全面推進依法治國：背景、基本特征和路徑

陶厚勇 金怡順

摘 要：全面推進依法治國、建設法治中國的戰略體現了創新性、系統性、大局觀和辯證性等基本特征。貫徹落實全面推進依法治國戰略需要堅持“三個結合”，即黨的領導地位與堅持人民的主體地位相結合，依法治國和以德治國相結合，立足于當代中國實際和繼承、借鑒中國優秀傳統文化以及外國先進文化相結合。

關鍵詞：依法治國;時代要求;特征;結合

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.02.001

[中圖分類號]D920.1 ? ? ? [文獻標識碼]A? ?[文章編號]1009-0339（2015）02-0005-06

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），對新形勢下建設社會主義法治國家的性質、方向、道路、目標、任務、基本原則等重要問題進行了精辟闡述，并作出了系統的戰略部署。全面推進依法治國、建設法治中國重要戰略的提出是時代發展的客觀要求，也是社會進步賦予我們的重大歷史重任。這一戰略體現了創新性、系統性、大局觀和辯證性等基本特征。真正貫徹落實全面推進依法治國、建設法治中國需要牢牢把握“三個結合”，即黨的領導地位與堅持人民的主體地位相結合、依法治國與以德治國相結合、立足于當代中國實際與積極借鑒中國優秀傳統文化及外國先進文化相結合。

一、全面推進依法治國是時代發展和社會進步的必然要求

（一）全面推進依法治國是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的“中國夢”的客觀要求

實現中華民族的偉大復興一直是中華兒女孜孜以求的奮斗目標。90多年來，在中國共產黨的堅強領導下，各族人民齊心協力，共同奮斗，取得了革命、改革和建設的偉大勝利。新世紀以來，中國共產黨審時度勢，居安思危，勵精圖治，提出建黨一百年時全面建成小康社會以及新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家的兩大奮斗目標。“兩個一百年”的奮斗目標集中體現了當代中國共產黨人的“中國夢”的深刻內涵。要實現中國夢的偉大理想，有賴于依法治國方略的落實與實現。

新世紀之初，黨根據時代環境和自身歷史方位的變化，順勢而為，提出了全面建設小康社會的新目標。經過十余年的實踐，全面建設小康社會成就顯著。在此基礎上，黨的十八大進一步提出“全面建成小康社會”的偉大戰略目標，并將之作為“中國夢”的一個極其重要的方面。全面建成小康社會是涉及政治、經濟、文化、社會、生態等諸多領域的系統性、綜合性的龐大工程。法治建設無疑是其中的一個重要方面。黨的十八大報告提出“依法治國基本方略全面落實，法治政府全面建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”[1] ?，并將之作為實現全面建成小康社會目標的一個方面加以強調。換句話說，沒有依法治國基本方略的真正落實，全面建成小康社會自然也就無從實現;沒有依法治國基本方略全面落實，即使在其他方面都達到了小康社會，那也絕不是全面小康社會。而且，依法治國基本方略的落實，不僅是全面建成小康社會的題中應有之義，同時也是其重要保障。“經濟持續健康發展”、“民主制度更加完善”、“文化軟實力顯著加強”、“人民生活水平全面提高”以及“兩型”社會建設等具體目標的實現也直接地或間接地要求我們切實落實依法治國的基本方略。鑒于此，習近平強調“全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求”[2]59。另一方面，實現新中國成立一百年的奮斗目標即建成“富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”也內在地要求落實依法治國的基本方略。實現國家的繁榮富強符合各族人民的共同根本利益。比起以往任何時候，我們離實現國家富強之夢都要更近一些。但也要清醒地看到，國家富強不僅僅是物質文明的發展與進步，更重要的還在于精神文明的發展以及政治文明的日益成熟。民主總是與法治建設緊密聯系在一起。改革開放以來，黨在主張發揚充分民主的同時，也反復強調法治建設的重要性，認為法治是實現民主須臾不可缺少的保障。文明的進步自然也包括法治文明的進步。社會和諧要求以法治為手段，化解社會矛盾、打擊犯罪，維護社會穩定。總之，法治既是社會主義現代化的題中應有之義，也是實現現代化目標的重要保障。

