淺議政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的區(qū)別

高智生

摘 要：政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派政治協(xié)商的兩種基本形式。這兩種基本形式有著各自較為鮮明的特色，二者的區(qū)別主要表現(xiàn)為協(xié)商的主體不同、協(xié)商的路徑不同、協(xié)商的時(shí)間不同、協(xié)商的具體形式不同。政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的不同體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派的政治協(xié)商是多形式的，是中國(guó)共產(chǎn)黨民主政治的具體體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政黨協(xié)商;政協(xié)協(xié)商;特色;民主政治

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.02.009

[中圖分類號(hào)]D665;D627 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ?[文章編號(hào)]1009-0339（2015）02-0045-04

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。在這一制度下，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，各民主黨派作為參政黨，就國(guó)家大事進(jìn)行政治協(xié)商。中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派的政治協(xié)商有兩種基本形式，一是中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派和無(wú)黨派人士的直接協(xié)商，二是中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派、無(wú)黨派人士和各界代表人士的協(xié)商。這兩種協(xié)商形式各具特色，相輔相成，相得益彰。

一、協(xié)商的主體不同

政黨協(xié)商的主體是各個(gè)政黨。我國(guó)大陸范圍內(nèi)目前有九個(gè)政黨，即中國(guó)共產(chǎn)黨和八個(gè)民主黨派。另外，無(wú)黨派人士是一個(gè)較為特殊的龐大群體，具有黨派性質(zhì)。周恩來(lái)曾指出：“無(wú)黨派民主人士，是在中國(guó)革命的具體歷史條件下發(fā)展形成的。他們?cè)谛问缴蠜](méi)有結(jié)成黨派，但實(shí)質(zhì)上是有黨派性的。”[1]“正確地寫出來(lái)應(yīng)該是：沒(méi)有黨派組織的有黨派性的民主人士”[2]。《中國(guó)的政黨制度》白皮書指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨在與民主黨派團(tuán)結(jié)奮斗的同時(shí)，也與無(wú)黨派人士建立了親密的合作關(guān)系。無(wú)黨派人士是在中國(guó)革命的具體歷史條件下形成發(fā)展的，是指沒(méi)有參加任何黨派、對(duì)社會(huì)有積極貢獻(xiàn)和一定影響的人士，其主體是知識(shí)分子。無(wú)黨派人士是中國(guó)政治生活中的一支重要力量，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分，是人民政協(xié)的重要界別，在中國(guó)革命、建設(shè)和改革的各個(gè)歷史時(shí)期都發(fā)揮了重要作用。中共中央召開的歷次民主協(xié)商會(huì)、黨外人士座談會(huì)都有無(wú)黨派人士參加。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)黨派人士圍繞中心、服務(wù)大局，切實(shí)履行參政議政、民主監(jiān)督的職能，深入開展考察調(diào)研，積極向中國(guó)共產(chǎn)黨和政府建言獻(xiàn)策，提出了許多重要的意見和建議。中國(guó)共產(chǎn)黨支持無(wú)黨派人士在各級(jí)人大、政府、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)中積極發(fā)揮作用。”[3] 近年來(lái)，黨和國(guó)家重大文件、領(lǐng)導(dǎo)人的講話等都把民主黨派和無(wú)黨派人士并列相提。如《中國(guó)的政黨制度》白皮書中指出“中共中央或中共中央委托有關(guān)方面召開民主黨派和無(wú)黨派代表人士座談會(huì)”[3];中共十八大指出，“堅(jiān)持長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強(qiáng)同民主黨派和無(wú)黨派人士團(tuán)結(jié)合作”[4];習(xí)近平在2013年黨外人士迎新春座談會(huì)上講話指出，“實(shí)現(xiàn)我們的奮斗目標(biāo)，需要全國(guó)上下共同努力，需要加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派和無(wú)黨派人士的團(tuán)結(jié)合作”[5]。他同年3月在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上的講話也是把民主黨派和無(wú)黨派人士并列相提的，即“我們要鞏固和發(fā)展最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨同民主黨派和無(wú)黨派人士團(tuán)結(jié)合作”[6]。這樣看來(lái)，政黨協(xié)商的主體就是執(zhí)政黨、民主黨派和無(wú)黨派人士。

政協(xié)協(xié)商的主體則不同。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》總綱指出：“中國(guó)人民在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)進(jìn)程中，結(jié)成了由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、少數(shù)民族人士和各界愛(ài)國(guó)人士參加的，由全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者組成的，包括香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞、臺(tái)灣同胞和海外僑胞在內(nèi)的最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線。”[7]《中國(guó)的政黨制度》白皮書指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派、無(wú)黨派人士和各界代表人士的協(xié)商，是政治協(xié)商的另一重要方式。人民政協(xié)由34個(gè)界別組成，包括中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、無(wú)黨派人士以及各界代表人士。”[3]這說(shuō)明，人民政協(xié)的協(xié)商主體比政黨協(xié)商的主體要寬泛得多。

