中國社會治理的基本態勢與現實思考

劉鋒

摘 要：社會的整體性變革、傳統的政府運作模式失靈及社會控制方式的轉換構成20世紀八九十年代我國社會治理的重要背景。這一時期社會治理呈現多元混合的發展態勢。影響該時期社會良性治理的因素是高度集中的政府管理體制、治理理論沒有恰當地回應“中國問題”、不成熟的市民社會以及社會成員法治觀念比較淡薄。因此，必須發揮政府在社會治理中的主導作用，建設善治型與服務型政府，破除體制性障礙;吸收國內外優秀治理理念，完善中國特色社會治理理論，回應時代關切;積極培育市民社會，實現法治與德治的有機結合，推進社會治理現代化。

關鍵詞：社會變遷;社會治理;多元混合態勢;制約因素;現實啟示

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.02.017

[中圖分類號]D035;D616 ? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009-0339（2015）02-0084-06

社會治理是指以公正、平等、人道為道德體系原則，在一定的社會基礎上自上而下的社會管理與自下而上的社會自治的有機結合，包括社會管理機制、社會自治機制和社會基礎工作三個要素，其最終要構建善治社會，即“法治與德治并重的良序社會”[1]。20世紀八九十年代，我國政治環境、經濟形勢、思想文化領域等異常復雜，發生了“微型的社會變遷”[2]。在這一特定時期，主要圍繞中國改革向何處去、中國特色社會主義如何突圍國內外困境、中國共產黨如何經受執政考驗等問題，思想領域不斷交鋒，社會治理刻不容緩。但由于高度集中的體制機制、不成熟的市民社會等因素，致使該時期中國社會治理的風險和難度增大。加強對20世紀八九十年代中國社會治理狀況的歷史考察與邏輯分析，有助于為實現我國社會治理現代化提供有益借鑒。

一、20世紀八九十年代中國社會治理的歷史背景

在改革開放與治理整頓過程中，中國社會發生劇烈變遷，社會治理的方式與態勢也隨之改變，這構成了20世紀八九十年代中國社會治理的重要歷史背景。

（一）社會的整體性變革

新時期伊始，鑒于十年“文革”的沉痛教訓，加強民主法制建設、改善社會治理方式、轉變政府職能等成為人們的共識。改革開放初期，國家權力結構開始分化，社會組織與精英群體不斷成長，民眾自主性與邊緣化并存。“在缺乏制度化的有效溝通下，國家、精英群體與民眾之間形成隔膜”[3]，從而使社會治理的方式發生轉變。隨著改革開放的推進，依法治國由理論走向實踐，政治協商逐漸制度化，社會組織不斷發展，農村的村民自治、城市的社區自治和行業自治等基層自治態勢不斷發展，政府越來越受到外在力量的監督，經濟體制逐漸由計劃經濟轉向社會主義市場經濟，社會逐漸由封閉狀態轉向開放狀態，社會形態逐漸由傳統的農業社會轉向現代的工業社會，等等。中國社會的整體性劇變客觀上要求探索新的社會治理方式，進而建設一個適合時代要求的善治型政府。

（二）傳統的政府運作模式出現失靈

計劃經濟條件下整個社會的發展是以政權組織為中心。隨著市場經濟體制的逐步建立，政府的權能受到限制，政府職能的發揮必須以市場的客觀運行規律為基礎。同時，政府和社會、公民的關系也發生變化，即由對社會、公民實行全面控制，發展到公民社會的興起，公民主體意識的增強和明晰化，從而要求政府能夠將一部分權力歸還社會，由社會組織進行自我治理。計劃經濟體制下形成的高度集中的政府運作機制（單位制、身份制）越發不能適應新時期的社會發展態勢。新時期政府的權力開始逐漸向公民、市場和社會轉移。在“權力轉移”的過程中，出現了機構膨脹、效率低下、官僚作風抬頭、腐敗現象不斷增加、公民對政府的信任度下降等嚴峻態勢，從而影響了政府在社會治理中作用的發揮。

