法治視野下的西寧城市取向

劉紅梅

黨的十八屆四中全會提出，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治城市建設是法治國家、法治政府、法治社會深度有效推進的基石。是全面深化法治的固本之舉，是人民夢寐以求的政治理想。生活在西寧的市民，已經真切感受到法治城市給自己生活帶來的悄然變化。今日的西寧也正在探索一條具有西寧特色的法治城市實踐之路。

法治城市必須具備科學牢固的法治體系、自覺堅定的法治信仰、守法用法的法治行為以及公平公正的法治環境等要素，最終的目標是實現城市依法自治、確保公民合法權利，筑牢社會主義法治國家根基。法治城市不是一朝一夕就可以完成的，政府有決心、有恒心，持久地推動非常重要。要推進法治城市建設，首先必須清醒認識當前法治城市建設中的諸多矛盾，并從對矛盾的分析入手，厘清法治城市建設的進路。當前西寧法治城市建設所面臨的矛盾是：

1.公民權利意識覺醒與維權理性不足之間的矛盾。在西寧表現為：一方面渴望用法律來保護自己的利益，另一方面卻不滿法律程序上的種種限制；一方面認為他人違法侵害其權益，另一方面自己卻坦然違法、鉆法律漏洞，民眾在處置日常事務形成非法治思維和非法治方式的偏好；一方面以法律為武器，另一方面卻容易以極端方式維權。從法治的要求來看，今天的人們在傳統事務領域和非傳統事務領域都存在較大的不適應，這些矛盾導致維權與違法往往交織難辨。

2.嚴厲制裁違法行為的期待與違法成本極低、守法成本較高之間的矛盾。普遍守法是西寧法治城市的，嚴厲制裁違法行為是保障法治權威和發揮法治威懾力的必要條件。但是在一些方面，現實中相關法律法規規章中，由于責任設置過低，特別是查處率不高，導致違法成本極低、守法成本相對畸高，不僅誘使當事人違法，更重要的是客觀上造成“逆向選擇”、守法者吃虧，違法者賺便宜，并導致普遍違法。

3.對依法治市方略和法律至上原則的抽象認同與人情、關系、私利、政績大于“國法”的行動之間的矛盾。在西寧，厲行法治早已是朝野共識，憲法法律至上也獲得了最廣泛的觀念認同。但在具體的行動中，人們一事當前首先想到的不是通過法律來解決爭端，而是想法設法去找人、找關系、找“背景”，或者直接訴諸暴力。一個人沒有法治信仰，有時也不是出于對法律一無所知，而是對法律抱著實用主義的態度，于己有利時就把法律高高舉過頭頂，于己不利時就視法律為蔑如。有時，即使糾紛已進入司法程序，人們通常還要在司法之外尋求力量援助，以“確保”在訴訟中獲得有利于自己的判決。特別是關系到自身利益的事務上，人情、關系、私利、政績等不正當考慮迅速成為行動者決策的主要考慮因素，處于至上地位的法律被架空。

4.嚴格執法和公正司法的要求與法律質量整體上仍不理想之間的矛盾。法律的生命在于實施。嚴格執法、公正司法是法治城市的必然要求。然而，雖然中國特色社會主義法律體系已經形成，立法質量也在不斷提高，但仍有一些法律尤其是低層級的法律規范質量不高、類型化不夠、科學性不足。個別地方性法規立法質量不高，使得一些法官在適用地方性法規時比較困惑。比如，一些地方性法規超越立法權限設定處罰主體和種類，一旦發生糾紛訴至法院，因法院無權對該規定的效力作出評價，將執法和司法帶入或難以實施，或實施沖突，或實施背反的多難困境。

要應對和破解上述矛盾，需要更加注重依靠法治的力量來規范行為、化解矛盾、促進和諧，加快構建辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法冶良序，不斷夯實西寧城市的法治根基。

熔鑄血脈。國泰于法正，民安于律清。這是我國傳統法冶文化理念、法治文化。法治理念是傳統文化的重要組成部分，幾千年來薪火相傳，它潛移默化地影響著社會生活的方方面面。西寧法治城市建設的根本問題在于破解“國皆有法，而無使法必行之法”的困局，努力把法律知識轉化為法律意識和法治精神。要讓群眾樹立辦事依法、遇事找法的法治思維，增強全社會法治素養。當前人民群眾已經有一定的法冶意識，但牢固的法治理念尚未確立。實現人心大治，不僅要通過立法、執法、司法著力強化規則意識、誠信意識、權利義務統一意識、責任意識，還要透過多途徑、全方位的理念引領價值觀建設，使法治精神浸潤人心，做到心中有法、言必合法、行必依法。讓法律的必要性和可行性更自然地融化成市民們的良性本能和生活常識。說得再具體一點，比如讓西寧人說話辦事、解決矛盾習慣于先查看法律法規，入行入組織習慣于先了解業內規矩和組織紀律；讓西寧人不會輕易相信“小道消息”，做人做事不依賴人情關系。讓每個人在日常生活中，會觀察和判斷自己或他人的行為是否合法，會思考如何以法治方式來分析和解決問題，形成全社會共同的法治自覺、根本遵循。

要讓黨員干部建立健全決策規則和程序，用法治思維提升治理水平。領導干部要自覺用程序規范權力、約束權力，還要督促和支持國家機關依法行使職權。要認真遵守黨章和其他黨內法規，養成按黨的規矩說話辦事的習慣。堅持黨的領導，不是一句空的口號，必須體現在黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法上。政府與領導干部“子率以正”，才能讓整個社會對法治樹立敬畏與信仰，正所謂“法律如果推不開特權的門，也一定跨不進人民的心”。

