公私合作視角下的機構養老服務研究

陳妹

摘 要：隨著老齡化速度加快，老年人養老成為未來社會潛在的長期風險之一，其中機構養老的多種運行模式是目前社會各界熱議的問題。養老機構的未來發展方向是進行公辦養老機構改革，發展公建、民建、民辦公助的養老模式，而公私合作模式對于提高養老服務質量具有重要的實踐意義。

關鍵詞：公私合作;機構養老;廣西

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.02.019

[中圖分類號]C913.7（267） ?[文獻標識碼]B ? ? ? [文章編號]1009-0339（2015）02-0095-06

一、問題的提出

按國際標準，自1999年我國進入老齡化社會以來，老齡化速度與人口增長速度基本持平。據第六次全國人口普查統計數據，2010年全國人口約13.4億人，65歲及以上人口達1.18億人，占總人口的8.87%[1]。據國家民政部發布的《2013年社會服務發展統計公報》數據顯示，近5年來我國60歲及以上老年人口占全國總人口的比重呈現穩步上升的趨勢，平均每年增加了0.5%（如表1所示）。

根據聯合國的新標準，65歲及以上老人占總人口的7%以上表明該國或該地區已進入老齡化社會，2013年我國65歲及以上人口占總人口比例為9.7%，已達到老齡化社會的衡量標準。我國人口老齡化增長迅速，發展形勢嚴峻，高齡、空巢、獨居老年人越來越多，給國家經濟發展和社會保障帶來了較大的隱藏風險，強烈沖擊著傳統養老模式和習俗。目前，我國的養老模式主要有居家養老、社區養老和機構養老等三大類型，一般認為居家養老起基礎作用，社區養老作為重要依托，而機構養老是一些養老困難、自理能力較差的老年人的重要選擇。

隨著計劃生育政策的實施，獨生子女家庭增加，家庭愈加小型化，加上中國長期以來實行的廣就業低工資的政策，傳統的養老方式已經無法滿足養老公共服務需求，機構養老由于具備專人照看、醫療配套、集中管理等優勢，成為了解決養老問題的重要發展方向，但仍然需要努力彌補養老機構資金不足、服務項目單一、工作人員素質不高等缺陷。

本文主要探討在公私合作模式下的養老服務，通過分析廣西不同養老機構在提供公共服務過程中的優劣勢，對比不同養老機構運行方式所取得的效果，探索一條適合我國國情的科學高效的養老服務模式。

二、廣西機構養老服務現狀及存在問題

廣西人口老齡化呈現出老年人口基數大、增長快、人口高齡化快于人口老齡化、養老服務水平較低等特點，截止2013年底，全區60歲及以上人口達635.88萬人，占常住人口總數的13.68%，80歲以上老年人口達106.82萬人，約占廣西老年人口的17%，廣西已邁入人口老齡化省份的行列[2]。針對以上現實情況，廣西根據《農村敬老院管理暫行辦法》、《社會福利機構管理暫行辦法》等文件精神，積極探索符合廣西當地實際的養老服務模式，嘗試“民辦公助”、“公辦民營”等社會運作機制，引導和鼓勵社會力量興辦老年公寓、福利院等福利服務設施。

由于政府的大力倡導和支持，廣西境內涌現出了巴馬養老服務示范中心、平南“無圍墻”養老機構、桂林琴潭“棲息式”社會化養老服務等新型模式，填補了廣西公辦養老機構的不足。從養老服務機構數量、服務模式、政府財政扶持等方面來看，廣西在養老服務建設方面取得了一定的成績，但仍然存在一些問題。

（一）機構養老服務現狀

據統計，截至2012年底，廣西共建成各類收養性福利機構1 471家，其中涉及老年養老服務的機構有1 455家，涵蓋福利院、敬老院、養護院、榮軍養老機構（光榮院）等，累計建成五保村9 000多個，建成居家養老服務設施771個，日間照料中心43個，城市社區居家養老服務覆蓋率達45%。

從廣西最近5年的收養性老年福利單位數量來看，總體呈現緩慢增長趨勢。具體情況如圖1所示。

廣西各地政府積極倡導建立公開、公平、規范的養老服務業準入制度，支持公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式，鼓勵社會資本以合資、參股等方式參與養老服務業。