（三）社會控制方式的轉換

社會控制是指一個國家的民眾接受特定的社會所具有的道德觀念、法律規范、價值觀體系、宗教信仰和歷史文化等，從而使社會能夠對民眾的異常行為進行認可、限制或禁止。社會控制的方式是隨著社會結構、體制與形態的變遷而轉換，對社會治理發揮著最直接的影響。當代中國社會控制形式最鮮明的特點就是法律的作用（占主導地位）和經濟的作用凸顯，意識形態、道德教化和行政整合的控制作用在逐漸減弱。身份制對人們的限制逐漸被打破，但廣大農村仍存在依靠家族勢力和宗法關系來實現基層穩定的現象。同時，社會控制也面臨著弱化現象。譬如，司法腐敗挑戰法律的權威，社會失范行為劇增，社會主體合法權益和地位沒有得到切實有效的保障等。隨著改革開放的推進，中國不斷加強與世界各國的聯系，經濟社會發展中產生了許多潛在的矛盾和問題，增加了社會控制的難度和不可預測性。

二、20世紀八九十年代中國社會治理呈現多元混合態勢

20世紀八九十年代我國經濟出現了較大幅度的波動，通貨膨脹嚴重;政治領域受資產階級自由化思潮的影響，社會凝聚力減弱;思想文化領域出現道德水準下降現象，價值觀迷失;社會管理層面出現社會治安急劇惡化，社會失范現象增多等。同時，城鄉二元結構戶籍管理制度開始改革，人口的流動性增強;以單位制為主、以基層管理為輔的社會整合與治理模式逐漸削弱，新的管理體制尚未完全形成;社會組織發展緩慢，社會力量弱小等。這就造成金字塔式的單極社會結構的變遷，社會運行中的身份制、單位制和治理機制等處于解構中，以倫理為主導的社會逐漸向以法理為主導的社會轉變，資源配置方式開始由權力占主導向市場起基礎性的作用發展，單一性的、同質的社會向多元性的、異質的社會轉型。

由于社會結構、社會體制以及社會形態的激烈變遷，舊的社會組織、社會群體及其角色的重新分化與整合，使20世紀八九十年代中國的社會治理秩序呈現多元混合態勢，包括法治秩序、德治秩序、人治秩序、宗法秩序等。當然，法治秩序隨著改革開放的深入而逐漸占主導地位，道德機制逐漸成為社會重要的治理方式，而“人治”和宗法的治理方式逐漸結束了。經濟全球化、區域經濟一體化與人類面臨的共同危機不斷增加等形勢推動我國的社會治理模式由政府治理走向政府與市民社會合作型治理，治理主體呈現多元化，治理方式逐漸混合化，治理目的由工具化轉向價值化，社會治理面臨的問題呈多樣化趨勢。

20世紀八九十年代，我國村民自治和城市居民的自我管理模式的發展尚處于初級階段，在具體的治理實踐中深受行政力量、人治思想與宗法關系的影響，治理的內容和精神還有待提升。伴隨著城鎮化、工業化與城市化的推進，農民被迫卷進社會變遷的潮流中，部分邊緣的傳統農村部落逐漸衰落與消失，基層政府與鄉村精英等都必須回應這些問題。鄉村治理所面臨的問題呈現多樣化態勢，治理主體呈現多元趨勢等。另外，市場經濟的逐步發展，導致公民在社會中的地位發生改變，公民的政治自由、民主權利意識增強，社會階層多元化，市場主體及其利益訴求呈現多樣化趨勢。尤其是數量上占主體成分的農民成為新的市場主體，使利益形式和分配方式逐漸多樣化等，必然引起中國社會治理模式呈現多元混合態勢。