二、協(xié)商的路徑不同

政黨協(xié)商的路徑是政黨與政黨之間的直接協(xié)商。政黨協(xié)商無(wú)需類似人民政協(xié)提供的平臺(tái)（或“舞臺(tái)”、“場(chǎng)所”、“場(chǎng)域”等），而是政黨之間直接進(jìn)行協(xié)商。這種協(xié)商在現(xiàn)實(shí)政治生活中一般又有兩種具體形式。第一種具體形式是通過(guò)統(tǒng)戰(zhàn)部的職能作用來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)商。統(tǒng)戰(zhàn)部是中共黨委的一個(gè)工作部門，它專門設(shè)有負(fù)責(zé)民主黨派相關(guān)工作的機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)的重要職能之一是“負(fù)責(zé)聯(lián)系各民主黨派和無(wú)黨派人士，及時(shí)通報(bào)情況，反映他們的意見和建議;研究、貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度及對(duì)民主黨派的方針、政策;落實(shí)中央關(guān)于發(fā)揮各民主黨派、無(wú)黨派人士參政議政和民主監(jiān)督作用的工作;支持、幫助各民主黨派加強(qiáng)自身建設(shè)，選拔、培養(yǎng)新一代代表人物”[8]。在工作中，這一部門對(duì)堅(jiān)持、完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度及民主黨派工作中的重大問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研并提出意見，協(xié)調(diào)有關(guān)部門落實(shí)民主黨派參政議政、民主監(jiān)督的各項(xiàng)措施等，然后再把這些工作情況報(bào)告給領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)即黨中央，黨中央根據(jù)報(bào)告情況作出相應(yīng)的決策。第二種具體形式是“中央”對(duì)“中央”的形式，即中共中央對(duì)各民主黨派中央的協(xié)商。中共十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度”[9]。這種具體形式從某種角度講，是更高形式的協(xié)商，體現(xiàn)了政黨與政黨之間的平等性。這兩種具體協(xié)商形式，從歷史沿革情況看，在不同的歷史時(shí)期有不同的表現(xiàn)。在新中國(guó)成立初期，執(zhí)政黨和各民主黨派的協(xié)商是“中央”對(duì)“中央”的直接協(xié)商;而后一段時(shí)期，是執(zhí)政黨通過(guò)或委托自己的工作部門即統(tǒng)戰(zhàn)部來(lái)實(shí)現(xiàn)與民主黨派的協(xié)商;再后來(lái)，在通過(guò)自己工作部門（統(tǒng)戰(zhàn)部）與民主黨派進(jìn)行協(xié)商的同時(shí)，也注重“中央”對(duì)“中央”的協(xié)商，兩種具體形式并列而行。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度”，其精神實(shí)質(zhì)更強(qiáng)調(diào)政黨之間的“中央”對(duì)“中央”的直接協(xié)商，進(jìn)一步凸現(xiàn)了政黨之間的平等性。從理性角度看，“中央”對(duì)“中央”的協(xié)商是一種更為值得倡導(dǎo)的具體協(xié)商形式;從發(fā)展趨勢(shì)看，“中央”對(duì)“中央”的協(xié)商將是民主政治的必然走向。

政協(xié)協(xié)商的路徑是各個(gè)政黨在人民政協(xié)提供的協(xié)商平臺(tái)上進(jìn)行的。從民主政治角度講，政黨與政黨的協(xié)商，雖然是十分重要的民主協(xié)商，但仍然是局部人員的協(xié)商，還不能代表全體人民的意志。在我國(guó)，為了更好地體現(xiàn)全國(guó)人民的意志，在注重政黨與政黨協(xié)商的同時(shí)，也十分重視與其他各界人士的協(xié)商。因此，我國(guó)設(shè)立了人民政協(xié)這一組織。“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式。團(tuán)結(jié)和民主是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的兩大主題”[7]。人民政協(xié)通過(guò)設(shè)置各種界別來(lái)聯(lián)系各個(gè)政黨、社會(huì)各個(gè)階層和各種人民團(tuán)體，來(lái)實(shí)現(xiàn)人民群眾有序的政治參與，從而形成統(tǒng)一意志、統(tǒng)一步伐，齊心協(xié)力推進(jìn)共同事業(yè)。

