新型城鎮化視角下的村莊規劃公眾參與方法研究

王玉娟

摘 要：國家實施新型城鎮化發展戰略，旨在通過經濟要素流動和空間資源優化破除城鄉二元結構，實現多元居民主體（村民、外出務工人員、市民）的權益平等。在村莊層面的社會發展空間中，居民主體類型更加多樣化，對權益的訴求也更加錯綜復雜。基于公眾參與的村莊規劃是保障村莊空間中主體平等發展權益的基本手段，對推進經濟市場化、鄉村城市化、新型城鎮化發展有著十分重要的作用。由于長期推行以政府意志為主導，自上而下的村莊規劃工作導致了很多亟待解決的現實問題。規劃外部性導致的利益沖突和矛盾日趨尖銳。針對當前村莊規劃中的亂象，以“江蘇省鹽城市五烈鎮村莊規劃”項目為依托，通過"雙向互動式村莊規劃模型（TPMM）"的構建，試圖將新型城鎮化“以人為本”的戰略核心契合到村莊規劃實踐之中，通過主體需求感知與意愿表達機制的揭示和上層決策與基層意志溝通平臺的架構，探尋新型城鎮化視角下的村莊規劃公眾參與的有效路徑。

關鍵詞：新型城鎮化；村莊規劃；公眾參與

引言： “公眾參與”一詞最早出現在20世紀60年代末的美國社會，逐步由城市社會問題、種族問題以及“反文化”運動等引入到城市規劃領域，并最終成為很多西方發達國家城鄉規劃制度的重要決策機制[1]。綜觀各發達國家城鎮化歷程，從“田園城市”階段的城鄉融合發展，到新時期的城鄉協調發展，村莊規劃始終被視為城鄉協調的有機載體，體現了立足現實、尊重主體的人本規劃思想。美國20世紀90年代興起的新城市主義促使蔓延的郊區化發展向緊湊的社區式建設轉變，實施了一系列保護性村莊建設工作：一方面成立了獨立的專項管理機構，制定嚴格的政策制度以控制高質量農田非農化的趨勢；另一方面通過完善基礎設施、優化居住環境，增強社區對人口的吸引力和凝聚力。這種控制與疏導相結合的策略模式是基于社區主體需求的有效牽引，推動社區建設的良性循環。德國實施的村莊更新計劃以農業經濟結構調整和農村社會、人口發展為核心，先由基層政府根據居民意見和現狀提出更新申請，再由工作組進行調研、評價、居民訪談，制定指導大綱，最后才是更新規劃的編制，是一個基于村莊居民意愿的自適應性過程。西方發達國家村莊規劃過程充分表達了對主體需求的尊重，體現出兩個核心價值取向：“安居”和“樂業”。從新農村建設到新型城鎮化戰略的提出，我國對村莊規劃的探索日趨多樣化，傳統與現代有機糅合思想、城鄉融合模式、循環經濟、生態低碳、有機疏散等理念等創新性的理念和技術層出不窮。也有學者認為基礎設施是村莊規劃的重中之重，著眼于村莊基礎設施協同化的創新性設計。但相關研究成果多偏重“創新”，對規劃建設的“初衷”少有深度思考。“創新”固然是契機，但村莊規劃立足之根本卻在“主體”，即活動于其間的利益個體或者群體。新型城鎮化提出“以人為本”的戰略核心，體現在村莊規劃和建設中便是實現主體的“安居樂業”，這與西方發達國家村莊規劃的價值取向是殊途同歸的。相對于城市規劃，村莊具有 “人少”、“人熟”以及“人和”的特點，提供了“自下而上“規劃方法試驗的有力條件。本文試圖結合西方先進經驗，探索新型城鎮化戰略背景下公眾參與村莊規劃的有效路徑和方法。

一、雙向互動式村莊規劃模型（TPTB ）

我國目前的村莊規劃方法屬于“自上而下”的規劃模式。規劃過程中，政府是主要決策者，規劃技術人員是政府意志融合入規劃方案的操作者，而規劃的實際服務主體——居民卻反而成為規劃無關者。這顯然是違背當前社會的多元文化價值觀和人本精神要求的，需要基層主體參與機制的構建。但要將基層居民這個數量龐大，性質多元的復雜群體納入到規劃決策過程并不容易，需要科學的方法框架的設計和架構。我國當前體制背景決定了“自上而下”的規劃模式無法完全改變，同時整體層面的戰略決策也需要基于上層意志和宏觀視角的政策導控。由此，本文借鑒主體協同理論，設計構建了“雙向互動式村莊規劃模型Town Planning Model Based on Mutual Interaction between

Top and Bottom（TPTB ）”，通過主體需求感知與意愿表達機制的揭示，創建上層決策控制與基層意志體現的溝通平臺，作為科學研究的基本理論框架。（如圖1所示）所謂TPTB模型，即結合“自上而下”的決策控制與“自下而上”的表達溝通機制。其中“自上而下”的決策控制是技術人員所熟悉的，而“自下而上”的溝通機制卻是在村莊規劃中達成實質性公眾參與的極大挑戰。該模型中溝通上層和基層的通道是主體需求和意愿表達平臺，即能夠有效反映基層主體對村莊規劃方案意向和偏好的方法體系組織與架構。