三、制約20世紀八九十年代中國社會實現良性治理的因素

20世紀八九十年代中國社會實現良性治理的影響因素主要表現在體制機制層面、理論層面與社會成員層面。

（一）體制機制層面：高度集中的政府管理體制

一方面，新中國成立后形成的單位制和基層管理相結合的高度集中體制，越來越不適應建立社會主義市場經濟體制的要求。在社會治理上存在“物本位、官本位、全能政府”等現象，社會治理的職責界定模糊，導致越位與缺位現象共存。再加上社會治理機制的不完善，社會組織發育不良，治理主體僅限于政府的單一力量，社會治理的手段行政化色彩嚴重、過于簡單等現象，成為20世紀八九十年代中國市場化改革和快速發展的體制性障礙。這些體制性瓶頸往往導致社會缺乏自治性，社會領域的公共事務被政府這只有形之手（公權力）簡單地取代了，造成社會自身的地位受到削弱，引起“社會失靈”或失序，給社會治理增加了難度。另一方面，在“放權讓利”的改革背景下，隨著縱向機構權力的下放，管理權威的流失和調控能力減弱，橫向機構之間就形成相對割據狀態。有學者指出，“1988至1992年各地紛紛封鎖自己的市場，不準外地產品進入本地市場，不同地區相互拆臺，阻礙商品的自由流通”[4]。這種橫向機構之間各自為政的表現，主要是由于中央沒有能力有效調控地方政府的行為，更深層次地反映了中央與地方、縱向機構之間及橫向機構之間的矛盾。這就給社會的良性治理制造了許多障礙。總之，高度集中的政府管理體制以及“條塊治理”（“條”是指我國大量的縱向組織機構，“塊”是指我國的橫向機構。這種獨特的政府之間的關系網絡，容易使我國社會形成“條塊治理”的模式）的權力結構，制約著中國社會的有效治理。當前要積極建設善治型與服務型政府，逐漸克服體制性弊端。

（二）理論層面：治理理論沒有恰當地回應“中國問題”

首先，西方的治理理論所涉及的核心思想是主體多元化，權力分散化，政府與市場、公民互動關系，組織結構網絡化、合作化等。一些人沒有考慮到中國當時經濟處于下滑態勢、政治領域受資產階級自由化思潮影響、思想界圍繞“改革向何處去”不斷交鋒等復雜形勢，試圖簡單地用西方的治理思想來解決20世紀八九十年代中國面臨的經濟、政治和文化發展中的問題，最終沒有取得實效。其次，受姓“資”、姓“社”爭論的影響，人們給西方的治理理念貼上了姓“資”的政治標簽，導致難以吸收西方一些有益的治理思想來促進社會的良性治理。而且，新中國成立以來就實行黨政一體、高中集中統一的政府運作模式，雖然這一體制隨著社會主義市場經濟體制的逐漸建立而不斷改革，但鑒于歷史的慣性和客觀的政治體制改革進度，西方的治理理論在當時也不可能成為指導我國社會治理的重要思想。再次，當時思想界主要關注中國經濟體制改革和社會主義歷史命運問題，還很少有成果針對社會整合與治理的實際情況，構建符合我國國情的社會治理理論。我國傳統遺留下來的寶貴治理理念沒有很好地得到整合與創新，致使已有的治理思想沒有根據社會發展的實際情況恰當地回應“中國問題”。所以，當前吸收國內外先進的治理理念，創新和完善中國特色的社會治理理論，及時準確地解答“中國問題”勢在必行。