（二）全面推進依法治國是全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度的客觀要求

改革開放30多年來，中國特色社會主義現代化建設取得顯著成就，但也出現了一些新問題和新挑戰。當前形勢下，我國改革開放已經進入深水區，深層次的矛盾日益凸顯，面臨的“攻堅”任務也更加艱巨。黨的十八屆三中全會業已吹響了全面深化改革的號角，并對其目標、方針、要求等作出了系統部署。如何真正落實全面深化改革的各項措施，確保全面深化改革取得實效？這離不開法治的強大支撐。依法改革，改革必須做到“于法有據”。習近平指出，各項重大改革措施都要以法律為依據，“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用”，“確保在法治軌道上推進改革”[2]23。黨的十八屆三中全會通過的《決定》就在第9部分專門以“推進法治中國建設”為題進行了具體論述，其中“維護憲法法律權威”、“深化行政執法體制改革”、“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”、“健全司法權力運行機制”、“完善人權司法保障制度”等內容本身就是全面深化改革的重要組成部分，同時也直接關系到全面深化改革的其他方面成功與否，關系到整個改革的得失成敗。總之，推進依法治國不僅是中國法治改革的必然要求，而且也是整個社會主義改革事業得以全面深化的重要目標。另一方面，完善和發展中國特色社會主義制度也客觀要求全面推進依法治國的基本方略。黨的十八屆四中全會明確指出，全面推進依法治國的總目標“是建立中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”[3]。其中，“中國特色社會主義法治體系”就是中國特色社會主義制度在法治領域的具體體現。因此，完善和發展中國特色社會主義制度內含著中國特色社會主義法治體系的完善和發展的要求。

（三）全面推進依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化、提高黨的執政能力和執政水平的客觀要求

國家治理體系和治理能力的現代化本身是社會主義現代化的一個重要目標。建構現代化的國家治理體系，提升現代化的國家治理能力，不但要求堅持走中國特色社會主義政治發展道路，切實貫徹中國共產黨科學執政、民主執政、依法執政的基本要求，更加重要的在于要遵循現代國家和社會治理的規律，將國家治理和社會治理各項規則制度化、法律化。習近平同志指出，“必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”[4]。實現國家治理體系和治理能力的現代化，必須確保國家治理在法治軌道上運行，不允許有任何組織和個人超越法律的權力，這體現了現代法治的基本精神。

所謂黨的執政能力，是指黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會的經濟、政治、文化、軍隊等各項事務，建設社會主義現代化的本領。新中國成立以來，黨帶領人民在建設社會主義的過程中，沉著應對各種困難和風險，精誠團結，努力奮斗，并取得了社會主義建設的偉大成就，黨自身的執政能力和執政水平也不斷得到提高。但在更加錯綜復雜的國內外形勢下，面對更加艱巨的歷史重任，我們也要看到當前黨的領導方式和執政方式、執政能力和執政水平還不能完全適應新形勢新任務的要求，還有待進一步完善與提高。正如《決定》所指出的，“同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題”，諸如“有法不依、執法不嚴、違法不究”，“執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明”，執法司法不公和腐敗等不良現象和作風都還依然存在[3]，這極大地損害了黨的執政形象和執政基礎。

加強黨的執政能力主要包括五個方面的目標和任務，即不斷提高駕馭市場經濟的能力、發展社會主義民主政治的能力、發展社會主義先進文化的能力、構建社會主義和諧社會的能力、應對國際局勢和處理國際事務的能力。這五個方面的目標和任務的實現最終都歸結于依法治國、依法執政的實現。因此，黨的十八屆四中全會《決定》突出強調，黨的各級領導干部要善于運用法治思維和方式來不斷推進國家經濟、政治、文化和社會生活的法制化、規范化，“自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”[3]。

