中國社會救助制度的改革與發展

韓克慶

[關鍵詞] 社會救助；最低生活保障；計劃經濟；市場經濟

[摘 要] 在計劃經濟時期，中國形成了自然災害救助、城市單位救濟與農村集體救濟相結合的社會救助制度。市場經濟改革以來，隨著最低生活保障制度的創新發展，中國社會救助制度內容不斷豐富，制度規范不斷提高，形成了《社會救助暫行辦法》中規定的八項救助內容。社會救助制度的改革與發展，滿足了貧困群體的基本需要，保證了市場經濟體制改革的順利進行，維系了社會和諧，促進了社會公平。中國社會救助制度的發展走向是：救助對象從覆蓋市場轉型的城市新型貧困者向全體貧困者過渡；從城市社會救助體系為主體向城鄉一體化的社會救助體系建設過渡；從社會救助與社會福利分離向社會福利整合社會救助制度過渡；長遠來看，從政府主導向政府——市場——社會多元主體過渡。

中國社會救助制度的改革與發展歷程，大致可以分為三個階段：一是計劃經濟時期以救災救濟為制度主體的時期；二是改革開放以來至20世紀90年代末的制度過渡和轉型時期；三是90年代后期，城市最低生活保障制度建立到目前的制度全面建設時期。

一、計劃經濟時期的中國社會救助制度

（一）1949年以后中國社會救濟制度的建立

新中國成立后，針對積貧積弱的社會現實，當時社會救助制度主要圍繞自然災害救助、農村救助、城市救助三個方面展開。新中國成立之初，長江、淮河、漢水以及海河流域相繼發生嚴重決口，災情遍地。因此，1950年2月27日成立中央救災委員會，各災區政府逐級設立生產救災委員會，以民政部門為主，開展救災工作。當時的救災方針是“生產自救，節約度荒，群眾互助，以工代賑，并輔之以必要的救濟”。據統計，從1950年到1976年，國家提供的災民生活救助款項總計達到80.84億元。

計劃經濟時期的農村社會救助項目主要是“五保”供養和貧閑戶救助。城市社會救助項目主要是臨時救濟和定期定量救濟，救助對象主要為無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人和撫養人的城鎮孤老、社會困難戶、60年代精減退職職工以及國家規定的一些特殊救濟對象，每年的城鎮固定救濟對象在40萬人至80萬人之間，臨時救濟200多萬人次。

在行政管理方面，新中國成立以后的社會救助工作，除城市救助中的精減退職職工救助由勞動部分管外，其余的社會救助及優撫事業，都由內務部主管。“文化大革命”期間，內務部被裁撤，民政工作分別交由財政部、衛生部、公安部、國務院機關政工組織管理。1978年民政部成立后，社會救助工作交由民政部負責。

（二）計劃經濟時期中國社會救助制度的特點

新中國成立以后，中國社會救助制度的總體特征主要有以下幾點：

一是普遍貧窮基礎上的殘補型制度。新中國成立之初，各項事業百廢待興，經濟基礎非常薄弱，農村社會普遍貧窮。因此，當時的主要任務是恢復生產和社會秩序，國家經濟制度與政治制度建設為重中之重。當時的救助對象主要是兩種人：一種是“光榮的人”，一種是“困難的人”，社會救助制度為選擇性的殘補型制度。

二是救災救荒為主體內容。在普遍貧窮的前提下，社會救助制度無法覆蓋需要救助的全體困難群體。其中，災民救助是主體，救災經費主要用于解決災民糧食、衣著、住房和醫療等困難。除了上文提到的水災以外，1959-1961三年自然災害、1976年唐山大地震，以及其他大大小小的自然災害所造成的災民救濟，成為社會救助的主體內容。

三是財政投入有限。新中國成立之初，內務部曾經提出“不許餓死人”的救災口號。1958-1962年農村自然災害的高峰期，政府用于農村救濟的費用每年少于45000萬元，集體農業中的每一個人每年合0.8元左右，而糧食短缺地區的集市價格已經達到每公斤2元至4元。集體單位內部的公益金并不能成為對饑餓的農村人口提供有效援助的另一個來源。在死亡危機達于頂點的1960年，公益金總額只有37000萬元。受經濟基礎薄弱的影響，當時的救助制度更多是一種捉襟見肘式的、拆了東墻補西墻的應急策略。