二、案例實踐——東臺市五烈鎮村莊布局規劃

（一）案例區概況。五烈鎮地處東臺市域西北隅，屬蘇北江淮沖積平原，屬亞熱帶與暖溫帶過渡地帶。鎮域戶籍總人口為7.58萬人，現狀行政村共35個，包括189個自然村點。鎮域總面積約117.51平方公里，其中村莊建設用地面積約11.94 km2，人均村莊建設用地225.3 m2/人。根據國家及江蘇省相關政策要求，村莊空間建設以市政基礎設施和公共服務設施配套建設為手段，結合行政區劃調整，引導分散的居民點穩妥地逐步向城規劃居民點集中。在規劃設計過程中，政府意志主導下的最初規劃方案是村莊居民點高度集中，到規劃期末合并為九個集中居住點。這顯然是有悖于實際發展規律的，可操作性不強的。因此，在政府相關部門支持下，進行公眾參與的TPTB規劃模型試驗。

（二）TPTB模型實施過程中的主要困境。（1） 基層主體數量龐大，需求多樣。公眾參與的引入使得村莊規劃需要考慮、平衡的因素大大增多，沖突、矛盾協調處置的難度將遠勝從前。面對參與程度的不斷擴張，各方參與主體的權益訴求不斷增強，增加了決策成本的同時也降低了規劃決策效率。進而可能由于參與各方期望值和最后規劃結果之間的巨大落差，進而導致公眾對參與失去信心。（2）基層主體缺乏基本的專業知識。 具備一定的規劃知識是規劃設計人員與居民有效交流的基礎。但村莊規劃的主體是鄉村居民，他們對于接受專業性較強的規劃知識的能力和興趣都很有限。一方面規劃專業知識本身比較復雜，短時間內難以完全理解；另一方面，村民自身的文化水平普遍較低，根本不了解什么是村莊規劃。因此，如何能讓基層主體具備必要的專業素養是TPTB模型實施要破解的困境之一。 （3）公眾參與積極性不高。我國城鄉規劃公眾參與工作中的問題積弊已久，公眾參與規劃早就流于形式而非注重實際。在這樣一個充滿公共信任危機的背景下，公眾對參與規劃表現出越來越明顯的不信任，在規劃過程中很難調動村民主動參與規劃討論，即使參與也是出于應付心理。這種狀況將使試驗結果失去原本的價值。

（三）困境破解策略與措施。（1）“權益”角度的切實宣傳。信任危機一旦出現，就容易形成惡性循環。長期的政府意志主導的規劃模式使公眾對意志表達失去了信心，變成了沉默者。公眾的沉默又進一步導致了政府主導程度和寬度的加深。要破解這個惡性循環，就需要通過“權益”的明確來恢復基層主體對意志表達的信心。只有明確了公眾權益范圍，并予以政策性的保障，才能讓公眾不再沉默，恢復對參與規劃的積極性，在良性互動的過程中，政府才能更加明確公眾意志表達的范圍和程度，由此形成良性循環。（2 ）“精英”的選拔與培訓。主體數量較多，文化素養與思想水平良莠不齊，在規劃過程中，要兼顧每個個體的意見和需求是不現實的。因此，需要“精英”選撥?！熬ⅰ笔侵富鶎又黧w中具有代表意義的由少數個體，主要特征包括：①具有強烈的責任感和使命感；②具有較強的學習能力；③具有較好的溝通協調能力；④具有較高威望或者較好人緣。具有一定專業知識的“精英”是政府、規劃人員與基層主體溝通的重要紐帶。（3） 基層主體心理的實驗性調查。根據實地調查和主體需求規劃設計多種方案，然后把每種方案量化成可以選擇的設計細則，以問卷的形式發給村民，由其根據自身需求和偏好進行選擇，最后統計評價得出最優方案。村民通過“心理實驗”等形式表達出自己的感受和需求，規劃設計人員通過引導、轉化、提煉編制方案設計細則。

（四）試驗過程。在規劃工作開始之前，首先是權益的明確，由政府發布政策性文件，規定基層主體的權益范圍，恢復公眾參與的信心。在此基礎上進行專業宣傳和“精英”人員的選拔與培訓。然后進入公眾參與的方案設計階段，并最終形成四種方案。對其進行量化設計，提煉成設計細則（表1），做成調查問卷。由于人力和物力限制，最終采取住戶代表的形式填寫了問卷，即每村隨機抽取10戶，由規劃人員上門訪談，完成問卷的填寫。最終進行統計和評價（表2），得出最優方案。

結論：村鎮空間特征同時具有地域文化傳承的復雜性和人文社會關系的簡單性，更有利于TPTB規劃模型的實驗；在TPTB規劃模型的應用關鍵在于基層主體參與積極性的調動，所以只有明確上層和基層各自的“權益” 界限，才能確保村鎮規劃過程中基層主體地位的體現；有效的“基層主體參與”的規劃模式，不僅可以提升居民自身文化素養和主體意識，而且為政府掌握公眾需求、正確決策提供科學依據。

參考文獻：

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[3] 蔣蓉，邱建.城鄉統籌背景下成都市村鎮規劃的探索與思考[J].城市規劃，2012（1）：88-93.