二、全面推進依法治國戰略的基本特征

（一）極大的理論創新性

這是全面推進依法治國戰略最為顯著的特征。我們黨具有與時俱進、開拓創新的優良傳統。習近平指出：“創新是中華民族進步的靈魂和國家興旺發達的不竭動力，也是中華民族最深沉的民族稟賦。”[5]黨的十八大以來，以習近平為總書記的新一屆中央領導集體帶領全國各族人民在推進社會主義現代化建設事業的實踐過程中不斷進行著理論創新。以《決定》為例，在全面推進依法治國方面，提出了一系列新概念、新觀點和新措施。譬如，首次明確把“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”作為全面推進依法治國的總目標，從而更加明確了建設中國特色社會主義法治國家的性質、方向以及基本道路;首次提出以“完備的法律規范體系”、“高效的法治實施體系”、“嚴密的法治監督體系”、“有力的法治保障體系”、“完善的黨內法規體系”為主要內容的“中國特色社會主義法治體系”，這是對中國特色社會主義制度的豐富和充實;首次提出“中國特色社會主義法治理論”，這是對馬克思主義法治理論的重大創新。這些理論創新體現了中國共產黨人堅持中國特色社會主義法治道路自信、中國特色社會主義法治制度自信、中國特色社會主義法治理論自信。在具體制度和措施方面，這次全會提出的完善全國人大及其常委會憲法監督制度、設立巡回法庭、探索建立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，審理跨地區重大行政和民商事案件、建立重大行政決策終身責任追究制度及責任倒查機制、檢察機關提起公益訴訟的制度、建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度、把法治建設納入領導干部政績考核指標體系以及完善法律職業準入制度等，在黨的法制建設史上也都是重大的突破和創新。

（二）鮮明的系統性和大局觀

堅持用整體的、系統的思維和觀點去觀察世界、改造世界是馬克思主義的一項基本原則。當前，國際國內形勢更加錯綜復雜，我們面臨著前所未有的紛繁復雜的、千頭萬緒的事務，肩負著更加艱巨、繁重的改革發展穩定的任務。在此形勢下，新一屆黨中央反復強調在想問題、作決策時要善于謀大勢、謀大事，樹立整體意識和全局觀念，善于把握各種形勢和各項任務間的各種聯系，高瞻遠矚、統攬全局，既要放眼世界、放眼未來，也要放眼當前、放眼一切方面。在論及全面深化改革問題時，習近平總書記指出：“努力做到全局和局部相配套、治標和治本相結合、漸進和突破相銜接。”[6]其實，不僅僅是全面深化改革要如此，全面推進依法治國、建設社會主義法治國家也不例外。因為，它是一項涉及立法、執法、司法甚至黨的建設等諸多領域和環節，涉及諸多部門的系統工程。每一個領域、環節以及部門在其中都有其不可或缺的獨特作用。《決定》指出“依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面對新形勢新任務，我們黨要更好統籌國內國際兩個大局，更好維護和運用我國發展的重要戰略機遇期，更好統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為”[3]。習近平在作《決定》的說明時也指出，全面推進依法治國是一個系統工程，涉及改革發展穩定、治黨治國治軍、內政外交國防等各個領域，必須立足全局和長遠來統籌謀劃。在起草全會《決定》時，中央就考慮到要緊緊“圍繞中國特色社會主義事業總體布局，體現推進各領域改革發展對提高法治水平的要求，而不是就法治論法治”[7]。這些論述都鮮明體現了黨關于全面推進依法治國的戰略是從全面深化改革、更加完善和發展中國特色社會主義以及實現中華民族偉大復興的戰略高度和戰略全局出發的，并對其中所涉及的各個方面任務和目標進行統籌考察、系統部署，如同全面深化改革需要加強頂層設計、加強各項改革的協同推進一樣，黨在制定和落實全面推進依法治國戰略時也著重立足全局和長遠來統籌謀劃，加強頂層設計，加強對其中所涉及的各個方面的關聯性、耦合性研究。