四是集體主義價值觀的影響。新中國成立以后，社會救助工作成為社會主義建設的一部分，大致經過了先治亂、再治貧的過程。治亂主要是針對國民黨的散兵游勇、舊社會的娼妓改造、城市流民的收容遣送。隨著社會主義計劃經濟體制逐步確立，開始由“治亂”走向“治貧”。為了不讓一個“階級弟兄”掉隊，很多在舊社會沒人管的人，在新社會得到了起碼的生活保障。農村人民公社體制建立后，貪困以及喪失勞動能力的農戶，其生老病死都由生產隊負責。自此，新中國形成了國家保障體系下的城市單位救濟與農村集體救濟相結合的社會救助制度。

二、市場經濟改革以來中國社會救助制度的發展

（一）中國社會救助制度的過渡和轉型

改革是一場全面的社會革命。1978年以來，中國社會開始了政治、經濟、文化的全面變革。同年，民政部成立。在改革開放的宏觀背景下，中國社會保障制度也發生了根本性的變化——國家負責的勞動保險制度開始向社會保險和商業保險制度過渡。1993年，中共中央十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第五部分，明確提出建立多層次的社會保障體系。這個多層次的社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。值得注意的是，當時《決定》中還沒有社會救助的概念，與社會救助概念有關的，是社會救濟、優撫安置、社會互助。

隨著社會主義市場經濟體制的確立.改革的步伐進一步加快，尤其是城市國有企業改革進一步深化。市場經濟的加速發展，導致資源在社會階級階層和社會人群中配置的數量、內容和方式均發生重大變化。 20世紀90年代以后，大批產業工人面臨結構性失業。據統計，1997年城鎮登記失業人數為570萬人左右。該年多項大范圍抽樣調查的結果顯示，下崗人員的規模為城鎮從業總人數的7%左右，據此推算全國下崗人員為1028萬人。登記的失業人員和下崗無業的總人數達到約1500萬人。另據政府部門的統計，從1998至2003年，國有企業累計下崗職工2818萬人。這樣，由結構性失業導致的城市貧困問題逐步凸顯，對變革中的社會保障制度提出了挑戰。

1993年6月，上海市民政局等部門發出了《關于在本市建立城鎮居民最低生活保障線的通知》，在全國率先試點城市居民最低生活保障制度，拉開了社會救助制度改革的序幕。1995年，民政部在實地調研的基礎上，邀請中央政策研究室、國務院發展研究中心、人事部、勞動部、中國社會科學院、北京大學、中國人民大學等單位的專家學者，召開座淡會，研討可供參考的方案，并繼續擴大試點城市，全國共有12個城市建立了最低生活保障制度。1997年，國務院下發《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，明確了保障范圍、保障標準、保障資金等重要政策問題，就城市居民最低生活保障工作做出全面部署。到1998年底，全國668個城市中有584個、1638個有建制鎮的縣中的l035個建立了城市低保制度，覆蓋面分別達到87%和63%。1999年9月28日，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》（中華人民共和國國務院令第271號），自10月1日起施行。《城市居民最低生活保障條例》的頒布，標志著我國社會救助制度在經濟體制和社會轉型中邁出了關鍵一步，成為中國社會保障制度改革進程中的重要綱領性文件，也是社會救助制度從幕后走向前臺、從殘補型走向制度型的重要標志。

（二）市場經濟改革以來中國社會救助制度的特點

概括起來，市場經濟改革以來中國社會救助制度的主要特點為：

第一，市場經濟體制改革的配套制度。從特定意義上說，市場經濟體制改革的目標，就是轉移或甩掉由企業承擔的福利包袱，將企業的行政管理職能和財政支付責任交給國家和社會。在這一目標的指引下，1993年以后社會救助這一慨念逐步取代社會救濟概念，并迅速成為最早建立和發揮制度效能的社會保障項目。可以說，計劃經濟體制下由單位和集體承擔的救助責任，更多地轉變為政府責任，并率先在社會救助領域實現了政企分離的改革目標。