（三）社會成員層面：不成熟的市民社會與社會成員法治觀念比較淡薄

一方面，20世紀八十年代中國處于從“文革”向改革轉型的時期，整個社會發生劇烈變遷。舊的社會體制尚未完全剔除，而新的體制正在逐漸確立之中，表現出明顯的過渡性。再加上蘇東劇變、中國社會改革發展面臨“向何處去”的歷史選擇問題等，從而使人們發生“身份認同危機”，并影響著人們的職業選擇、價值取向、目標追求、生活意義等問題，給社會的良性治理帶來挑戰。協商、透明、合作、善治等市民社會的理念雖基本得到部分人認同，但將理念轉化為實踐的過程中困難重重。而要想實現這些目標，必須首先構建法治的發展模式。另一方面，與改革開放初期相比，20世紀八九十年代全國人大及其常委會制定和頒布的法律相對較多。其中，“1979年是14部，1981年是12部，1983年是15部，1985年是12部，1987年是13部，1989年是11部，1990年是20部，1991年是16部，1992年是17部”[5]。但人們的法治觀念還比較淡薄，法治進程的推進遇到的現實障礙重重。譬如，就1989年至1992年全國傷害犯罪案件立案情況而言，基本上是持逐年增加趨勢，其中，“1989年是35 931起，1990年是45 200起，1991年是57 498起，1992年是59 901起”[6]。多元混合的社會治理態勢，還需要將法治、道德等社會治理方式有機地結合起來，進而促進市民社會的成熟。

四、考察20世紀八九十年代中國社會治理的現實啟示

當前必須著眼于最廣大人民群眾根本利益的實現，以轉變政府運行機制來破除體制性障礙，以創新社會治理體系來促進社會良性治理，以市民社會的培育以及德治與法治的結合來提高社會治理的科學化水平。

（一）發揮政府在社會治理中的主導作用，建設善治型與服務型政府，破除體制性障礙

中國社會治理需要黨、政府、社會組織等協同共治。其中，政府在社會治理中發揮著主導作用。政府治理的方式經歷了“古典自由主義”與政府的“守夜人”角色、“干預主義理念”與政府的“道德人”角色、“新自由主義理念”和政府的“經濟人”角色，以及“新管理主義理念”和政府的“社會人”角色[7]。從20世紀八九十年代中國社會治理的狀況中可以發現，制約社會治理的體制性障礙影響非常嚴重。當前要通過創新政府治理機制，建設善治型與服務型政府，逐漸剔除體制性弊端。

以治理代替統治是新世紀以來世界上主要國家政治變革的主要趨向。善治是治理的目標，其內在意蘊就是國家的部分權力向社會的回歸，是通過政府、市場、公民與社會的良性互動，實現還權于民、還政于民的過程。善治的基本要素包括“合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩定、廉潔和公正”[8]。構建善治型政府關鍵是處理好政府與市場、政府與社會之間的關系，從而實現政府由集權型向分權型轉變、由控制型向服務型轉變、由人治型向法治型轉變，進而改變強勢國家這一單獨治理主體的現象，實現國家與社會的良性共治。

構建服務型政府就必須堅持以人為本、依法行政、廉潔高效、公平正義等要求。就當前中國而言，要加快推進政府與公民合作共治的治理體系建設，建立健全公共危機應急管理體系。尤其要健全基層政府社會治理和公共服務體系，增強政府提供公共服務的能力，以服務型政府的建設來推動社會的有效治理。

此外，要對政府的職能進行合理界定，繼續簡政放權，改變政府的市場主體地位;要完善與創新財稅體制，消除“條塊治理”的內在動力;還要深化改革領導干部的政績考核制度，改變過分強調與所轄地區經濟發展成效進行直接掛鉤的現象，從而消除“條塊治理”的激勵機制。

（二）吸收國內外優秀治理理念，完善中國特色的社會治理理論體系，積極回應時代關切

完善中國特色社會治理理論，必須認識到一個國家的治理體系與該國的歷史文化傳統是密切相關的。那么，創新社會治理理論要考慮到我國的基本國情、文化積淀與獨特的歷史傳統，借鑒國外優秀的治理思想。

首先，借鑒和繼承我國優秀的治理思想。中國古代關于社會治理模式主要有三種：道家的“無為而治”、法家的“法治”和儒家的德主刑輔 [9]。這就啟發我們當前要堅持依法治國與以德治國相結合的治理方式。另外，中國共產黨人對社會治理理論也進行了艱辛探索，包括要立足中國國情、處理好集權與分權的關系、創新社會管理、推進國家治理能力與治理體系現代化等。這些重要思想都為完善與創新中國特色社會治理理論提供了寶貴的思想資源。