（三）辯證思維的科學方法

所謂辯證思維，主要是指在觀察世界大勢、處理復雜局面時善于運用對立統一的矛盾分析法，始終堅持“兩點論”與“重點論”的辯證統一。以習近平為總書記的新一屆中央領導集體在這一方面為我們作出了新的表率。《決定》非常鮮明地體現了辯證思維的科學方法，如在關于依法治國、依法執政、依法行政三者的關系問題上，強調要堅持三者共同推進的原則。這是因為，一方面，三者在內涵上有著高度的統一性，都是法治中國的構成部分，都是服務于中國特色社會主義建設這個中心工作的，都是統一于人民當家作主。另一方面，三者間也是相互促進、相互制約的關系。其中，依法治國是實現依法執政和依法行政須臾不可缺少的政治大環境，而依法執政、依法行政則為依法治國提供強有力支撐。又如，《決定》還提出堅持“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的方針和要求，同樣也體現相互促進、相輔相成的辯證統一關系。其中，法治國家是前提，因為法治政府和法治社會所依據的法律體系必須由法治化的國家機關來提供，行為也必然受到法治化的國家機關的監督。而法治政府則是其中的關鍵，因為在國家的整個權力體系中，政府的權力是最廣泛、最深刻、最有影響力的部分，同時政府也是社會的直接管理者，承擔管理龐大社會的重要責任，法治政府的建設成效對實現法治社會和法治中國的目標起著至關重要的作用。法治社會則是助推器，因為社會的法治化要求在客觀上必然推動著政府自身首先要實現法治化，自然也會推動國家法治化的進程。再比如，從全面推進依法治國的“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”這十六個字來看，也體現了緊密聯系、不可割裂的相輔相成的關系，其中科學立法是前提，嚴格執法和公正司法是根本，全民守法是保障。習近平指出，全會在作出相關決定時，既明確了全面推進依法治國的性質和方向，又突出了全面推進依法治國的工作重點和總抓手;既充分肯定我國社會主義法治建設的成就和經驗，又針對現實問題提出富有改革創新精神的新觀點新舉措;既抓住法治建設的關鍵，又體現黨和國家事業發展全局要求[7]。總之，在全面依法治國問題上，新一屆黨中央始終堅持一分為二、把“兩點論”與“重點論”緊密結合的根本原則。

三、全面推進依法治國必須堅持“三個結合”

（一）堅持黨的領導地位與堅持人民的主體地位相結合

為了實現“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標，黨的十八屆四中全會《決定》提出要堅持六個基本原則。其中，“堅持黨的領導”和“堅持人民主體地位”便是緊密相連的兩大基本原則。依法治國的基本方略，簡言之，就是指黨領導人民進行治國理政的基本方略。這里內在地蘊含了黨的領導和人民主體地位的一致性。堅持兩者緊密結合，不僅是中國特色社會主義法治建設，而且也是整個中國特色社會主義建設過程中不可有絲毫動搖的根本所在。

一方面，黨是中國特色社會主義事業的領導核心，這是歷史和人民的必然選擇。因此，在中國特色社會主義法治建設道路上，人民的主體地位的真正實現，自然離不開黨的堅強而正確的領導。黨領導人民當家作主，同人民一起制定憲法和法律。在實踐中，黨的政策不斷上升為國家政策并經立法程序被賦予法的形式。黨還通過思想政治工作和組織工作教育廣大黨員干部自覺依法辦事，帶領人民監督憲法、法律的貫徹落實。可見，離開了黨的領導，人民主體地位便無法得到保障。《決定》指出“黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程”[3]。

另一方面，廣大人民群眾是中國特色社會主義事業的主體力量和依靠力量，人民主體地位的實現過程和程度也集中體現了黨的領導地位和有效性程度。《決定》指出：“人民是依法治國的主體和力量源泉。必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點。”[3]具體來說，在依法治國的實踐中，要不斷拓寬公眾參與立法的渠道和途徑，廣泛聽取各種利益群體的意見，及時了解民眾最迫切需要的法律法規，提高立法活動的民主性、科學性;加強執法活動的公開化、透明化，充分發揮人民監督的作用;在司法過程中，各種司法活動和司法結果要符合公平正義的要求，體現法律面前人人平等的真諦，一視同仁、不偏不倚，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。可見，在法治建設的整個過程中，人民群眾的廣泛參與、積極支持和及時反饋，不但有助于增強人民群眾對社會主義法治建設的認同度，也有助于進一步改善和完善黨的領導，有助于增強黨的執政基礎。

