位需求1700萬以上，并經估計到2020年以后約有2100萬左右［3］。這些大齡勞動者退休后“閑不住”，如果不適當開拓老齡崗位，就會惡化就業的“擠占效應”。而且大齡勞動者畢竟體力下降，知識老化，有比較大的就業限制。但是目前中國的服務業發展滯后，大齡人員就業崗位稀缺，企業用工缺乏彈性，這些都對老齡就業產生不利影響。

三、延遲退休政策設想及實證建議

（一）確保政策的合理性

要確保政策制定的合理性，就要充分考慮到中國人口老齡化速度、勞動力數量、社會經濟發展情況、人口壽命延長以及民眾訴求等因素的影響。首先，要確保政策具有長遠性和前瞻性。中國當前的退休政策是依據建國初期的經濟社會發展以及人口情況制定的，沿用到今日已然過時。在制定新的退休政策時，不能目光短淺，不能簡單地根據當前經濟社會發展、人口老齡化速度、人口壽命以及勞動力情況，而要用一種長遠的，動態發展的眼光來審視中國的國情和人口狀況，在精確把握未來趨勢的基礎上，充分考慮將來可能出現的各種問題，這樣的政策才能更加符合國情，才能更加長久有效；其次，要確保政策的科學性：政策制定不單是行政部門的工作，更要充分考慮民眾的訴求，充分考慮到各個方面的細節問題，在擬定好政策框架后，要廣泛征求民眾的意見和建議，同時凝聚廣大民眾的智慧，這樣政策才更加科學，也更容易被廣大民眾所接受。

（二）循序漸進，把握節奏

1.退休年齡要分階段漸進延遲。根據中國勞動力減少速度來看，中國勞動力將在2022年左右出現重大拐點，屆時中國勞動力人口將開始急劇下降。根據這個趨勢，可以將延遲退休年齡分成三步走：第一步是2015－2025年，這一階段主要是縮小女性職工和女干部之間的待遇差別，可以以每兩年延長一歲的方式，將女性職工的退休年齡從50歲逐漸延長到55歲，這樣既縮小了差距，體現出社會主義社會公平正義的原則，又可以緩解當前勞動力下滑的趨勢。第二步是2025－2035年，以每兩年延長一歲的方式，將男性退休年齡延長至65歲，將女性退休年齡延長至60歲；第三步是2035－2045年，用10年的時間將女性的退休年齡進一步延長至63－64歲。這樣，增加了繳費的年限，可以積累部分基金，且到2050年左右中國人口平均壽命達到80歲左右時，領取養老金的年限也相對合理，符合當時的情況，也與國際經驗相吻合。

2.養老金領取要漸進延遲。主要包括兩個重點，一是立法，二是機制。首先，應該制定延遲領取養老金的相應法律法規，將延遲領取養老金納入國家社會保障體系法治軌道，詳細規定并統一全額法定養老金領取年齡，同時根據各地和各個崗位的不同詳細規定各地居民以及各類職工領取全額養老金的年齡，并逐漸提高。其次，在有相關法律支持的前提下，建立早減晚增的自動調節機制，夯實社會保險費基礎，適度降低繳費率，并提高養老保險費擴面征繳率，提高繳費的效率和數額，增加社會保險收入，這也是“銀發經濟”發展戰略之一；同時，要保證公平繳費的秩序，注意處理好不同地區、不同崗位以及政策出臺前后新人、中人、老人之間的關系，并注意新老政策和機制的銜接。

（三）做足準備

1.要統籌中國的社會保障體系，以實現國民養老金的全國統籌路徑。進一步對各類職工養老保險進行并軌，尤其是要縮小企業職工和機關事業單位職工的養老保險待遇差距，盡快出臺相關的政策細則，力爭在近期完成對并軌政策的實踐；同時對城鄉居民養老保險進行整合，縮小城鄉差距，打破二元壁壘的弊病，統一標準，為將來實現政策的全面覆蓋打好基礎。

2.加強政策宣傳。主要是加強對民眾的養老金教育和政策交流。雖然從表面上看，延遲退休延長了繳費的期限，但是由于養老金待遇的剛性需求，延退政策出臺后領取的養老金待遇必定會略高于改革前的基礎養老金，再加上個人積累部分，應當高于改革前的基本養老金。這些延遲領取養老金的實惠必須讓廣大民眾了解。同時，在政策制定時加強與民眾的交流，充分聽取社會各界的意見建議，這樣也等于間接對民眾進行了政策宣傳，也使政策更容易被接受。

3.要加快延遲退休頂層設計。加快延遲退休的立法進程，以法律為依據，統一規范各項指標和標準；盡快制定出詳細的政策細則，爭取1年內制定出政策的大綱，在廣泛征求各方意見建議和進行試點后正式推出延退政策，并用4－5年的時間完善改進，然后正式開始實施。

4.調整產業結構，適當增加大齡人員就業。調整產業結構主要是增加老年人的就業崗位，發展老年服務業。可以大力發展養老服務社會組織，根據老年人的特點進行培訓，幫助老年人提供更多的崗位，提高老年人待遇，提高老年人和消費水平；鼓勵企業聘用資歷豐富、忠誠度高的大齡勞動人員，創造靈活就業崗位，在工作時大齡就業人員可以只領取部分工資和養老金，這樣就降低了大齡人員就業成本，同時也促進了企業的發展。

參考文獻

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［2］蘇夢曦.關于延遲退休政策的思考及政策建議［J］，經濟管理，2015，（1）：89.

［3］楊燕綏.“延退”應把握好“延”的節奏［J］.中國人力資源社會保障，2015，（4）：20－22.

［4］樂章.延遲退休年齡：研究進展與若干爭議［J］.社會保障研究，2015，（2）：107－112.

［5］李海霞.關于中國延遲退休問題的思考［J］.時代經貿，2013，（5）：19.

（責任編輯：胡宜挺）

［作者簡介］鄭紀剛（1992－），男，山東淄博人，研究生，研究方向：社會保障；通訊作者：薛興利（1962－），男，山東濰坊人，教授，博士生導師，研究方向：農業經濟管理，公共管理。