近十年廣西GDP以平均每年10%的速度增長，2011年GDP總量突破了10 000億元，經濟的快速發展使得廣西各地政府在財政、稅收、信貸等方面給予養老服務機構一定的支持與優惠，但用于支持養老服務體系建設的財政預算在全區公共財政預算中的占比非常低，面對全區日益嚴峻的老齡化問題，財政支持力度略顯單薄。以2013年為例，廣西財政統籌安排公共財政預算資金和彩票公益金4.71億元用于廣西養老服務事業，同比上年增加1.2億元，增長34.19%，而當年度廣西公共財政預算資金為3 192.26億元，占比僅為0.15%，占2013年廣西全區生產總值（14 378億元）的0.03%，遠遠低于教育、醫療、衛生、體育等方面的公共財政預算[3]。從其資金使用分布情況來看，主要集中在敬老院、社會福利院、老年人活動中心、老年人協會、五保村等基礎設施建設上，2013年度支持建設了25個區域性綜合養老服務中心、750個村級老年人協會、1 000個五保村和1 293個農村幸福院項目。具體資金投入見圖2。

（二）機構養老服務存在的問題

1. 機構養老服務總體供求矛盾突出。根據廣西統計局數據，截至2012年底，廣西共有1 455家老年收養性福利機構，職工人數6 792人，其中，光榮院71家、社會福利院96家、社會福利醫院4家、城鎮收養性老年福利機構126家、農村收養性老年福利機構1 158家， 面向社會提供的床位數是51 772個，平均每家機構可提供的床位為35個。2012年全區65歲及以上人口達510萬人，占全區總人口的9.74%，每百名老人擁有床位數為1.02張。2013年全國民政工作會議指出，截至2012年底全國養老床位數已達390萬張，每百名老人擁有養老床位2.05張。可見，廣西每百名老人擁有養老床位數只有全國平均水平的一半，遠遠不能滿足需求，供需矛盾突出。

影響養老服務供給水平的因素有內部因素和外部因素，內部因素主要有硬件設施、場地、資金來源、工作人員素質、內部管理制度等，外部因素主要是政府財政支持力度、國家政策、養老市場需求、人民群眾對機構養老的認可度等，其中資金支持與工作人員素質兩個方面起著決定性影響。從資金支持方面來看，每年廣西區政府用于養老服務建設的財政支出在當年度廣西公共財政預算資金的占比不到0.2%，如2011年2.77億元、2012年3.06億元、2013年4.71億元，分別占當年度財政預算支出的0.11%、0.1%、0.15%[4]。從工作人員素質方面來看，目前廣西境內的養老機構工作人員特別是醫護人員主要以中專、大專學歷為主，取得從業資格的人員占比低于50%，文化素質和專業技能急需提高。

2. 公辦養老服務機構供給嚴重不足。公辦養老機構一直都是市民較為認可和愿意入住的首選，尤其是一些大型的公辦養老機構，由于具有較為完備的醫療設施、健全的管理制度、齊備的護理人員，往往床位緊張，供給嚴重不足。如南寧市市內較為知名的南寧市社會福利院、江南區福利院、邕寧區福利院、華僑投資區福利院等公辦養老機構，常年面臨床位、護理人員不足與養老入住需求量大的矛盾。公辦養老機構備受市民喜愛，但這些機構的運行也存在一些問題，由于是事業單位性質管理，人員的配備、資金的撥付等體制內的管理制度影響了養老服務的市場化發展，而且公辦養老機構未能主動適應市場的需求進行改革創新，存在運營效率低下、資源利用不合理、思想固化等不足。

3. 民營養老服務機構運行困難。廣西有民辦養老服務機構119家，南寧市內的民營養老機構有30余家，絕大多數養老機構的床位在100張以下，僅西鄉塘區的金太陽老年公寓和江南區的重陽老年公寓形成了較大規模，擁有500張以上的床位。民營養老機構數量雖然相對較多，但在運行過程中卻困難重重。通過走訪金色陽光護理院、柏靈護老院、夕陽紅康復護養中心、重陽康壽公寓等典型的小規模民營養老機構，這類民營養老機構運行中存在的困難主要有：（1）場地受限，絕大多數是民房改建而成，租期一般三到十年，由于物價持續上漲、人力成本增加、場地租用困難且價格較高等因素，民營養老機構經營成本極大增加;（2）養老護理成本高，且與部分醫療機構合作發展可持續性差，醫院護士月收入一般為3 000元左右，而民營養老機構提供的薪資最多1 500元左右，難以吸引經過嚴格培訓的專業護工;（3）社會認可度較低，客戶源不足，原因是民營養老機構的設備較差、檔次不高，無法接受半自理的老人，遇到一些突發狀況尚不能形成較為完善的保護和應急處理機制等。