信仰支撐。人民群眾對法治的感知，很大程度來源于切身體驗。要完善和健全公共法律服務、法律援助、司法救助，讓老百姓打得起官司，讓群眾合理訴求及時就地解決，全社會尊法守法必然漸成風尚。弗蘭西斯·培根說過，一次不公正的審判，比十次犯罪所造成的危害還要嚴重，因為犯罪不過弄臟了水流，而不公正的審判則敗壞了水的源頭。事實是最有力的說明，嚴格執法、公正司法是法治信仰最好的支撐。要推進多層次多領域依法治理，暢通群眾權益保障法律渠道。使群眾合法權益、人民生命財產安全得到切實維護和保障，就會極大增強全社會厲行法治的積極性和主動性。當法治成為至高無上的權威，當人人都能沐浴公正的陽光，法治城市才有強大的根基。

立治有體。法治的邏輯起點在立法，生命力和特色則在于實踐。在西寧的立法實踐中，需要按照十八屆四中全會精神指引，著力克服部門利益化的沖動，推進立法起草主體的多元化。良法是一個完善、完整的法律體系，不能政令碎片化、規范矛盾化，立法封閉化、主題狹隘化。西寧要用好省會城市的立法權優勢，立良法、促善治。立法必須謝絕“花架子”“放空炮”，追求管用、好用。立法工作要突出重點領域，把有限的立法資源用在刀刃上，圍繞深化經濟體制改革加快經濟領域立法，圍繞改善民生加強社會領域立法，圍繞可持續發展加強環境保護和文化資源立法。從市情實際出發，把西寧經濟社會發展中亟須法律規范的問題作為立法重點，把配套性立法和實施性立法放在優先位置，將法律送到每一位有需要的人身邊。

施治有序。最關鍵的是將法治的核心轉向“依法治官、依法治權”，防止權力的缺失和濫用，用法治管住權力之手。要把西寧已經發布的政府權力清單落到實處，在劃定權力邊界的基礎上規范權力運行，讓“看得見的手”依法行事、受到約束。把黨委依法執政和政府依法行政放在首位，健全公共權力行使的程序規則，使權力的授予有據、行使有規、運行有序，防止公共權力恣意濫用，堅決排除對執法活動的非法干預。

法治不是抽象概念而在于具體實施，存在于每一次執法、司法實施的過程中。要控制公權力腐敗、濫權、侵權，不以民意為輕，不以官意為重。讓違法者付出代價，杜絕法外開恩，對每一起司法個案都公正審理。法院和檢察院應該依法獨立公正行使審判權和檢察權，強化司法公開，法院判決書逐步上網，接受社會監督，嚴格遵守證據規則，堅持疑罪從無，等等。

于法有據。法治為改革的有序展開提供了基礎性的規則和程序性的規范，西寧的改革需要用法治的思維和方式推進改革，避免改革可能出現的進退失據。法治為改革提供了合法性保證，處理好改革的合理性與法律程序合法性關系，是正確處理改革發展穩定關系的重要前提。“要有序推進改革，該得到法律授權的不要超前推進”，“切實提高運用法治思維和法治方式推進改革的能力和水平”。在法治城市下，法治固化改革成果。要讓成熟的改革經驗經由法律程序上升為法律法規，真正成為可復制可推廣的制度。把改革主張轉換成法治規范，用法治方式化解改革風險、減少改革成本、鞏固改革成果，才能確保改革有秩序、不走樣，行穩致遠。

法治經濟。在推進創新驅動中，要依法加大對創新的保護力度，嚴厲打擊侵犯知識產權犯罪，進而鼓勵企業和研究機構加大研發投入、加快科技成果轉化。在提升西寧城市承載力上，嚴格執行《環境保護法》《大氣污染防治法》等法律法規，以最嚴格的環境準入制度堅決淘汰落后產能企業，促進環境保護與經濟轉型的高度融合。要引導市場主體運用法律手段解決經濟糾紛，維護市場經濟安全。

訴求關切。公眾的權益是天大的事。每一部法律的制定，都應該以民眾的訴求和社會的關切為出發點，以維護民眾的合法權益為最終歸宿。法律法規關乎社會關系調整，立法修法尤其應當注重民生導向。正如十八屆四中全會所要求的，“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”，體現立法和修法的民生導向、民意關切。要進一步完善立體化現代化社會治安防控體系，依法嚴厲打擊暴力恐怖、涉黑犯黑、邪教和黃賭毒等違法犯罪活動，保障市民安居樂業。要依法強化危害食品安全、影響安全生產、損害生態環境、破壞網絡安全等重點問題治理，保障市民生命財產安全。

良法善治。隨著城市化發展以及改革開放向更深層次、更廣領域的推進，引發了一系列社會治理的難題，倒逼社會治理必須走向法治化、規范化。建設法治城市，要大力推進依法治理，依法規范各種社會行為、調節各種利益關系、化解各種矛盾糾紛。要善于用法治精神引領社會治理實踐、用法治思維謀劃社會治理思路、用法冶方式破解社會治理難題，提高社會治理法治化水平。要讓法治成為西寧核心競爭力的重要標志，成為西寧文化精神的重要特色，成為社會善治的重要依托。