建設(shè)法治中國首善之區(qū)

文 本刊記者 徐 飛

城市管理為什么“管得了的看不見、看不見的管不了”，司法改革有哪些熱點(diǎn)，立法協(xié)商怎樣取得成效、普法為什么意義重大……1 月22 日下午，北京市政協(xié)十二屆三次會議記者會上，吳玉華、周繼東、邵明艷、劉凝四位北京市政協(xié)委員關(guān)于“建設(shè)法治中國首善之區(qū)”的建議，以網(wǎng)絡(luò)直播的方式第一時間飛入尋常百姓家。正如市政協(xié)新聞發(fā)言人宗朋回答千龍網(wǎng)記者提問時說：“政協(xié)會議網(wǎng)絡(luò)直播，讓老百姓第一時間看到政協(xié)委員開會的現(xiàn)場，實(shí)時了解政協(xié)委員們與百姓生活息息相關(guān)的提案和建議。這是北京市政協(xié)推進(jìn)運(yùn)用媒體融合宣傳政協(xié)、講好政協(xié)故事、傳播政協(xié)聲音的積極探索和實(shí)踐，也是積極貫徹習(xí)近平總書記紀(jì)念人民政協(xié)成立65 周年重要講話精神，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商，倡導(dǎo)媒體融合。”

吳玉華：完善立法協(xié)商機(jī)制

立法協(xié)商是中共十八屆三中全會提出的推進(jìn)社會主義協(xié)商民主的協(xié)商形式之一。近年來，北京市政協(xié)高度重視立法協(xié)商工作，并進(jìn)行了有益探索。北京市政協(xié)委員、市政協(xié)社會和法制委員會主任吳玉華介紹，2013 年底，北京市政協(xié)首次“探路”立法協(xié)商，圍繞《北京市大氣污染防治條例》草案展開，后來該條例經(jīng)北京市人民代表大會審議通過，其中有83處修改源于700多名政協(xié)委員的智慧。2014 年，北京市政協(xié)圍繞《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》、《北京市控制吸煙條例》、《北京市城鎮(zhèn)基本住房保障條例》三個條例草案開展了立法協(xié)商工作，召開各界別及專家組座談會32次，參與委員700 多人，匯總出596 條意見建議報(bào)送市委，很多意見建議在條例中得到吸收。

中共十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。吳玉華強(qiáng)調(diào)，政協(xié)委員可以發(fā)揮界別優(yōu)勢，在立法協(xié)商中促使立法工作更準(zhǔn)確、更科學(xué)。比如，在居家養(yǎng)老方面，許多青年委員從青年人贍養(yǎng)老人遇到的問題中提出許多建議。控?zé)煑l例在醫(yī)院、學(xué)校應(yīng)該有哪些特殊規(guī)定？醫(yī)藥衛(wèi)生界別委員為此提出了很好的建議。“在立法協(xié)商的過程中，政協(xié)的優(yōu)勢就是發(fā)揮界別的優(yōu)勢，很多政協(xié)委員是某個領(lǐng)域的專家。法律在這個領(lǐng)域貫徹執(zhí)行的時候會遇到什么樣的問題，在立法的時候應(yīng)當(dāng)怎樣去規(guī)避解決，有其自身的優(yōu)勢。在立法協(xié)商的過程中各個界別、黨派也履行了自己的職責(zé)。”

吳玉華表示，目前北京在立法協(xié)商工作中已經(jīng)探索出了一條道路，形成了兩個機(jī)制并被制度化。今后，北京市政協(xié)將進(jìn)一步完善立法協(xié)商的程序和機(jī)制。“2015 年，將就《北京市建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例(草案)》開展立法協(xié)商。”

在談到如何“推進(jìn)法制中國首善之區(qū)的建設(shè)”時，吳玉華表示：首先，在立法層面，市政協(xié)要繼續(xù)做好立法協(xié)商，使北京的法律體系更加完善、立法工作更加符合實(shí)際。其次，在進(jìn)一步推進(jìn)司法公正方面，市政協(xié)要履行好自己的職責(zé)。北京市政協(xié)社會和法制委員會將把“社會治安綜合治理民主監(jiān)督小組”改成“法治建設(shè)民主監(jiān)督小組”。檢察機(jī)關(guān)要規(guī)范自己的行為，法院機(jī)關(guān)要公開自己的法律文書，這些都是委員履職推動司法機(jī)關(guān)執(zhí)法公正的重要切入點(diǎn)。第三個方面就是推動政府的法治建設(shè)。除了政府的行政法規(guī)在立法協(xié)商中要體現(xiàn)之外，在政府的法治思維建設(shè)方面，政協(xié)委員也會提出意見建議。再有一個職責(zé)就是進(jìn)行法治宣傳，提高公民的法治素養(yǎng)。

邵明艷：跨區(qū)域?qū)彴复_保司法獨(dú)立

黨的十八屆四中全會提出“設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”，是對三中全會“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”要求的具體化。據(jù)北京市政協(xié)委員、北京房山區(qū)人民法院院長邵明艷介紹，目前，北京、上海都已經(jīng)依托鐵路中級法院籌備設(shè)立了跨行政區(qū)劃的中級人民法院，構(gòu)建了“普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”。