三、公私合作機構養老發展前景

養老機構的未來發展方向是進行公辦養老機構體制改革，發展公建民營、民辦公助的養老模式，而公私合作模式對于提高養老服務質量具有重要的實踐意義。

（一）多元主體資源互補，實現共贏

養老公共服務涉及民政部門、社會福利彩票資助機構、公私養老機構、企業、醫院護理機構、老人等主體。面對巨大的養老服務需求，必須將資源合理配置，吸收社會資本參與，推進養老服務市場化，見圖3。

公私養老機構所主張的公建民營方式如圖3所示。1. 政府。政府擁有養老機構所有權、讓渡經營權，采取合同承包、工程競標、租賃股份制等方式（如BOT模式），由經過考核的社會組織、企業乃至個人等社會資本力量來承擔經營、管理、服務工作，實現公辦養老機構市場化的目的。2. 醫院。醫療保健較為完善的醫院與養老機構長期合作，提升養老機構公共服務的公益性和社會認可度，實現醫養融合，支持有條件的養老機構創建配套的護理醫療院，滿足老年人各類治療保健需求。醫院和養老機構的有效結合，既為醫院實現一定的利潤創收和品牌效應，又確保養老機構能夠提供完善的醫療保健服務。3. 社區。社區機構養老是未來養老模式的重要發展方向，將公建民營的養老機構放置在社區這一平臺并實行規模化、連鎖化經營，如廣西實行的社區日間照料中心。4. 保險公司。由政府牽頭，引導中國人壽、中國平安、中國太保等幾大人壽保險公司，開發適合老年人特別是70歲以上高齡老人的保險產品，圍繞意外傷害、醫療手術補助兩大問題，結合我國國情進行研發。如廣西在2012年出臺《關于開展城鄉居民大病保險試點工作的實施方案》，2013年在柳州、欽州兩個城市開展大病保險試點工作，對象是城鎮居民醫保、新農合的參保人員，進一步報銷經基本醫療保險或新農合報銷后的個人自付費用。

（二）借助通信網絡平臺，建立有效的聯動機制

老年人群體是弱勢群體和特殊群體之一，老年人的身體、心理都較為脆弱，因此建立老年人心理關懷機制和服務聯動體系至關重要，各大養老機構和相關主體應借助通信網絡平臺，滿足養老個性需求，形成有效的聯動機制。

養老機構利用網絡通信平臺，結合網上預約優惠和異地合作互助兩種方式開展養老服務。1. 利用互聯網開展團購和預約優惠活動。如進入中國敬老院官網，可以搜索到不同區域、不同城市的養老機構之間形成的聯盟合作平臺，老年人可進行網絡報名，交付一定的定金，享受相應的優惠活動。部分養老機構緊跟時代發展步伐，開展團購優惠活動，例如南寧金太陽老年公寓充分利用廣西冬日溫和的氣候，開展中短期的異地養老團購活動。2. 關于異地養老服務，民營養老機構以及公辦民助養老機構都進行了一定的嘗試與探索。2010年，嘉興逸和源成立全國首家異地養老聯盟，與其他城市實行養老機構合作，提供一站式、候鳥式的養老旅游服務。中國老年學學會老年旅游專業委員會于2012年在桂林成立了“全國異地養老服務聯盟”。2013年12月，由全國30多家民營養老企業合作發起“百齡計劃·全球聯盟”的療養服務計劃，針對“50歲”特殊年齡群，利用通信網絡技術、云技術（該計劃的生命健康4S維護）、信息系統來創建養老服務綜合體，搭建了一個資源共享、互通有無的平臺。

另外，養老機構自身的網站建設將在未來面臨更高層次的要求，人們通過網站、論壇、微博、微信等互聯網平臺一步到位地了解養老機構的綜合實力，如入住老年人的評價、配套的醫療機構設施、可供選擇的養老保險等，這些都是需要養老機構拓展的業務領域。其中，呼叫應急系統是老年人最為關注的基本信息，如南寧市青秀區大板二區實行“一鍵通”服務，以簡單明了的紅綠鍵服務社區老人。