第二，起步晚于社會保險制度建設。早在1984年，四川、廣東、汀蘇、遼寧等省份就進行了國有企業退休費用的社會統籌試點，開始了由國家保險向社會保險的轉變。l986年，國務院發布了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，傳統意義上的工人階級不再是捧著“鐵飯碗”永不失業的就業群體。實行勞動合同制，退休養老費用實行社會統籌，同時實行大病醫療費用社會統籌。在“效率優先，兼顧公平”的理念指引下，社會保障制度改革的重點，更多集中于養老保險、醫療保險和失業保險方面。

第三，應對保險失靈的救急制度。由于社會保險制度設計通常都有一個繳費期，即只有企業和職工繳費達到一定期限之后，才能享受到保險收益，比如養老社會保險有15年的繳費期。所以，在這個繳費期限沒有快速和市場經濟改革對接的前提下，就出現了保險失靈的情況所謂保險失靈，是指社會保險制度一時難以承擔社會保障功能，并由此帶來的社會保護缺失問題。在這種背景下，社會救助制度尤其是城市低保制度的創新發展，起到了重要的解除城市貧困、緩解社會沖突的救急作用。

第四，救助內容不斷豐富。城市低保制度實施以后，其他各項社會救助制度不斷拓展，從最初的城市低保制度到農村低保制度，再到教育救助、醫療救助、住房救助等，制度內容不斷豐富。目前，已經發展成為一個覆蓋城鄉、救急助困的綜合制度體系。

第五，制度規范逐步提高。《城市居民最低生活保障條例》頒布實施后，國家陸續出臺了擴大制度覆蓋面、增加財政投入、加強信息管理系統建設、規范委托金融機構代發低保金、規范低保對象檔案的管理、規范低保對象的認定條件等相關政策規定。2008年8月15日，國務院發布《社會救助法（征求意見稿）》，提出四個主體制度設計，包括居民最低生活保障、專項救助（含教育救助、醫療救助、住房救助等）、自然災害救助、臨時救助。后來，因種種原因未予實施。2014年2月21日，國務院義頒布《社會救助暫行辦法》，并于5月1日正式實施。可以說，社會救助制度的法律規范逐步完善。

三、中國社會救助制度的基本框架及其政策效果

（一）基本制度框架

目前，最低生活保障制度已經成為中國社會救助的主體制度。《城市居民最低生活保障條例》規定的保障對象是：家庭人均收入低于當地最低生活保障線的貧困人口。包括：傳統的“三無對象”（無固定收入、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人）；有收入但在持續減少；失業與下崗職工中的困難家庭；在職困難職工部分退休人員等。農村最低生活保障制度的建立，以2007年國務院辦公廳發出的《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發[2007]19號）為標志，目標是將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。截至2013年，最低生活保障制度覆蓋7452.2萬人。

隨著《社會救助暫行辦法》的頒布實施，中國社會救助制度確立的基本框架包括八項社會救助項目：（1）最低生活保障。主要是對城鄉貧困家庭的生活救助，目前由城市最低生活保障和農村最低生活保障兩個制度板塊構成。（2）特困人員供養。主要是對孤苦無依的老年人、殘疾人和兒童進行救助，通過機構供養和家庭供養的方式實施。（3）受災人員救助。主要是對自然災害發生后的災民生活救助。（4）醫療救助。主要是對城鄉貧困家庭成員的醫療費用補貼。（5）教育救助。主要是對城鄉貧困家庭子女上學的教育費用減免或補貼等。（6）住房救助。主要是對城鄉貧困家庭的房屋配租和租金補貼等。（7）就業救助。主要是對城鎮貧困家庭中有勞動能力的成員進行就業援助。（8）臨時救助。主要是對因意外事件和突發性風險造成困難的家庭進行救助，以及流浪乞討人員救助。

