試析水資源治理與傳統(tǒng)水利管理的區(qū)別

林光強(qiáng)

(溫州市甌海區(qū)水利局，浙江 溫州 325000)

我國(guó)河流眾多，水資源豐富，然而由于人口眾多，人均水資源占有量較少，因此我國(guó)嚴(yán)重缺水。水資源的問(wèn)題已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素，因此我們應(yīng)該加強(qiáng)水資源的治理。一般來(lái)說(shuō)，人類(lèi)治水活動(dòng)系統(tǒng)主要包括自然和社會(huì)兩個(gè)系統(tǒng)。自然系統(tǒng)主要是指處理人和水的關(guān)系的系統(tǒng)，而社會(huì)系統(tǒng)主要是指在治水的過(guò)程中調(diào)節(jié)人與人之間關(guān)系的系統(tǒng)。由此可見(jiàn)，水資源治理的根本是治人，而傳統(tǒng)水利管理主要針對(duì)的是自然系統(tǒng)，是通過(guò)建設(shè)水利工程達(dá)到對(duì)水資源的管理。

1 治理和管理的區(qū)別

治理一般具有管理、統(tǒng)治和管理方式、統(tǒng)治方式的含義，一般用于國(guó)家憲法和法律的執(zhí)行等相關(guān)方面的問(wèn)題，或者指對(duì)不同利害關(guān)系的企業(yè)進(jìn)行管理等工作［1］。世界銀行在1989年首次提出了“治理危機(jī)”的概念，而“治理”一詞在此之后也迅速得到廣泛應(yīng)用。無(wú)論是在管理學(xué)、國(guó)際治理還是社會(huì)治理等不同學(xué)科和領(lǐng)域，“治理”一詞都有其特定的含義。然而，“治理”一詞的本質(zhì)內(nèi)涵仍可以概括分為以下幾個(gè)方面:第一，治理的主體涉及各個(gè)不同的領(lǐng)域和層級(jí)，最終形成了復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，因此治理具有主體多元化的特點(diǎn)。第二，治理的權(quán)利不再僅僅局限在國(guó)家的手中，而是通過(guò)其他行為主體的共同參與，因此治理的權(quán)利基礎(chǔ)也正在向多元化不斷發(fā)展。第三，治理不僅僅可以通過(guò)正規(guī)的法律和制度進(jìn)行，也可以通過(guò)其他非正式的手段，比如合約等形式，因此治理具有手段多樣化的特點(diǎn)。第四，無(wú)論采用何種治理方法，治理的最終目的是實(shí)現(xiàn)治理主體的切身利益，保證社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，因此治理的最終目的都是相同的。

管理是指在特定的環(huán)境條件下，以人為中心，對(duì)組織所擁有的資源進(jìn)行有效的決策、計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，以便達(dá)到既定組織目標(biāo)的過(guò)程。管理具有動(dòng)態(tài)性、科學(xué)性、藝術(shù)性、創(chuàng)造性。管理主要針對(duì)的是一個(gè)相對(duì)封閉的內(nèi)部系統(tǒng)，在管理體系內(nèi)部權(quán)利自始至終是自上而下的，最終保障各項(xiàng)工作有效率的順利進(jìn)行。“管理”和“治理”的區(qū)別見(jiàn)表1。

表1 管理和治理的區(qū)別

綜上所述，治理和管理之間存在著以下幾個(gè)方面的區(qū)別:第一，“治理”相對(duì)來(lái)說(shuō)比較適用于開(kāi)放性系統(tǒng)，開(kāi)放性程度比較高，比如說(shuō)“責(zé)任”、“權(quán)利”等方面在各個(gè)行業(yè)各個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域都比較適用，而“管理”只是適用于某個(gè)單位或企業(yè)內(nèi)部的封閉系統(tǒng)［2］。第二，“治理”是指通過(guò)對(duì)制度和規(guī)范的設(shè)計(jì)運(yùn)行，達(dá)到主體和開(kāi)放系統(tǒng)的其他方相互監(jiān)督和制約的作用，因此“治理”具有“多方向性”的特點(diǎn)。而管理是指應(yīng)該建立統(tǒng)一的權(quán)利機(jī)構(gòu)和層級(jí)的命令系統(tǒng)，具有明顯的“單方向性”特點(diǎn)。第三，“治理”所關(guān)注的問(wèn)題主要是“向何處去”的問(wèn)題，這是一個(gè)大方向的問(wèn)題，如果治理無(wú)效將會(huì)導(dǎo)致管理失去意義。

2 水資源治理的內(nèi)涵

深入了解水資源的內(nèi)涵，才能正確理解水資源治理的內(nèi)涵。在漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程中，人們經(jīng)歷了把水看做“水利”向“水資源”的過(guò)渡，逐步形成了人與資源和諧共處的觀念［3］。司馬遷曾在《史記》中指出人和水的關(guān)系，首次給出“水利”的概念，自此之后，“水利”一詞沿用至今。一般來(lái)說(shuō)，水利是指人類(lèi)對(duì)水的調(diào)節(jié)、控制、管理、保護(hù)等工作，用來(lái)減輕洪澇災(zāi)害等現(xiàn)象，并滿足人們的生產(chǎn)和日常生活的需求。中國(guó)傳統(tǒng)意義上的水利管理指的是興利除害的水利工程建設(shè)，用來(lái)免除自然災(zāi)害。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的水利工程建設(shè)采取自上而下、指令配置的控制模式，這種模式顯然不符合當(dāng)今時(shí)代的發(fā)展。目前我國(guó)水法規(guī)定，水資源的概念一般是指陸地上每年可更新的淡水資源，主要包括表層水和地下水等。