對于探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的現(xiàn)實(shí)意義，邵明艷認(rèn)為主要有兩個方面：一方面有利于凈化司法環(huán)境，確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。探索按照行政區(qū)劃確定案件管轄范圍，從制度上保證法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，在某種程度上避免了司法對同級政府的依賴，地方保護(hù)主義對司法的干擾也會大大降低，為人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正行使憲法賦予的職權(quán)提供了組織上的保障。

另一方面有利于明晰中央和地方的事權(quán)，確保司法權(quán)的統(tǒng)一性。司法權(quán)是判斷權(quán)，是屬于中央的事權(quán)。設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，凸顯審判權(quán)、檢察權(quán)作為中央事權(quán)的特質(zhì)，有助于去除人民法院、人民檢察院的地方化色彩，確保司法權(quán)牢牢掌握在中央手里，確保司法權(quán)的統(tǒng)一性、完整性。

為了推進(jìn)司法公開，讓審判權(quán)在陽光下進(jìn)行，邵明艷稱，2014 年北京法院為落實(shí)最高人民法院關(guān)于建立司法公開三大平臺的部署，著力開展了全面推進(jìn)審判流程、裁判文書和執(zhí)行信息公開“三大平臺”的建設(shè)。使司法公開變被動公開為主動公開、變選擇性公開為全面公開、變形式公開為實(shí)質(zhì)公開。

她具體介紹了“三大平臺”。一是實(shí)現(xiàn)了符合條件的裁判文書全部上網(wǎng)公開。2014 年1 月1 日起，除涉及國家秘密、未成年人犯罪、個人隱私以及其他不適宜公開的案件外，全市三級法院所有生效裁判文書全部上傳到北京法院審判信息網(wǎng)和中國裁判文書網(wǎng)向社會公開。二是實(shí)現(xiàn)了審判流程信息上網(wǎng)公開。2014 年7 月1 日起，案件當(dāng)事人可在北京法院審判信息網(wǎng)、手機(jī)APP 程序上，實(shí)時查詢立案、審理、執(zhí)行、審限、結(jié)案等5 大類93項(xiàng)信息，監(jiān)督審判人員嚴(yán)格依法依程序辦案。三是實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行信息上網(wǎng)公開。12 月21 日起，執(zhí)行信息公開平臺正式運(yùn)行，平臺自動將執(zhí)行辦案系統(tǒng)中的財(cái)產(chǎn)調(diào)查、財(cái)產(chǎn)控制、財(cái)產(chǎn)變價、案款發(fā)還等信息向當(dāng)事人推送，提供查詢服務(wù)。在“三大平臺”建設(shè)的一年時間里，北京法院審判信息網(wǎng)總訪問量超過4600 萬人次，日訪問量超過10 萬人次。

周繼東：下移執(zhí)法重心是“治本之道”

針對私搭亂建、占道經(jīng)營等關(guān)系到市民生活的“城市病”，基層執(zhí)法經(jīng)常出現(xiàn)“管得了的看不見，看得見的管不了”的現(xiàn)象，北京市政協(xié)委員、市政府法制辦原黨組書記周繼東表示：“深化行政執(zhí)法體制改革、下移執(zhí)法重心，是解決執(zhí)法效果不理想的‘治本之道’。”

吳玉華委員接受記者采訪

這些年在行政執(zhí)法針對這些“痼疾頑癥”做了很多努力，但執(zhí)法狀況不理想，其中有很重要的原因，跟執(zhí)法體制有關(guān)系。目前體制內(nèi)部門分工很細(xì)，一件事要管好往往涉及很多部門。就像老百姓常說的，要辦一件事，光審批就要蓋十幾、二十個章。受分工部門職能所限，往往“條條”太多，這是當(dāng)前妨礙嚴(yán)格執(zhí)法的重要因素。

周繼東認(rèn)為，最重要的原因是基層和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府沒有執(zhí)法權(quán)，但又承擔(dān)著“執(zhí)法”的任務(wù)，這種體制原因造成的權(quán)職不統(tǒng)一帶來了許多社會問題。中共十八屆四中全會的《決定》中提出要深化行政執(zhí)法體制改革。要解決這種普遍狀況，中央提出了“適度綜合”和“重心下移”兩大方向。當(dāng)前，執(zhí)法重心下移“迫在眉睫”。“執(zhí)法重心下移應(yīng)該做到執(zhí)法的力量、職權(quán)、資源、裝備都要下移，包括執(zhí)法的機(jī)構(gòu)、人員、編制、經(jīng)費(fèi)都充實(shí)到執(zhí)法一線去，這就是在執(zhí)法體制上我們需要做的調(diào)整。這樣才能很快地發(fā)現(xiàn)和糾正問題。“北京市明確提出這個任務(wù)，這恐怕是解決我們行政執(zhí)法現(xiàn)象的治本之道。”