（二）堅持依法治國和以德治國相結合

法制和道德都是調節人與人相互關系及其行為規范的基本準則，不可偏廢其中任何一方。這是總結中國自古至今治國理政的歷史經驗教訓所得出的一條基本結論。近年來，黨中央在突出強調要加強依法治國的同時，也指出要把依法治國與以德治國相結合。然而，在實踐中，一些人往往割裂了二者的聯系。他們對于法治的重要性認識得比較清楚，但是對于德治的重要性卻認識得很不夠，甚至有忽視德治的傾向，結果反過來也影響了法治實施的效果。基于此，《決定》再次強調，“必須堅持一手抓法治、一手抓德治”的方針，把“依法治國和以德治國相結合”，“既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用”[3]。

堅持這一原則，首先需要我們正確理解依法治國和以德治國相輔相成、相互轉化的內在聯系，避免認識上的片面性。法治和德治各有其不可替代的功能，二者應該互為補充，相得益彰。一方面，法治的源頭在于道德，道德是法律的基礎，道德是立法精神的來源，道德是執法和守法的基礎。執法者的道德素質直接影響著法律的實施效果，人們對法律規范的內心的自覺認同與信仰是守法精神的“靈魂”。道德還可以起到彌補法律漏洞和不足的重要作用。尤其在法律不完備、不健全的情況下，道德可以通過觸及人們的內心世界而起到有效引導人們的行為符合社會要求的作用。另一方面，法治是德治的保障。法治可以借助其特有的強制力，通過立法方式將道德內容制度化、明確化，便于人們遵守;可以通過特有的強制措施揚善懲惡，有利于在全社會營造一個全民守法的良好社會環境。總之，只有把法治的強大震懾力與德治的強大教化感召力緊密地結合，才能起到既治標又治本的作用。《決定》指出，要“以法治體現道德理念、強化法律對道德建設的促進作用，以道德滋養法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰”[3]。

（三）立足于當代中國實際與積極繼承并借鑒中國優秀傳統文化及外國先進文化相結合

獨立自主、實事求是、一切從實際出發是黨領導人民不斷取得革命、建設和改革勝利的一條基本經驗。堅持這一原則在全面推進依法治國、建設法治中國的過程中也具有重要意義。《決定》指出，“必須從我國基本國情出發，同改革開放不斷深化相適應，總結和運用黨領導人民實行法治的成功經驗，圍繞社會主義法治建設重大理論和實踐問題，推進法治理論創新，發展符合中國實際、具有中國特色、體現社會發展規律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導和學理支撐”[3]。習近平認為，“我們將堅定不移走中國特色社會主義法治道路”，這一條道路“是建設社會主義法治國家的唯一正確道路”[7]。

走有中國特色的社會主義法治道路需要我們積極借鑒中華文化傳統中的有益經驗。這里最有代表性的就是傳統的儒家思想和法家思想中的積極因素。儒家思想中關于施行“仁政”、修身養性、身體力行、舍生取義等主張，法家思想中關于“世異則事異，事異則備變”、加強中央集權、嚴刑峻法等思想主張，在今天看來，盡管帶有明顯的時代局限性，但是進一步深入挖掘其中蘊含的積極因素對我們全面推進依法治國、建設社會主義法治國家不無啟發。

走中國特色社會主義法治道路還需要我們敢于借鑒吸收外國法治文明建設中的有益經驗。不可否認，西方在現代民主和法治建設方面起步早，成就顯著，經驗也比較豐富。其法治建設中強調道德的內在價值準則、強調法律面前人人平等的思想主張對于我們建設法治中國有借鑒意義。正如《決定》所指出的，“借鑒國外法治有益經驗，但絕不照搬外國法治理念和模式”[3]。在《決定》中，我們可以看到有許多新的措施都有借鑒西方的因素，譬如“完善法律草案表決程序，對重要條款可以單獨表決”，“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”，“建立健全司法人員履行法定職責保護機制”，“憲法宣誓制度”，等等。當然，我們更要清醒地認識到中國和西方國家的社會制度、歷史傳統畢竟不一樣，法治體制也存在很大差異。因此，社會主義法治建設必須始終堅持立足于中國自身的基本國情，積極借鑒西方的長處而絕不能盲目照搬西方法治建設模式。

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[7]習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2014-10- 29（02）.

責任編輯：張淑瑛