水資源是具有基礎(chǔ)性的自然資源，是人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢商娲闹匾Y源。水資源還是重要的經(jīng)濟(jì)資源，是人類(lèi)賴以生存的環(huán)境資源和生態(tài)資源。因此，水資源具有多種特性的特點(diǎn)。水資源配置和其他資源配置也存在著很大的區(qū)別，普通資源一般追求獲取更多的效益或財(cái)富，最大限度的減少成本，而水資源追求的是安全，即人們的飲水安全、用水安全以及生態(tài)安全等。此外，水資源還講究公平分配和人們對(duì)社會(huì)文化的接受性。水資源具有公共性和基礎(chǔ)性的特點(diǎn)，因此人們?cè)谒Y源的分配問(wèn)題上比較容易產(chǎn)生利益沖突。因此，水資源與其他資源不同，只有在保障人們的飲水安全、用水安全的前提下，才能追求資源的利用效率。由此可以得出，水資源治理主要是指利用關(guān)于水資源配置的有效機(jī)制，通過(guò)對(duì)各涉水行為主體的協(xié)調(diào)作用，最終達(dá)到水資源可持續(xù)發(fā)展的目的。

3 水資源治理和傳統(tǒng)水利管理的區(qū)別

水資源治理和傳統(tǒng)水利管理在管理治理的實(shí)質(zhì)上存在著不同，水資源治理不僅僅針對(duì)的是自然方面的治理，更重要的是社會(huì)方面的治理。由于自然環(huán)境受到影響的本質(zhì)因素是人，因此水資源的治理工作最本質(zhì)的是解決人為因素的影響，水資源治理工作的實(shí)質(zhì)是“治人”。傳統(tǒng)水利管理主要是針對(duì)自然方面的管理，主要是通過(guò)水利工程的施工建設(shè)和對(duì)水域的保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的管理，因此水利管理的對(duì)象和人無(wú)關(guān)，實(shí)質(zhì)是“治水”。由此可見(jiàn)，水資源治理的本質(zhì)是對(duì)人的管理，而水利管理的本質(zhì)是對(duì)水的管理，二者在本質(zhì)就存在著很大的區(qū)別。

水資源治理是開(kāi)放系統(tǒng)，而傳統(tǒng)的水利管理屬于封閉系統(tǒng)。水利管理針對(duì)的對(duì)象僅僅是水體本身，和人沒(méi)有關(guān)系，因此水利管理工作是一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)主要包括對(duì)供水、灌溉等工作的管理，是具有單方向性特點(diǎn)的系統(tǒng)。水資源治理屬于開(kāi)放性的系統(tǒng)，主要是指對(duì)整個(gè)區(qū)域的水資源和人的共同管理，是一個(gè)相對(duì)比較復(fù)雜的工作。水資源治理包括兩方面的工作內(nèi)容，一方面是對(duì)自然系統(tǒng)的管理和治理，比如水利工程建設(shè)、水域保護(hù)區(qū)的建立等。另一方面是對(duì)人的管理，比如制定相應(yīng)的法律和規(guī)范等。只有對(duì)人和自然兩方面的管理，水資源治理工作的最終目的才會(huì)實(shí)現(xiàn)。水資源治理工作的重點(diǎn)就是制定科學(xué)有效的管理機(jī)制，對(duì)人的行為進(jìn)行約束，使系統(tǒng)朝著良好的方向發(fā)展，最終促進(jìn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，水資源治理的工作比水利管理要更加復(fù)雜，而水利管理所涉及的技術(shù)等問(wèn)題，水資源治理相對(duì)來(lái)說(shuō)涉及會(huì)比較少。

水資源治理和水利管理追求的目標(biāo)也大不相同。水利管理追求的是工程建設(shè)和管理的效率，水資源治理追求的是水資源的安全問(wèn)題和社會(huì)效益問(wèn)題，水資源治理更加注重的是公平和社會(huì)效益，而不是效率和經(jīng)濟(jì)效益的問(wèn)題。水利管理和水資源治理的區(qū)別見(jiàn)表2。

表2 水資源治理和水利管理的區(qū)別

4 結(jié)語(yǔ)

傳統(tǒng)水利管理主要是針對(duì)自然方面的管理，水資源治理不僅僅針對(duì)的是自然方面的治理，更重要的是社會(huì)方面的治理。水資源治理是開(kāi)放系統(tǒng)，而傳統(tǒng)的水利管理屬于封閉系統(tǒng)。此外，水資源治理和水利管理追求的目標(biāo)也大不相同，水利管理追求的是工程建設(shè)和管理的效率，水資源治理追求的是水資源的安全問(wèn)題和社會(huì)效益問(wèn)題。通過(guò)對(duì)水資源治理和水利管理的區(qū)分認(rèn)識(shí)，我們可以更好地實(shí)現(xiàn)水資源的治理，解決我國(guó)目前水資源短缺的問(wèn)題。

［1］農(nóng)加興.水資源治理與傳統(tǒng)水利管理的區(qū)別之我見(jiàn)［J］.低碳世界，2014(04):95-96.

［2］鄧曉玲.水資源治理與傳統(tǒng)水利管理的區(qū)別［J］.綠色科技，2014(01):189-190.

［3］阿達(dá)來(lái)提·吐?tīng)柕?加快喀什噶河流域水資源管理從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變的探討［J］.水利技術(shù)監(jiān)督，2010(06):43-44+57.

［4］楊金姬.現(xiàn)代水利管理的有效途徑研究［J］.建材發(fā)展導(dǎo)向(下)，2013(01):186.