此外，20世紀80年代以后，國家根據人均收入標準劃定國家重點扶持貧困縣，提出農村扶貧開發戰略。農村扶貧開發是以促進貧困地區經濟發展.進而消除貧閑為目的的社會救助項目，包括救濟式扶貧和開發式扶貧兩種方式。農村扶貧開發戰略極大地改變了貧困地區的面貌，增進了貧困人口的福祉，使貧困地區的基礎設施和公共服務明顯改善，區域性貧困得到根本緩解。

（二）制度發展取得的成效

社會救助制度的創新發展，取得了積極的政策效果。無論是從貧困群體的角度，還是從經濟社會發展的角度，都具有不可替代的重要意義。

首先，滿足了貧困群體的基本需要。社會救助制度化解了貧困群體的生存危機，讓一個個貧困者及其家庭有了起碼的生活保障，使貧困家庭的每個成員都能從中獲得基本物質條件的滿足，重新燃起了他們生活的希望。

其次，保證了市場經濟體制改革的順利進行。社會救助制度的創新發展，解除了城市下崗失業工人的生活困境和后顧之憂。同時，獨立于企業之外的國民救助制度設計，讓企業擺脫了計劃經濟體制下“單位制”的影響，從而保證了社會主義市場經濟體制改革的順利進行。

再次，維系了社會和諧。社會救助使得貧困家庭獲得相應的物質幫助，使家庭生活得以維持，消除了因貧困而帶來的家庭沖突和矛盾，使很多辛苦經營起來的家沒有因為貧困而破散，有助于社會和諧。

最后，促進了社會公平。經濟發展并不能消除貧困。貧困問題凸顯、貧富差距拉大的現實，顯然與社會公平相背離，也不利于中國社會健康、持續發展。社會救助制度的改革與發展，實現了國民收入的再分配，縮小了由于初次分配不公帶來的貧富差距，從而在很大程度上促進了社會公平。

四、中國社會救助制度的現實困境和未來發展

中國社會救助制度發展到現在，還存在一些問題，依然沒有在理論和政策層面得到解決。中國社會救助制度的未來發展，應當首先厘清政府——市場——社會的邊界。在新的發展階段，著重處理好政府、市場、社會三者的關系，把政府能力、社會動力、市場活力都激發出來。

（一）制度發展面臨的現實困境

第一，社會救助與社會福利之間缺乏有效銜接。眾所周知，我國傳統意義上由民政部門統籌管理的社會救助與社會福利是兩個相互交叉的概念：社會救助由社會救濟演變而來，社會福利則承擔著社會救助的職能。目前，社會救助制度中包含有特困人員供養，同時，社會福利也含有特困人員供養服務的內容。在制度實踐中，社會福利依然是一個與社會救助并行的狹義概念，不利于制度整合，也制約了社會救助制度的頂層設計。

第二，社會救助項目之間有待進一步整合。《社會救助暫行辦法》中規定的八項救助制度，內容略顯龐雜且零亂，似乎很難從中尋找出一條邏輯主線：如果單就需要滿足而言，可以從衣食住行等基本需要方面入手，但缺少精神慰藉和心靈關懷的內容；如果從救助對象的角度考慮，則應該按照貧困者、失依老人、失依兒章、殘疾人、風險受害者的邏輯順序展開；如果就社會保障的研究領域來劃分，住房救助和教育救助又明顯帶有社會福利或者公共福利的色彩。尤其是教育救助，在九年制義務教育等制度不斷完善的前提下，更多的是一種福利制度，而不是救助制度。此外，最低生活保障制度與農村扶貧開發的關系也有待進一步厘清。特別是農村低保制度與農村扶貧開發及其特困戶救助政策的關系，還沒有完全理順。

第三，制度效能有待進一步發揮。目前，社會救助制度在在待遇水平的確定、受益對象的遴選機制、激勵導向的發揮，以及對經濟發展的促進作用，在政治、社會目標的實現等方面，都有進一步提升的空間。同時，社會救助制度受城鄉二元分割的社會結構影響，未來發展仍然高度依賴于城鄉社會結構的消解，尤其是住房救助、教育救助，受城鄉二元結構影響較大，在有些地區，城鄉經濟發展水平差距較大，制度二元化色彩濃厚。