其次，批判地吸收西方的有限政府理論、新公共管理理論和合作共治的理念。有限政府理論主張政府是必要的，但必須是有限的，反對政府的干預，不承認強制與權威，主張絕對的自由主義。新公共管理理論則強調績效管理、人力資源管理，對私營部門管理方式非常重視等，其服務理念和重視公共利益的思想對構建中國特色社會治理思想具有重要借鑒意義。同時，實現社會良性治理，亟待吸收合作共治的理念。在工業社會，社會治理模式往往偏重于管理型。隨著信息社會的到來和公共管理的出現，公民之間的合作將成為一種嶄新的治理模式。因此，將合作共治理念吸收到治理理論體系中是現實的必然要求。

最后，社會治理理論一定要及時地回應時代關切，準確地解答“中國問題”。要將縱向（社會管理與社會自治的特定取舍）與橫向（法治與德治的綜合運用）兩個維度、兩種理念有機地結合起來，從而最大限度地激發社會活力，破除阻礙社會良性治理的消極因素，增強凝聚力與和諧因素，實現每一個公民自由而全面的發展。

（三）積極培育市民社會，實現法治與德治的有機結合，推進社會治理現代化

黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，從而更加凸顯了法治在社會發展與國家治理中的重要作用。法治就是指按照法律的規定來治理國家。20世紀八九十年代中國法治發展模式的構建所面臨的最大癥結是自治型市民社會的缺失。一個成熟的市民社會，具有抑制政府專政的作用，可以促進各種經濟力量和社會組織的建立等。同時，市民社會內在的契約性原則、自治理念等能夠為我國法治模式的建構提供理論支撐。因此，必須積極培育市民社會，實現政府與市民社會的有效合作，進而以市民社會的培育來驅動法治發展模式的選擇，將市民社會的自治作為法治發展模式運行的價值目標。

由于市民社會的不成熟，導致國家力量與社會力量之間的不協調，國家與社會之間的良性互動無法實現，法治也無法正常地運行與實現。“中國公民社會是一種典型的政府主導的公民社會，具有明顯的官民雙重性”[10]，問題的關鍵在于要正確處理好國家與社會的關系。馬克思主義關于國家最終回歸社會的思想，有利于破除對國家的崇拜，有利于擯棄“國家本位”意識，從而確立“社會本位”的理念，積極促進公民社會的發育、成長和成熟[11]。中國有著兩千多年的封建社會傳統，“家國一體化”的宗法制度促成了國家與社會的一體化，“強國家——弱社會”是處于主導地位的傳統型“國家——社會”模式。在法治型發展模式的建構中，要重視政府的主導地位，從而可以避免在中國這樣一個封建傳統悠久、面臨社會治理問題極其復雜的大國引發社會失序危險。

在中國如此復雜的社會里，必須構建法治與德治有機結合的嶄新治理模式。德治作為中國歷史上重要的治理方略，是當下我國選擇法治發展模式的重要補充。“在一切結構性的合作體系中，基于道德的合作是最理想的形態”[12]。在構建法治發展模式的道德基礎過程中，既要堅持市場的一般法則，又要符合“集體主義”和“為人民服務”的價值追求，從而構建適合社會主義市場經濟條件下法治的道德支撐。只有這樣，德治才能與法治實現良性共治。除了法律基礎和道德支撐外，必須要切實解決價值體系問題。當前，中國應高度重視社會主義核心價值觀的培育和踐行，進而再造政府信任，鑄就社會主流輿論，重構社會認同，強化公民的主體地位意識，在積極培育市民社會中，實現社會良性治理。此外，在全面深化改革的當下，著力促進社會有效治理，推進國家治理體系和治理能力現代化，客觀上需要從社會政策的視角來審視社會治理創新的方向和策略，即“通過社會政策整合社會治理與公共服務，從根本上促進社會福祉、優化利益分配，達到化解社會矛盾的目的”[13]，進而在促進市民社會的成長和有效解決轉型期社會復雜問題的過程中，不斷推進社會治理現代化。

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責任編輯：朱 列