（三）完善養老政策法規，依法養老

政府作為政策的制定者和社會服務的提供者，應該立足養老實情，深入基層進行調研，加強對養老機構的監管，落實國家對養老機構的優惠政策。根據國務院《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》以及民政部《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》，盡快制定出臺土地供應、稅費優惠、建設補貼、信貸支持等綜合配套優惠政策，鼓勵社會力量參與養老服務建設，推行政府購買服務，發展“公建民營”、“民辦公助”等養老服務模式[5]。法規建設方面，主要針對養老服務標準、養老機構設立運營、養老服務隊伍建設等方面開展，同時要考慮到養老服務方式存在的法律漏洞，及時進行補充完善，如近兩年來被熱議的“以房養老”， 通過抵押房屋所有權獲得貸款來養老，但房屋產權為70年，可能會有借款超過房屋價值的情況發生。

廣西目前已制定一些相關政策法規，但對養老機構建設運營的具體法規還沒有出臺，尤其是正在試點的“公建民營”、“民辦公助”公私合作養老機構模式缺乏制度保障。目前在市級政府機構僅執行部分政策，如柳州市在2013年執行的《柳州市城區民辦養老機構床位補貼實施辦法》、南寧市出臺的《關于培育和發展養老服務產業的意見》，未能形成統一的養老法律法規體系，出現了“碎片化”治理的局面。因此，未來養老立法的發展方向是建立完善的扶持、監管法規，樹立統一的服務評價標準。

（四）加大財政支持力度，夯實基礎

養老服務涉及長期照料、醫療康復、精神慰藉等多個方面，而目前廣西區內的養老機構存在資源使用率低、服務功能單一、養老護理人員技能不高等問題，嚴重制約了廣西養老服務事業的發展。廣西民政部門應聯合財政、發改委、人力資源和社會保障等部門研究制定養老年度預算編制，并細化到基本養老保險制度、養老機構建設運營補貼、養老基礎設施建設改造工程、“五保”老人和“三無”老人定向補助等項目，提高養老財政支出預算在全年財政預算的占比，按每年提升0.1%的比例加大投入，至2020年由目前的不足0.2%提高到1%。針對養老設施陳舊、養老服務人員招聘難流失率高、醫護人員嚴重緊缺等問題，各級政府應加大對養老機構設施更新、養老服務人員薪酬改革、技能培訓、醫護人員增配等方面的支持力度，學習天津“鶴童”老年公寓發展經驗，提升廣西養老機構服務質量。

（五）建立量化計分體系，確保養老服務公益性

機構養老服務的未來發展方向是走市場化、規范化、連鎖化道路，在應對老齡化社會風險過程中，引導社會資本加入，注入市場活力，盡可能提高養老服務質量和活力。公私合作養老模式如何確保養老機構的公益性，防止公私合作養老機構在提供服務中偏好市區老人、收入穩定、家境較好老人等問題的出現，也在一定程度上考驗著政府的執政能力和監管水平。筆者認為政府應加強業務指導和質量監督，成立專項考核小組，完善量化計分標準，進行定期檢查（年度、季度、月度檢查）。對于養老機構中處理應急事故責任追究、安全基礎設施建設、食堂食品安全衛生、疾病防疫等工作進行量化計分考核，對于合格的經營養老機構給予資金和精神的鼓勵，樹立行業標桿;對于不合格乃至將養老服務功利化、區別對待不同經濟收入的老年人等不良作風的養老機構給予行政處罰，嚴重者取締其養老經營資格。

四、結語

公私合作并不代表政府就在養老服務中隱身而退，而是應該加強對于公私合作養老機構的監管，引導信息公開和良性發展。政府與養老機構是委托與受托、指導與經營的關系，兩者相互依存相互補充。針對公私合作養老模式，如能在依法治國的大框架下對資金籌措、場地建設、人員配備、制度創新等方面進行統一規劃、資源整合，形成科學合理的養老經營體系，有助于我國積極應對人口基數大、老齡化速度加快的社會保障問題，構建互助、和諧的社會。

[參考文獻]

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[2]廣西老年學學會.廣西人口老齡化現狀發展趨勢與研究對策理論研討會在南寧召開[EB/OL].（2014- 01-05）[2014-10-28].http：//www.gxskl.gov.cn/html/ 2014/zuixindongtai_0105/1185.html.

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[4]廣西壯族自治區統計局.廣西生產總值（1978- 2012）[EB/OL].（2014-01-01）[2014-10-28].http：//www.gxtj.gov.cn/tjsj/tjnj/2013/indexch.htm.

[5]穆光宗.我國機構養老發展的困境與對策[J].華中師范大學學報：人文社會科學版， 2012（2）.

責任編輯：朱 列