第四，信息化建設亟待加強。目前，社會救助制度與社會保險制度、社會福利（服務）制度的信息共享機制不甚健全。比如，低保金領取者與退休金領取者的信息無法對接，出現重復領取的現象。此外，就業救助與失業保險、養老保險與養老服務的有效銜接，特困人員救助與社會保險、社會福利服務如何配套協調，都還沒有得到很好的解決。

第五，違法懲戒的輕重需要重新考慮。對于社會救助的制度運行來說，依法救助與違法懲戒是兩個基本法律原則。依法救助既包括工作人員的照章辦理、秉公行政，也包括救助對象的誠信無欺、遵章守法。如果違法的機會成本太低，無疑會損害法律的尊嚴和公正。目前《社會救助暫行辦法》的相關規定，對違法行為的懲戒條款偏軟，單單依靠對工作人員的行政處分、對救助對象的罰款和治安管理處罰似乎遠遠不夠。

（二）制度發展面臨的誤區

第一，社會救助“慈善化”。當前，在理論和政策層面有一種觀點，以推進慈善事業來弱化或者取代社會救助，以至于在行政管理體制上社會救助與慈善事業定位不清。我們認為，過分強調通過社會慈善事業、通過慈善組織來取代政府的公共救助職能，在社會組織發育相對不足、慈善組織公信力相對欠缺的前提下，會導致一些極端慈善行為的出現，甚至可以稱之為“暴力”慈善行為。更為重要的是，過分強調以慈善取代救助，不僅不利于良好的慈善文化的培育和弘揚，更會在國民收入分配制度尤其是初次分配還沒有解決好公平問題的時候，造成收入分配結構的固化，最終形成階層結構的固化。政府的職能，首先應當解決好初次分配，然后是再分配，進而保證經濟領域和社會層面的公正。對于轉型期的中國來說，慈善事業不應成為階層固化的推動力量，更不能用慈善來代替政府的公共救助職能和財政責任。

第二，社會救助“社工化”。社會工作專業近年來有了長足發展，社會工作職業資格證書制度也開始被廣泛應用于社會服務領域。據統計，目前全國已有289所大學設立了社會工作本科專業（BSW），61所高校設立了社會工作碩士專業（MSW），每年培養約1.5萬名社會工作專業本科及碩士研究生。截止2013年底，全國通過國家社會工作者職業水平考試人員近12.4萬人。社會工作介入社會救助工作，對于維護貧困者的基本權益、滿足其精神需求和社會需要、提高其素質和能力，具有不可替代的重要作用。但是，在社會救助領域，應當避免社會工作無所不能的做法。社會工作是承擔政府社會救助職能的有力觸角，但它本身不能取代社會救助的政策制定、行政管理、財政投入這些基本職能和責任。社會工作與社會救助的理想關系，應是是一種協同伙伴關系，但應各司其職，絕不能用服務手段取代制度建設。

第三，社會救助“福利化”。社會救助的同標是滿足貧困者的基本需求。市場化改革以來，社會救助制度特別是低保制度取得了巨大成就，制度運行良好。但是，應當防止把社會救助或者把低保制度“泛福利化”。前文已述，可以通過社會救助項目之間的銜接，來彌補社會救助制度的不足和欠缺；也可以通過建立其他社會保障項目，比如社會保險和社會福利服務，來彌補社會救助制度的不足。但是，如果像有的地區那樣“全民低保”，或者像有人提議的那樣給“大學生發低保”，就把低保金變成了人均一份的福利津貼，這種不區分對象的社會救助必然帶來地區和族群的“污名化”。其結果，不儀有悖于制度設計理念，而且扭曲了制度目標，妨礙了制度的健康發展。

（三）制度發展的未來走向

第一，救助對象從覆蓋市場轉型的城市新型貧困者（主要是下崗失業工人群體）向全體貧困者過渡。城市低保制度帶有很強的“選擇性”構建色彩，目前已經完成了階段性制度目標。換句話說，社會救助應對禮會主義市場經濟體制改革的制度目標已經初步達成，下一步應是面對更多的經濟——政治——社會發展中的危機和問題，來進行全面的制度設計和構建。隨著臨時救助制度等項制度內容的豐富和推進，從市場經濟改革之初的“選擇性”制度向“普遍性”救助體系過渡已經成為必然趨勢。