三、協(xié)商的時(shí)間不同

政黨協(xié)商在時(shí)間安排上，全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有統(tǒng)一、明確的規(guī)定。從中央層面看，中央文件從宏觀角度上強(qiáng)調(diào)了要“加強(qiáng)”、“多”、“及時(shí)”等，沒(méi)有作出統(tǒng)一、具體的規(guī)定。如《中國(guó)的政黨制度》白皮書指出：“中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)形勢(shì)需要，不定期邀請(qǐng)民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人舉行高層次、小范圍的談心活動(dòng)，溝通思想，交換意見。”[3]這說(shuō)明，政黨協(xié)商在時(shí)間上沒(méi)有硬性要求，具有高度靈活性，這種靈活性應(yīng)用得好，政黨之間可以提高協(xié)商的頻率，只要有協(xié)商的客體即可隨時(shí)進(jìn)行協(xié)商;同時(shí)，也可以提高協(xié)商質(zhì)量，有協(xié)商的客體即進(jìn)行協(xié)商，無(wú)需硬性規(guī)定時(shí)間，以免協(xié)商流于形式，降低協(xié)商質(zhì)量。

政協(xié)協(xié)商的時(shí)間，不論是全國(guó)政協(xié)還是各級(jí)地方政協(xié)，都有明確的時(shí)間規(guī)定。《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》規(guī)定，“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)每屆任期五年。如遇非常情況，由常務(wù)委員會(huì)以全體組成人員的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)，得延長(zhǎng)任期。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的地方委員會(huì)每屆任期五年”[7]。這里的“任期五年”，即每五年召開一次全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)的換屆會(huì)議。每次換屆會(huì)議的重要內(nèi)容之一即是政治協(xié)商。同時(shí)，不論是全國(guó)政協(xié)還是各級(jí)地方政協(xié)，每屆每一年都要召開全體會(huì)議。“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)全體會(huì)議每年舉行一次。常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，得臨時(shí)召集之”，“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)地方委員會(huì)的全體會(huì)議每年至少舉行一次”[7]。從政協(xié)組織的各種會(huì)議時(shí)間安排看，都有相應(yīng)的時(shí)間規(guī)定。這些時(shí)間規(guī)定具有一定科學(xué)性。全體委員會(huì)議是全國(guó)或各地政協(xié)最高會(huì)議，它召開之前的政協(xié)各種會(huì)議都是它的基礎(chǔ)會(huì)議，許多問(wèn)題都在相應(yīng)層級(jí)的會(huì)議上通過(guò)協(xié)商予以解決;那些沒(méi)有解決的問(wèn)題即較大的、應(yīng)提交上一層級(jí)全體委員會(huì)議予以解決的問(wèn)題。政協(xié)各種會(huì)議的時(shí)間規(guī)定，提高了政治協(xié)商的效率和質(zhì)量。

四、協(xié)商的具體形式不同

關(guān)于政黨協(xié)商形式，《中國(guó)的政黨制度》白皮書明確指出：“中共中央同各民主黨派中央政治協(xié)商的主要形式是：中共中央邀請(qǐng)各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人舉行民主協(xié)商會(huì)，就中共中央將要提出的大政方針進(jìn)行協(xié)商;中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)形勢(shì)需要，不定期邀請(qǐng)民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人舉行高層次、小范圍的談心活動(dòng)，溝通思想，交換意見;中共中央或中共中央委托有關(guān)方面召開民主黨派和無(wú)黨派人士座談會(huì)，通報(bào)或交流重要情況，聽取民主黨派提出的政策性建議，或討論某些專題;除會(huì)議協(xié)商外，民主黨派中央還可就國(guó)家大政方針及其他重大問(wèn)題向中共中央提出書面建議。”[3]這段話具體闡述了四種協(xié)商形式：一是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)邀請(qǐng)參政黨領(lǐng)導(dǎo)人舉行民主協(xié)商會(huì);二是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人邀請(qǐng)參政黨領(lǐng)導(dǎo)人舉行談心活動(dòng);三是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或委托它的工作部門召開執(zhí)政黨和民主黨派、無(wú)黨派人士座談會(huì);四是參政黨向執(zhí)政黨中央機(jī)關(guān)提出書面建議。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，其基本程序一般分為四個(gè)步驟。第一步是制定協(xié)商規(guī)劃。中共中央根據(jù)年度工作重點(diǎn)，對(duì)與各民主黨派協(xié)商的具體內(nèi)容、參加范圍、協(xié)商時(shí)間等作出規(guī)劃，要求將“協(xié)商的議題提前通知各民主黨派和有關(guān)無(wú)黨派代表人士，并提供相關(guān)材料;各民主黨派也應(yīng)對(duì)協(xié)商議題集體研究后提出意見和建設(shè)”[10]。第二步是接受議題。各民主黨派根據(jù)中共中央告知的協(xié)商內(nèi)容等有關(guān)情況和要求，組織相關(guān)人員閱讀文件;根據(jù)中共中央要求“對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目，要廣泛征詢意見，充分進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào);對(duì)專業(yè)性技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，要認(rèn)真進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估;對(duì)同群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，要通過(guò)公示、聽證等制度，擴(kuò)大人民群眾的參與度”[11]。積極組織各民主黨派成員開展必要的社會(huì)調(diào)研和專家咨詢，并在各民主黨派內(nèi)部廣泛聽取意見，真實(shí)反映社情民意，形成各黨派的意見、建議。第三步是進(jìn)行協(xié)商。中國(guó)共產(chǎn)黨召集各民主黨派、無(wú)黨派代表人士參加人民政協(xié)及民主協(xié)商會(huì)、小范圍談心會(huì)、座談會(huì)等，鼓勵(lì)所有參會(huì)人員暢所欲言，充分發(fā)表意見，求同存異，廣泛吸納民主黨派、無(wú)黨派代表人士的正確意見和建議。第四步是反饋情況。中共中央、各級(jí)政府和決策機(jī)構(gòu)，認(rèn)真研究各民主黨派和無(wú)黨派代表人士的意見和建議，對(duì)一些重要意見建議的采納情況及時(shí)進(jìn)行反饋，以保護(hù)民主黨派參與協(xié)商的積極性。這些形式經(jīng)過(guò)長(zhǎng)久的實(shí)踐已形成了規(guī)律性的做法，成為政黨協(xié)商的基本形式和程序。