在中共十八屆四中全會《決定》中，對法治政府建設(shè)提出了明確的目標(biāo)，到2020 年要基本建成法治政府，政務(wù)公開是法治政府的標(biāo)志之一。政府的政務(wù)公開要以公開為原則，以不公開為例外，所謂例外也僅指法律規(guī)定不能公開的情形，其他的都應(yīng)該公開。

信息公開是政府的法定義務(wù)，而申請公開是公民的法定權(quán)利。但目前在政務(wù)公開方面，離群眾期望還有一定距離。周繼東說，這可能緣于幾方面原因，首先是一些政府工作人員還不習(xí)慣政務(wù)公開。“在很多行政訴訟案件中，有關(guān)政府部門信息公開的案件相當(dāng)多，敗訴比例也高，這說明政府機(jī)關(guān)的一些同志在這方面的認(rèn)識和中央的要求還有差距。”

其次，缺乏相應(yīng)的制度和程序性的規(guī)定也是導(dǎo)致這一問題產(chǎn)生的原因。比如政府的會議討論、會議決定如何公開？在什么階段公開？政府的重大決策在擬議階段、決策、決策后采取什么樣的方式公開？“目前這方面還不完善，缺乏具體的執(zhí)行措施。為此，我們也希望全國人大盡早制定政府信息公開立法。” 周繼東表示，政府信息公開是政府的責(zé)任，如果違反了規(guī)定，該承擔(dān)責(zé)任就要承擔(dān)責(zé)任。

劉凝：全民守法的前提是普法

全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。全民守法是建設(shè)法治中國的重要環(huán)節(jié),是弘揚(yáng)法治精神的基礎(chǔ)工程。中國有句古話 ：徒法不足以自行。只有法令不能夠使之自己發(fā)生效力。“老百姓只有知法、懂法，法律才能執(zhí)行得好。”北京市政協(xié)委員、北京市易行律師事務(wù)所主任劉凝說：“我國從1986 年開始進(jìn)行普法教育，三十年來，公民的法律素質(zhì)有了很大的提高。目前的調(diào)查顯示，北京市公民的法律素質(zhì)位居全國第一。但從近期多件事實(shí)可觀，公民的守法素質(zhì)仍有待提高。”

劉凝委員接受記者采訪

《北京市控制吸煙條例》已由北京市第十四屆人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議于2014 年11 月28日通過，自2015 年6 月1 日起施行，屆時北京所有公共室內(nèi)空間將全面禁煙。但從街頭調(diào)查顯示，目前仍有85%的公民對此項(xiàng)立法處于不知情的狀態(tài)。這個很令人擔(dān)憂，距離法律的實(shí)施的時間所剩無幾。如果法規(guī)沒有宣傳到位，法規(guī)的落實(shí)就會有問題。“30 年來的普法工作，有些方式已經(jīng)運(yùn)用的很熟練，比如普法櫥窗、電視、報(bào)刊等，日前互聯(lián)網(wǎng)媒體發(fā)展迅速，因此也需要用新媒體手段更新普法方式，力爭做到全民普法、全民守法。只有老百姓知道法律，了解法律，才談得上全民守法。”

在劉凝看來，還應(yīng)把法治教育納入國民教育體系的正式課程中來。對于小學(xué)生要進(jìn)行人身安全、交通安全、消防安全等教育，提升小學(xué)生的安全意識。中學(xué)階段，要進(jìn)行治安管理、預(yù)防犯罪、憲法知識教育，培養(yǎng)法治社會的合格公民。大學(xué)階段進(jìn)行刑法、民法等各類法律常識的教育，培養(yǎng)高素質(zhì)的法治國家公民。

北京法律服務(wù)市場在中國是最發(fā)達(dá)的，目前大概有兩萬多個律師。因此在市場上可以很容易獲得法律服務(wù)。但對于經(jīng)濟(jì)收入較低的群體，如何保證他們享受到平等的法律服務(wù)呢？

“法治社會應(yīng)當(dāng)保證法律面前人人平等，在這方面，政府和社會都做了很多工作。”劉凝表示，比如正在推進(jìn)的“一村一居一法律顧問”工作，就是要保證每個村委會或每個居委會，都有法律顧問提供服務(wù)。村民或居民如果有法律方面的問題，可以免費(fèi)咨詢，保證每一個市民都能在身邊獲得最基本的法律服務(wù)。除了政府工程外，社會在這方面也做了很多工作，比如福利彩票在國家建立的正常的法律制度援助之外，對支付能力有限的人群予以法律援助。今年，北京市殘疾人聯(lián)合會還將組織法律顧問到全市范圍內(nèi)各村、各居委會，了解殘疾人的法律需求，為他們進(jìn)行法律咨詢和法律援助。律師們也都在為此努力，開通免費(fèi)法律咨詢熱線。這樣，就能保證北京市范圍內(nèi)無論是北京市民還是外來打工人員，都可以方便地獲得最基本的法律服務(wù)。