第二，從城市社會救助體系為主體向城鄉一體化的社會救助體系建設過渡。隨著我國城市化進程的加快，目前有些地區已經實現了社會救助制度的城鄉一體化。同時，有些農村落后地區，社會救助及其他社會保障制度建設嚴重不足。城鄉銜接、城鄉協調、城鄉一體化的問題依然嚴峻。隨著戶籍制度改革的推進，未來社會救助制度的城鄉整合路徑已經非常明確。

第三，從社會救助與社會福利分離逐步向社會福利整合社會救助制度過渡。我國現行民政部歸口管轄的社會福利制度，基本上屬于社會救助的制度范疇。社會福利是一個從學理上更為廣義的概念。按照美國加州大學伯克利分校社會福利學院梅志利（James Midgley）教授的說法，當社會問題得到控制、當人們的需要得到滿足、當社會機會最大化的時候，將會產生一種人類幸福的狀態，這種狀態就是社會福利。社會福利無論是作為大學的學科專業，還是政府制度構建的具體項目，在未來都會有更大的發展空間。從邏輯上講，社會救助應是社會福利的一個組成部分。

第四，長遠來看，從政府主導向政府—市場—社會多元主體過渡。任何制度設計都要與特定國家的社會結構形態相匹配。值得注意的是，當前中國社會救助制度建設仍然處在政府主導的階段，仍然強調國家為主、政府負責。從國際經驗看，國家責任逐步向“國家十市場”責任和“國家十市場十社會”責任過渡是發達國家社會福利改革的主流趨勢。西方發達國家倡導的從政府包攬到民間組織的積極參與、福利多元主義等福利制度改革，正是沿著這一路徑進行的。當然，這種改革的前提是市場完備、社會組織發育成熟。隨著社會組織的發育和社會工作隊伍的壯大，未來中國社會結構將出現分化，社會救助制度也必將向福利多元主義路徑邁進。

五、結語

總體上看，中國社會救助制度的改革與發展，滿足了貧困群體的基本需求，緩解了社會主義市場經濟體制建立和發展進程中的社會矛盾，在很大程度上解決了貧富分化、分配不公帶來的社會問題，促進了社會公平和社會團結。

事實上，中國社會救助制度的快速發展與市場化改革以來中國社會保障制度改革所選擇的自由主義福利模式密切相關。改革開放之初，中國的市場經濟建設無疑受到歐美等發達國家“示范效應”的影響，也深受新自由主義思潮的影響。在社會救助制度建設乃至在社會保障制度建設層面，強調國家、企業和個人責任共擔的社會保險制度的建立，以及類似“教育產業化”、“住房商品化”等一系列“去國家化”、“去單位制”的福利改革措施，成為中國社會保障制度改革初期的主要目標，甚至包括“社會福利社會化”等一些制度設計理念的提出，都多多少少帶有新自由主義的理論色彩。有學者認為，我國正在構建中的所謂社會保障體制實際上是一個國家壟斷的商業保險制度，“其基本思路是，在計劃體制遺留的等級制度、‘大鍋飯的基礎上，畫私人資本主義社會保障體制的路線圖，在最致命的地方丟掉了中國特色。這種把公共品市場化的所謂保障體系浪費了中國特色，丟掉了社會主義。”可以預見的是，未來中國的市場化改革仍然是經濟發展的重要目標。從社會層面看，集體主義的價值觀有深厚的歷史和傳統，平均主義的分配方式仍然有民眾基礎。從社會救助制度的理論路徑看，強調社會保險的合作主義福利模式，以及強調從“搖籃”到“墳墓”無所不包的社會民主主義福利模式，都有理論和政策訴求。著眼于未來發展，社會救助制度除了與中國經濟發展水平和社會結構形態密切相關外，也不可能脫離特定社會發展模式和意識形態訴求的影響。