政協(xié)協(xié)商形式則有所不同。會(huì)議是各級(jí)政協(xié)履行職能和政協(xié)委員參政議政的主要形式之一。2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》規(guī)定：“人民政協(xié)政治協(xié)商的主要形式有：政協(xié)全體會(huì)議，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議，主席會(huì)議，常務(wù)委員專題協(xié)商會(huì)，政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會(huì)，秘書長(zhǎng)會(huì)議，各專門委員會(huì)會(huì)議，根據(jù)需要召開由政協(xié)各組成單位和各界代表人士參加的內(nèi)部協(xié)商會(huì)議。”[12]人民政協(xié)機(jī)關(guān)的辦公廳（室）、工作組、專委會(huì)等也經(jīng)常召開各種形式的協(xié)商會(huì)。比如“各工作組可以采取組會(huì)、報(bào)告會(huì)、講座、座談會(huì)、漫談會(huì)、個(gè)別聯(lián)系、節(jié)日招待等多種多樣的方式開展活動(dòng)，不必強(qiáng)求一律，根據(jù)需要，還可以組織參觀訪問(wèn)或者進(jìn)行小型的調(diào)查研究”[13]。又如，“根據(jù)工作需要，由秘書長(zhǎng)召開各組組長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，以溝通情況，研究問(wèn)題，交流經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)工作”[13]。在這些會(huì)議中，政協(xié)全體會(huì)議是人民政協(xié)最高層次的協(xié)商形式，政協(xié)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議是政協(xié)全體會(huì)議閉會(huì)期間的主要協(xié)商形式，政協(xié)主席會(huì)議是政協(xié)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議閉會(huì)期間的重要協(xié)商形式，其他會(huì)議是人民政協(xié)會(huì)議閉會(huì)后的基本協(xié)商形式。這些會(huì)議在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中，形成了相應(yīng)的協(xié)商格局：全體會(huì)議集中協(xié)商、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議專題協(xié)商、主席會(huì)議重點(diǎn)協(xié)商、專門委員會(huì)對(duì)口協(xié)商及其他形式的經(jīng)常協(xié)商。召開各種會(huì)議，是人民政協(xié)政治協(xié)商的主要形式。

綜上所述，政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商雖然是中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派進(jìn)行政治協(xié)商的兩種基本形式，但畢竟是兩種不同的形式。不同的協(xié)商形式體現(xiàn)了不同的特色，反映了中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派進(jìn)行政治協(xié)商的多樣性。我們應(yīng)充分運(yùn)用這種多樣性加強(qiáng)黨際間的政治協(xié)商，推進(jìn)民主政治。

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[8]莊聰生.統(tǒng)一戰(zhàn)線知識(shí)手冊(cè)[M].北京：華文出版社，2009：371.

[9]本書編寫組.黨的十八屆三中全會(huì)《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)[M].北京：學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社，2013：19.

[10]中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見[EB/OL].（2005-02-18）[2015-03-04].http：cpc.people.com.cn/ G8164162172380/102565/182142/10993406.htm.

[11]本書編寫組. 中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定[M]//黨的十六屆四中全會(huì)《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn).北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2004：15.

[12]中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見[EB/OL]. （2006-03-02）[2015-02-19].http：//www.people.com. cn/GB/1026/4156152.html.

[13]《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)工作組組織簡(jiǎn)則（試行草案）》[EB/OL].（1965-11-20）[2015-02- 20].http：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ARTI131 5304517625173.shtml.

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